預(yù)算監(jiān)督：且行且努力

文/清為

預(yù)算監(jiān)督：且行且努力

文/清為

2008年12月，閔行區(qū)人大常委會召開了全國首例針對次年政府預(yù)算項(xiàng)目的公眾聽證會。在“領(lǐng)頭羊”的帶動下，寶山等區(qū)縣人大常委會也快步跟上。全口徑預(yù)算監(jiān)督的大道已開辟，如何走好？尤需回顧與展望。

閔行：看懂能審多招并舉重視制度真用制度

讓代表看得懂。2008年開始，閔行區(qū)人大常委會對細(xì)化預(yù)算報(bào)表提出了改進(jìn)要求，實(shí)現(xiàn)了從“一張紙”到“一本書”的轉(zhuǎn)變。但代表反映，預(yù)算報(bào)表太厚太專業(yè)，沒時間看，也看不大懂。到2009年預(yù)算報(bào)表就已精簡到90頁左右，包括幾個總預(yù)算表和各個部門的具體預(yù)算安排。部門預(yù)算每個部門一頁紙，以圖文并茂的方式呈現(xiàn)出來，包括部門近3年預(yù)算安排、本年度預(yù)算支出構(gòu)成情況等。代表予以肯定。

同時，各部門的詳細(xì)預(yù)算安排，可以通過人代會期間專門設(shè)置的電腦查詢。還向各代表團(tuán)發(fā)放了幾套“部門預(yù)算分報(bào)告匯總”資料，每個部門的上一年度預(yù)算執(zhí)行情況和本年度預(yù)算安排都有比較詳細(xì)的文字說明。

讓代表“能審”。除了加強(qiáng)代表培訓(xùn)，常委會還于2009年成立了人大預(yù)算監(jiān)督專家咨詢組，2013年組織召開“關(guān)于加強(qiáng)人代會期間預(yù)算審查監(jiān)督”專題研討會，邀請專家對人代會期間預(yù)算審查監(jiān)督程序設(shè)計(jì)、審查經(jīng)驗(yàn)技巧等進(jìn)行深度研討。

組織代表全程監(jiān)督。2013年，邀請64名人大代表組成預(yù)算監(jiān)督小組，動態(tài)監(jiān)督16個政府部門的預(yù)算執(zhí)行情況。推動政府對2014年區(qū)級預(yù)算項(xiàng)目開展績效前評估，組織代表參與2012年預(yù)算項(xiàng)目績效后評價、2013年預(yù)算項(xiàng)目績效中期評估，使預(yù)算項(xiàng)目績效監(jiān)督更趨完整。近年來還成立了16個由代表組成的專門小組，對口政府預(yù)算單位，常年跟蹤檢查其預(yù)算執(zhí)行狀況。

多招并舉。除了召開政府預(yù)算項(xiàng)目的公眾聽證會，2011年起，閔行區(qū)人代會安排政府部門負(fù)責(zé)人專門就預(yù)算問題回答代表詢問。2012年開始，專場咨詢名稱改為專題詢問。此外，閔行還創(chuàng)新形式，對部分公共預(yù)算項(xiàng)目執(zhí)行效果進(jìn)行績效評估，在此基礎(chǔ)上，對預(yù)算額度超過2000萬元的公共服務(wù)項(xiàng)目的必要性進(jìn)行“預(yù)評估”。

制度護(hù)航。2008年12月，閔行區(qū)人大常委會通過了《閔行區(qū)人民代表大會關(guān)于預(yù)算草案修正案的試行辦法》，規(guī)定：預(yù)算修正案的范圍限于預(yù)算項(xiàng)目或科目，避免修正整個預(yù)算草案；提出增加支出的修正案，應(yīng)當(dāng)相應(yīng)提出增加收入或減少其他支出的具體方案，以保持總預(yù)算的平衡；財(cái)政預(yù)算審查委員會應(yīng)當(dāng)對修正案進(jìn)行研究、分析，提出初步審查意見，修正案由大會主席團(tuán)審查并決定是否列入大會議程；對交付表決的預(yù)算草案，有修正案的，先表決修正案，再就關(guān)于預(yù)算的決議草案進(jìn)行表決。此外，2008年常委會還審議通過了《閔行區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會預(yù)算審查監(jiān)督辦法》，2013年審議通過了《閔行區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會聽證辦法》等，并對預(yù)算審查程序安排作了一系列改進(jìn)。

代表沒有把制度當(dāng)成裝飾品。2012年1月閔行區(qū)五屆人大一次會議上，錢天信代表領(lǐng)銜提出《關(guān)于調(diào)整會議、課題等六項(xiàng)預(yù)算項(xiàng)目的修正案》，經(jīng)大會表決通過。

審議要有用。如，區(qū)人代會在審議2010年政府預(yù)算草案時，常委會根據(jù)聽證意見以及常委會會議審議情況，向區(qū)政府提出取消該年度“勞動關(guān)系和諧企業(yè)創(chuàng)建”的項(xiàng)目預(yù)算，共涉及資金5000萬元，最終區(qū)政府采納了常委會審議意見。

寶山：重點(diǎn)突破解剖麻雀把預(yù)算拿到陽光下

寶山區(qū)人大常委會預(yù)算監(jiān)督的特點(diǎn)是善用四兩撥千斤。

預(yù)算監(jiān)督專業(yè)性較強(qiáng)，尤其要避免眉毛胡子一把抓。寶山區(qū)人大常委會對重點(diǎn)專項(xiàng)資金使用情況進(jìn)行調(diào)研，跟蹤剖析重大政府投資項(xiàng)目資金管理使用情況。2012年，對區(qū)鎮(zhèn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金管理使用情況進(jìn)行監(jiān)督，對全區(qū)九個鎮(zhèn)的區(qū)對鎮(zhèn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、稅收返還以及各鎮(zhèn)財(cái)力安排使用等情況進(jìn)行調(diào)研，進(jìn)一步完善區(qū)對鎮(zhèn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。還就教育事業(yè)經(jīng)費(fèi)合理使用情況和政府投資項(xiàng)目資金的管理使用情況進(jìn)行監(jiān)督，在區(qū)人大常委會會議上，首次聽取和審議了區(qū)政府關(guān)于政府投資項(xiàng)目的計(jì)劃安排與執(zhí)行情況。

2013年，常委會采取“解剖麻雀”的方法，選取兩個較有代表性也是代表很關(guān)心的政府投資項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)研。一是赴大場醫(yī)院調(diào)研醫(yī)院遷建項(xiàng)目建設(shè)和資金管理情況，二是聯(lián)合城建環(huán)保工委赴區(qū)建交委調(diào)研吳淞大橋加固搶修項(xiàng)目建設(shè)和資金管理情況，進(jìn)一步加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目管理，提高預(yù)算執(zhí)行率。

解決代表看懂能審的問題，也許仍需假以時日，怎么辦？充分利用陽光作為防腐劑。在推進(jìn)財(cái)政和審計(jì)信息公開工作上，換屆以來，常委會財(cái)經(jīng)工委一以貫之，繼續(xù)積極與區(qū)財(cái)政和審計(jì)部門協(xié)調(diào)，細(xì)化提交區(qū)人代會和區(qū)人大常委會審查批準(zhǔn)的計(jì)劃、預(yù)算草案，完善預(yù)算體系，穩(wěn)步推進(jìn)財(cái)政和審計(jì)信息公開工作。2013年全面落實(shí)部門預(yù)算提交區(qū)人代會審查，財(cái)政總預(yù)算、本級預(yù)算、部門預(yù)算和財(cái)政專項(xiàng)資金預(yù)算向社會公開。截至2013年7月中旬，寶山區(qū)總預(yù)算、區(qū)本級預(yù)算已在區(qū)政府門戶網(wǎng)站和區(qū)財(cái)政局網(wǎng)站公開。有53家部門公開了部門預(yù)算，區(qū)政府5個委辦局和5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)已聯(lián)動公開中央和市級財(cái)政專項(xiàng)資金共52項(xiàng)。同時，在今年常委會的工作要點(diǎn)安排上，對2013年聽證會上代表們提出的意見建議落實(shí)情況，常委會財(cái)經(jīng)工委還將專門前往相關(guān)部門進(jìn)行調(diào)研了解。

過去，預(yù)算一直是比較神秘和敏感的問題，大家都小心翼翼地盡量避免談?wù)?。而這幾年實(shí)踐下來，代表可以就預(yù)算問題向政府領(lǐng)導(dǎo)提出質(zhì)疑和詢問，政府領(lǐng)導(dǎo)也能很平等、很積極地作出回應(yīng)。政府領(lǐng)導(dǎo)和人大代表的民主意識在逐步增強(qiáng)，觀念上有很大的進(jìn)步，為推進(jìn)人大的實(shí)質(zhì)性監(jiān)督營造了很好的環(huán)境和氛圍。

乘數(shù)效應(yīng)：推進(jìn)民主法治推動政府管理方式轉(zhuǎn)變

在閔行區(qū)5年多的預(yù)算監(jiān)督聽證歷史上，預(yù)算項(xiàng)目被當(dāng)場“關(guān)掉”的案例也不少。閔行、寶山等區(qū)縣人大常委會在預(yù)算監(jiān)督方面的探索，其成效不僅限于其本身。

“過去，預(yù)算一直是比較神秘和敏感的問題，大家都小心翼翼地盡量避免談?wù)?。而這幾年實(shí)踐下來，代表可以就預(yù)算問題向政府領(lǐng)導(dǎo)提出質(zhì)疑和詢問，政府領(lǐng)導(dǎo)也能很平等、很積極地作出回應(yīng)。政府領(lǐng)導(dǎo)和人大代表的民主意識在逐步增強(qiáng)，觀念上有很大的進(jìn)步，為推進(jìn)人大的實(shí)質(zhì)性監(jiān)督營造了很好的環(huán)境和氛圍，也是全區(qū)民主和法治進(jìn)步的一個有力證明?！遍h行區(qū)人大工作研究會理事顧宏平如是說。

親歷改革全程的閔行區(qū)人大常委會副主任凌耀松則不認(rèn)為預(yù)算聽證是“改革”，而是落實(shí)預(yù)算監(jiān)督的法定職責(zé)。

代表的審議意見融入了預(yù)算，預(yù)算項(xiàng)目在實(shí)施過程中就更符合實(shí)際?！斑@已經(jīng)超越了簡單意義上的財(cái)政改革?！睆?fù)旦大學(xué)公共預(yù)算與績效評價中心主任茍燕楠評價說，“更多的是政府管理方式的轉(zhuǎn)變。通過預(yù)算改革，推進(jìn)了行政方式的變革。”

問題仍存在：堅(jiān)持改進(jìn)勇氣

凌耀松認(rèn)為，預(yù)算監(jiān)督的探索，距離真正的理想狀態(tài)，前路依然漫長。他說：“但我們能做的，就是堅(jiān)持?！?/p>

問題仍然存在。有些代表認(rèn)為，預(yù)算看不懂的問題沒有完全解決，監(jiān)督的針對性和實(shí)效性還有提升的空間。從另一個方面講，雖然具備了一些條件，但也有些代表沒充分加以利用，有點(diǎn)“事不關(guān)己”的感覺。為此，除了加強(qiáng)代表培訓(xùn)等，閔行區(qū)人大常委會今年還將推動《閔行區(qū)人大常委會關(guān)于設(shè)立財(cái)政預(yù)算監(jiān)督員加強(qiáng)部門預(yù)算監(jiān)督的工作辦法》，首次建立預(yù)算監(jiān)督員機(jī)制，結(jié)合安排，組織相關(guān)預(yù)算監(jiān)督員小組全程參與2014年財(cái)政預(yù)算項(xiàng)目績效評價前評會；探索財(cái)政資金競爭性分配，即預(yù)算中確定投入的財(cái)政補(bǔ)貼，在補(bǔ)貼到具體單位或企業(yè)時，需由各家申報(bào)，經(jīng)財(cái)政部門、專家包括人大代表評審后，方可決定補(bǔ)貼發(fā)放比例和力度；建立預(yù)算聽證會公眾代表庫，完善公眾代表結(jié)構(gòu)，提高專業(yè)人員比例，對聽證項(xiàng)目加強(qiáng)跟蹤監(jiān)督等。

有關(guān)專家認(rèn)為，加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督，關(guān)鍵是要得到黨委的支持，政府的配合，重要的是，要深化對黨委、人大和政府之間關(guān)系的認(rèn)識，完善相關(guān)機(jī)制。而人大也要增強(qiáng)依法履職的勇氣。