楊貴生

摘要：民族區(qū)域自治權(quán)是民族區(qū)域自治制度的核心內(nèi)容，對其性質(zhì)的認(rèn)識有助于其有效行使。因此需要從權(quán)力以合法性為前提、權(quán)力的公益性、權(quán)力具有合法侵害能力和處分公共產(chǎn)品的能力以及權(quán)力不可放棄等特性來分析民族區(qū)域自治權(quán)的性質(zhì)。

關(guān)鍵詞：民族區(qū)域自治權(quán)；合法性；不可放棄行

民族區(qū)域自治制度是我國的基本政治制度之一。民族區(qū)域自治權(quán)是民族區(qū)域自治制度的核心內(nèi)容，它的實現(xiàn)情況關(guān)系到我國民族區(qū)域自治制度優(yōu)越性的發(fā)揮，影響到國家權(quán)力在民族自治地方的合理配置，影響到民族自治地方自治機關(guān)的管理效率。不落實好民族區(qū)域自治權(quán)，就無法使民族自治地方自治機關(guān)因地制宜地自主管理本地方和本民族的事務(wù)，也無法充分發(fā)揮民族自治地方的積極性、創(chuàng)造性和主動性，容易使民族自治地方對上級產(chǎn)生依賴思想，進(jìn)而阻礙民族自治地方的社會經(jīng)濟發(fā)展和影響我國的政治文明建設(shè)進(jìn)程。然而當(dāng)前學(xué)界關(guān)于民族區(qū)域自治權(quán)的性質(zhì)存在爭議，不利于民族區(qū)域自治權(quán)的有效落實。因此有必要對民族區(qū)域自治權(quán)的性質(zhì)進(jìn)行研究。

一、學(xué)界對民族區(qū)域自治權(quán)的界說

當(dāng)前我國學(xué)界關(guān)于民族區(qū)域自治權(quán)的界說主要有如下幾種觀點。

第一種觀點：權(quán)力說。持該觀點的學(xué)者大都認(rèn)為民族區(qū)域自治權(quán)是指民族自治地方自治機關(guān)，依據(jù)憲法和法律的規(guī)定，根據(jù)本民族、本地區(qū)的情況和特點，自主地管理本民族、本地區(qū)內(nèi)部事務(wù)的權(quán)力。[1]權(quán)力說這一觀點其內(nèi)在的邏輯思路是：民族區(qū)域自治權(quán)是憲法賦予的地方性權(quán)力，它是國家權(quán)力系統(tǒng)的一個組成部分，是由自治機關(guān)行使和擁有的公權(quán)力。自治機關(guān)具備自治權(quán)后，就可以推行地方自治事業(yè)，并要求在自治區(qū)域內(nèi)所有的居民，均須加以尊重，服從自治機關(guān)的命令。[2]

第二種觀點：權(quán)利說。持該觀點的學(xué)者認(rèn)為，民族區(qū)域自治權(quán)是國家根據(jù)統(tǒng)一和自治原則賦予民族自治地方，由民族自治地方的自治機關(guān)代表實行區(qū)域自治的民族行使管理本民族內(nèi)部事務(wù)和地方事務(wù)的民主權(quán)利。[3]持權(quán)利說觀點的學(xué)者認(rèn)為，民族區(qū)域自治權(quán)的性質(zhì)在于它的歸屬和來源上，而其來源往往又決定了它的性質(zhì)、行使主體與最終的效果。所以民族區(qū)域自治權(quán)，追根溯源是以少數(shù)民族權(quán)利為本源。

第三種觀點：雙重性質(zhì)說。持該觀點的學(xué)者認(rèn)為，民族區(qū)域自治權(quán)是地方國家權(quán)力與民族權(quán)利的統(tǒng)一，既是民族自治地方自治機關(guān)所行使的一種公權(quán)力，又是一種實行區(qū)域自治的少數(shù)民族所享有的民主權(quán)利。[4]持該觀點的學(xué)者認(rèn)為，自治權(quán)既是一種權(quán)力，又是一種權(quán)利。相對于民族自治地方自治機關(guān)來說，自治權(quán)就是一種權(quán)力，是國家通過法律確定和賦予民族自治地方治理當(dāng)?shù)厥聞?wù)和民族事務(wù)的權(quán)力，通過自治機關(guān)的代表和具體行使，使該權(quán)力在政治、經(jīng)濟、社會以及文化等方面產(chǎn)生良好效果，達(dá)到民族區(qū)域自治的目的；而相對于少數(shù)民族參與管理本民族事務(wù)來說則是一種權(quán)利。

二、學(xué)界關(guān)于民族區(qū)域自治權(quán)認(rèn)識分歧的原因

造成上述關(guān)于民族區(qū)域自治權(quán)的認(rèn)識分歧的原因，首先在于我國憲法和法律在使用“民族區(qū)域自治權(quán)”這一概念時沒有明確自治權(quán)的行使主體。我國《憲法》第4條第3款規(guī)定：“各少數(shù)民族聚居的地方實行民族區(qū)域自治，設(shè)立自治機關(guān)，行使自治權(quán)?！薄稇椃ā返?9條第11款規(guī)定國務(wù)院的職權(quán)之一就是“領(lǐng)導(dǎo)和管理民族事務(wù)，保障少數(shù)民族的平等權(quán)利和民族自治地方的自治權(quán)利”?？梢娺@兩條是從權(quán)利的角度進(jìn)行定位的，而第115條、第116條和第117條卻是從權(quán)力的角度上定位的。如《憲法》第115條規(guī)定：“自治區(qū)、自治州、自治縣的自治機關(guān)行使《憲法》第三章第五節(jié)規(guī)定的地方國家機關(guān)的職權(quán)，同時依照憲法、民族區(qū)域自治法和其他法律規(guī)定的權(quán)限行使自治權(quán)，根據(jù)本地方實際情況貫徹執(zhí)行國家的法律、政策。”可見造成這種“自治權(quán)”是“權(quán)力”還是“權(quán)利”不清的原因是，憲法條文中的“自治權(quán)”是在“自治權(quán)”不同的行使主體下使用的。第4條第3款的“自治權(quán)”的行使主體是民族區(qū)域中的各少數(shù)民族，因此，其自治權(quán)就是是權(quán)利；而第115條、第116條和第117條的“自治權(quán)”的行使主體是自治機關(guān)，所以，此時的自治權(quán)就是權(quán)力而非權(quán)利。

其次，憲法和法律中關(guān)于民族區(qū)域自治權(quán)的表述中對于“權(quán)”的簡稱也是造成對民族區(qū)域自治權(quán)性質(zhì)認(rèn)識的一個障礙因素?！皺?quán)力”一詞在英語中的對應(yīng)詞是“power”，“權(quán)利”一詞對應(yīng)的是“right”。在英語語境中，二者有著截然不同的相應(yīng)表達(dá)。而在漢語語境中，“權(quán)力”與“權(quán)利”有時存在含糊不清的表達(dá)，比如“民族區(qū)域自治權(quán)”，從字面意思上，無法立即分辨指出“權(quán)”字是指稱“權(quán)力”或者是“權(quán)利”。這不能不說是界定“民族區(qū)域自治權(quán)”時的一個阻礙因素?！皺?quán)”的習(xí)慣性簡稱往往使人們在使用可以自然而然、不多思考，這在一定程度上造成了學(xué)界在使用“民族區(qū)域自治權(quán)”概念時出現(xiàn)了異?；靵y的現(xiàn)象。目前，這種混亂仍然廣泛存在于學(xué)界的一些研究論著中。

三、權(quán)力視角中的民族區(qū)域自治權(quán)

作為民族區(qū)域自治的關(guān)鍵與核心，民族區(qū)域自治權(quán)是國家根據(jù)統(tǒng)一和自治的原則，在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)，賦予民族自治地方的自治機關(guān)根據(jù)本地方和本民族的實際，在其自治地方內(nèi)自主管理政治、經(jīng)濟、文化和社會等方面各種事務(wù)的權(quán)限。民族自治地方的自治機關(guān)所行使的自治權(quán)是從憲法、民族區(qū)域自治法以及其它法律規(guī)定中獲得的，不是民族自治地方的自治機關(guān)所固有的。它是一種法定權(quán)力，其設(shè)定主要是為了劃分中央與民族區(qū)域自治地方的管理權(quán)限，強調(diào)民族區(qū)域自治地方就本行政區(qū)域內(nèi)的重要事務(wù)享有的管轄權(quán)。當(dāng)然，這種管轄權(quán)的范圍不得超過憲法和法律的規(guī)定。該權(quán)限是根據(jù)民族自治地區(qū)和自治民族自身的實際，國家權(quán)力在民族自治區(qū)域的具體化和靈活運用，是國家權(quán)力在特定區(qū)域內(nèi)對特定人群的轉(zhuǎn)移，既表明了國家權(quán)力的平衡分配，又授予自治地方靈活管理地方事務(wù)的管理權(quán)，體現(xiàn)了國家權(quán)力統(tǒng)一性和民族自治區(qū)域權(quán)力特殊性的現(xiàn)實結(jié)合。

因此民族區(qū)域自治權(quán)是統(tǒng)一的民族國家向民族自治地方政治實體讓渡部分治權(quán)的結(jié)果。它是民族自治地方自治機關(guān)擁有和行使的一種自主權(quán)，是一項公共權(quán)力。民族區(qū)域自治權(quán)是一種公權(quán)力，原因就在于民族區(qū)域自治權(quán)是一種由具有國家強制力的國家地方機構(gòu)行使，借助國家強制力的作用，通過對本地區(qū)、本民族的內(nèi)部事務(wù)進(jìn)行自我管理，能對民族自治地方的人和物產(chǎn)生影響和控制的支配力和約束力。同時民族區(qū)域自治權(quán)還符合權(quán)力的基本特性，即權(quán)力以合法性為前提、權(quán)力的公益性、權(quán)力具有合法侵害能力和處分公共產(chǎn)品的能力以及權(quán)力不可放棄等特性。

第一，民族區(qū)域自治權(quán)的合法性前提。現(xiàn)行有效的法律規(guī)范是界定民族區(qū)域自治權(quán)性質(zhì)的基本依據(jù)，也是研究和討論的邏輯起點。根據(jù)我國《憲法》第4條、第115條和我國《民族區(qū)域自治法》第4條的相關(guān)規(guī)定，民族自治地方的自治機關(guān)所行使的自治權(quán)作為一種法律權(quán)力，是從憲法、民族區(qū)域自治法以及其它法律規(guī)定中獲得的，不是民族自治地方的自治機關(guān)所固有的。⑧從現(xiàn)行有效的法律文本來看，由自治機關(guān)行使民族區(qū)域自治權(quán)的表達(dá)是明確的。依照憲法和法律的規(guī)定，自治機關(guān)在行使民族區(qū)域自治權(quán)的同時，也行使者地方國家機關(guān)的職權(quán)。民族區(qū)域自治權(quán)是通過自治機關(guān)的行使而得以實現(xiàn)的。從這個意義上說，民族自治地方自治機關(guān)的自治權(quán)是一種公權(quán)力，是憲法賦予的地方性權(quán)力，是國家權(quán)力系統(tǒng)中的一個組成部分，受國家的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。各自治機關(guān)在自治權(quán)的落實過程中，自治權(quán)具有與其他國家權(quán)力相等的權(quán)威性，不可隨意地更改。

第二，民族區(qū)域自治權(quán)的公益性?！皺?quán)力應(yīng)被看作實現(xiàn)集體目標(biāo)的普遍手段，而不是滿足有限的局部利益的特殊手段”。即權(quán)力的設(shè)定與行使以社會公益為目標(biāo)，這是現(xiàn)代社會法治的一項重要法律原則。由于歷史發(fā)展和自然地理條件限制等原因，我國各民族、各地區(qū)間的發(fā)展很不平衡，大多數(shù)少數(shù)民族地區(qū)還處于貧窮落后的狀況，個別地區(qū)和一些少數(shù)民族至今沒有解決溫飽問題。少數(shù)民族地區(qū)與內(nèi)地特別是沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展差距，有越來越大的趨勢。而實行民族區(qū)域自治的目的，是為了有效地解決民族問題。而解決民族問題的根本所在，就是加快發(fā)展少數(shù)民族和民族地區(qū)的經(jīng)濟文化建設(shè)，迅速改變少數(shù)民族和民族地區(qū)的落后面貌，改善少數(shù)民族和民族地區(qū)的生活條件，提高少數(shù)民族和民族地區(qū)的物質(zhì)生活水平，以促進(jìn)各民族的共同進(jìn)步和共同繁榮。因此民族區(qū)域自治權(quán)存在的法理基礎(chǔ)就在于，它是對少數(shù)民族群體政治參與有效性不足的一種補充。通過少數(shù)民族群體依據(jù)其實際情況自我地決定和管理本民族本地方的事務(wù)，發(fā)揮自身的積極性和主動性，促進(jìn)本地方的經(jīng)濟發(fā)展和社會進(jìn)步，從而實現(xiàn)各民族平等。事實上，中國目前民族政治關(guān)系治理所奉行的指導(dǎo)方針、基本政策以及所實施的基本政治制度，無不是以民族權(quán)利的保障為起點和歸宿的。11因此，民族區(qū)域自治權(quán)的設(shè)定與行使，其一個重要功能就是要確認(rèn)、體現(xiàn)少數(shù)民族和民族地區(qū)的利益，并在少數(shù)民族地區(qū)與國家的整體利益出現(xiàn)矛盾或沖突時，進(jìn)行利益的調(diào)整與整合。

第三，民族區(qū)域自治權(quán)具有合法侵害能力和處分公共產(chǎn)品的能力。為了維護(hù)社會的基本秩序和原初關(guān)系，社會必須有公權(quán)力。12這樣的公權(quán)力包括組建公共組織、確定公共組織行為的能力。運行于國家中的組織是政府組織，“政府（government）這個術(shù)語指國家（state）的正式機構(gòu)及其對合法的強制性權(quán)力的壟斷：而政府的特色則在于有能力做出決定并且付諸實施?！?3政府產(chǎn)生的必要性在于消除分歧、抑制沖突、創(chuàng)立社會秩序。當(dāng)人們的分歧和沖突無法在自愿協(xié)商的基礎(chǔ)上達(dá)成一致，就需要利用強制性權(quán)力促成集體的一致行動。14因而政府組織為了社會整體的生存以及完成社會目標(biāo)，必須首先有合法侵害能力，如進(jìn)行征稅和對違反社會秩序的行為進(jìn)行懲罰的能力；其次，要有處理公共產(chǎn)品的能力。所謂公共物品，是指具有非排他性和非競爭性物品。非競爭性是指我能在不減少你對同一物品消費量的條件下消費某物品，即許多人共同消費的物品；非排他性是指生產(chǎn)者不能阻止?jié)撛诘南M者使用某一物品，不論他是否付費。政府提供的物品大多屬于公共物品。一般來講，由國家提供的公共產(chǎn)品包括政治生活、市場生活和社區(qū)生活所必須的行為規(guī)范和全體公民受益的基礎(chǔ)教育、基礎(chǔ)科學(xué)研究、公共衛(wèi)生、司法體系、國防外交等同質(zhì)性產(chǎn)品。面對此類公權(quán)力行為，公民不得以原有權(quán)利為抗辯。但在現(xiàn)代社會，公民在服從的同時又訴諸法律的權(quán)利。15在中國，民族區(qū)域自治權(quán)使自治機關(guān)可以根據(jù)各民族的愿望和本地方的實際情況，貫徹執(zhí)行國家的法律、政策，在不違背憲法和法律的前提下，有權(quán)采取特殊政策和靈活措施，加速發(fā)展民族自治地方的經(jīng)濟和文化建設(shè)事業(yè)，最大限度地滿足民族自治地方人民群眾的公共物品需求。

第四，民族區(qū)域自治權(quán)的不可放棄性。在法律上使用“權(quán)力”一詞時，一般是指國家權(quán)力或政權(quán)，“權(quán)利”一詞則是指公民或個人的法律資格或享有的特定利益。16權(quán)利可以放棄，權(quán)力不可放棄，放棄權(quán)力即為廢棄職守，要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任或政治責(zé)任。因而權(quán)利是法律規(guī)定的人的自由空間，如何行為由行為自主決定；而權(quán)力是法律規(guī)定的權(quán)力主體的行為，權(quán)力主體沒有行權(quán)與不行權(quán)的選擇自由。17二者行使自由度不同的原因就在于權(quán)利的行為能力是其主體基于自身的屬性而產(chǎn)生和具有的，其行為的目的是自己的利益，處分的是屬于自己的東西。因而權(quán)利主體對于屬于自己的權(quán)利是可以放棄的。而權(quán)力主體具有的行為能力源自法律規(guī)定，不是源自自身屬性，其行為能力是社會的或國家的，其行為目的是公共利益。如前所述，民族自治地方自治機關(guān)所具有的行為能力源自于憲法、民族區(qū)域自治法和其他法律的規(guī)定，其行為能力是國家或社會的；民族自治地方自治機關(guān)行使自治權(quán)的目的在于發(fā)展民族自治地方的社會經(jīng)濟，提高人們的物質(zhì)生活水平，促進(jìn)民族的發(fā)展與繁榮。其行為能力關(guān)注的是少數(shù)民族地方與國家的整體利益?？梢娒褡鍏^(qū)域自治權(quán)是一種地方國家機關(guān)的職權(quán)，是隸屬性法律關(guān)系中的權(quán)力。因此“民族自治機關(guān)必須依照法律行使自治權(quán)，不得放棄也不得轉(zhuǎn)讓，否則就是失職和違法行為。民族自治地方的自治機關(guān)還應(yīng)當(dāng)用好自治權(quán)，促進(jìn)民族自治地方各項事業(yè)的發(fā)展?！?/p>

可見，明確民族區(qū)域自治權(quán)的權(quán)力性質(zhì)，有利于民族自治地方自治機關(guān)的有效行使。

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