美國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)湫桶咐饰?/h1>
2014-08-10 12:21:05王國成唐增
草業(yè)科學 2014年6期
王國成，唐增，高 靜
(草地農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)國家重點實驗室 蘭州大學草地農(nóng)業(yè)科技學院，甘肅 蘭州 730020)
美國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)湫桶咐饰?/p>
王國成，唐增，高 靜
(草地農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)國家重點實驗室 蘭州大學草地農(nóng)業(yè)科技學院，甘肅 蘭州 730020)
作為一種將生態(tài)環(huán)境外部的、非市場化的價值轉(zhuǎn)化為對當?shù)丨h(huán)境服務提供者的財政激勵的創(chuàng)新性手段，生態(tài)補償為生態(tài)環(huán)境的保護提供了新途徑。美國是世界上實施生態(tài)補償較早的國家，在實施生態(tài)補償方面建立了完善的體系和方法，而我國在自然環(huán)境和社會歷史因素方面與美國具有相似特性，因此,分析美國的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償對我國發(fā)展生態(tài)補償具有重要的現(xiàn)實意義。美國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)某踔允欠€(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品市場價格，在長期的發(fā)展過程中，其已建立了健全的法律保障體系、動態(tài)的管理體系以及針對不同區(qū)域環(huán)境狀況的差異化補償標準。同時,依據(jù)特定區(qū)域的環(huán)境指標進行層次明確、重點突出的優(yōu)先補償措施，也保證了其實現(xiàn)單位補償資金效益最大化的發(fā)揮，這些都為我國發(fā)展生態(tài)補償提供了重要借鑒。
生態(tài)補償；典型案例；補償機制；經(jīng)驗
自20世紀30年代由于大規(guī)模土地開發(fā)造成的黑風暴事件以來，美國政府逐漸認識到人類活動而引發(fā)的環(huán)境問題的加劇，不斷加強對自然資源和生態(tài)環(huán)境的保護力度[1]。美國農(nóng)業(yè)部在保護和恢復森林、農(nóng)田及草地方面發(fā)揮著重要作用，與其他組織及私人土地所有者合作，共同保護著美國5.26億hm2的農(nóng)場、牧場和私人林地[2]。其下設的農(nóng)場服務局(Farm Service Agency,FSA)和自然資源保護局(Natural Resources Conservation Service,NRCS)是實施生態(tài)補償項目的主要機構(gòu)，管理著全國近50個與生態(tài)補償有關的項目[3-4]。
農(nóng)業(yè)部實施的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償措施主要包括4個方面：在耕土地項目，退耕、休耕項目，農(nóng)業(yè)用地保護項目，以及濕地保護項目。本文以4類保護措施為依據(jù)，分別以其對應的典型生態(tài)補償項目為例，從項目概況、補償標準和效益分析等不同方面進行分析，總結(jié)出美國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)臋C制、特點、經(jīng)驗和存在問題，以期為我國發(fā)展生態(tài)補償提供借鑒。
1 環(huán)境質(zhì)量激勵項目
1.1 項目概況
環(huán)境質(zhì)量激勵項目(Environmental Quality Incentives Program,EQIP)是一項通過與實施水土保持措施的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者簽訂合約，向其提供資金和技術支持的自愿性項目，由1996年的《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)促進和改革法案》授權實施[5]。其目的是促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和林業(yè)管理、改善生態(tài)質(zhì)量和優(yōu)化環(huán)境效益。EQIP是美國規(guī)模最大的針對在耕土地的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償項目，2012年授權財政資金達到17.5億美元[6]。其激勵項目主要包括4個方面[7](表1)。
表1 EQIP激勵項目類型
資料來源于美國自然資源保護局網(wǎng)站。
Source:U.S. Natural Resources Conservation Service website，http://www.nrcs.usda.gov. 2013.02.
EQIP規(guī)定，參與項目的土地必須為農(nóng)業(yè)用地。具有合格土地的生產(chǎn)者需要提交一份保護計劃，以獲得項目補償[8]。通過分析項目效益，NRCS設定優(yōu)先權以科學地對不同程度環(huán)境問題的解決進行排序，并以此為基礎設定相應指數(shù)對項目執(zhí)行機構(gòu)的資金進行分配。依據(jù)各州技術委員會的建議，執(zhí)行機構(gòu)確定補償資金優(yōu)先分配區(qū)域、分配方案、保護措施以及不同地區(qū)的補償標準。申請通過后，NRCS與參與項目的生產(chǎn)者簽訂5～10年的合約，并以此為基礎進行補償資金的發(fā)放[9-10]。
1.2 補償標準
EQIP的補償由成本分擔、技術扶持和資金激勵3部分組成，其中成本分擔是最主要的部分。農(nóng)業(yè)部支付不超過保護措施75%的成本，并適當提高對弱勢群體的支付比例。項目并未對生產(chǎn)者獲得的技術補助數(shù)量進行規(guī)定，而資金激勵則是為鼓勵生產(chǎn)者實施土地管理措施而給予其一定數(shù)量的必要獎勵[11]。
除面臨環(huán)境問題的單位和個人外，EQIP還對實施創(chuàng)新性保護措施且至少一半的配套資金來源于非政府組織的機構(gòu)給予補助[12]。同時，參與項目的土地所有者如果收入結(jié)構(gòu)和水平超過一定限制或接受其他保護項目資助，便不再享有接受EQIP補償?shù)臋嗬鸞13]。目前，每個單位或個人通過合約所能得到的最高補償金額為30萬美元。
1.3 效益分析
EQIP為低收入生產(chǎn)者提供了較高的補貼和成本分擔，并在節(jié)約能源和提高資源利用效率方面發(fā)揮了一定的作用，促進了農(nóng)牧民生產(chǎn)生活條件的改善。而在環(huán)境效益方面，其在改善土壤、水質(zhì)和野生動物棲息地方面也達到了良好的效果[14](表2)。
2 環(huán)保休耕項目
2.1 項目概況
環(huán)保休耕項目(Conservation Reserve Program, CRP)是一項通過提供補償鼓勵農(nóng)民自愿采取措施改善植被質(zhì)量，并實行臨時退耕的保護項目，由1985年通過的《食品安全法案》設立。項目設立之初主要為應對當時農(nóng)產(chǎn)品市場的低迷狀況和日益嚴重的環(huán)境問題，后來逐步上升到保護國家自然資源的戰(zhàn)略層面[15]。CRP被分為5個不同的子項目(表3)，其中普通簽約項目占有較大比重[16]。目前CRP休耕規(guī)模約1 186萬hm2，年資金預算近20億美元，占所有政府資助的土地保護和休閑項目的近1/3，是最大的由聯(lián)邦政府資助的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償項目[17]。
CRP每年有一次開放申請機會，合格土地生產(chǎn)者需提交申請以獲得補償[18]。1991年后，為保證項目實施的公正性及項目目標的實現(xiàn)，CRP引入環(huán)境效益指數(shù)(EBI)對候選土地進行評分，同時，基于對不同地區(qū)環(huán)境狀況建立不同的評價標準，并依此排序以確定補償資金的發(fā)放次序[19-20]。此外，項目規(guī)定即將到期的土地具有優(yōu)先加入權，農(nóng)民可以選擇到期續(xù)約或未到期終止合約，但違約需返還政府給予的成本補償并支付年租金25%的罰款[21]。
表2 EQIP主要環(huán)境效益
資料來源于美國農(nóng)業(yè)部2012年度預算。
Source: U.S. Department of Agriculture. FY2012 USDA Budget Summary and Performance Plan.
表3 CRP子項目
資料來源于美國自然資源保護局網(wǎng)站。
Source: U.S. Natural Resources Conservation Service website, http://www.nrcs.usda.gov. 2013.02.
2.2 補償標準
CRP的補償由土地租金和成本分擔兩部分構(gòu)成。其中土地租金基于各縣的地租水平和相關土地產(chǎn)量決定，而成本分擔則根據(jù)實施項目的具體成本，由政府補給農(nóng)民不超過實施植被保護措施成本50%的資金補償[22]。CRP預算的主要部分為支付給農(nóng)民的地租，1986-2007年，年平均地租支付占據(jù)資金總量的84.5%。目前，CRP項目的平均地租水平約為每50美元·hm-2[23]。同時，為鼓勵在項目土地上實施促進資源發(fā)展的合理措施，2012年農(nóng)業(yè)法案規(guī)定開始對CRP提供激勵補償[24]。
2.3 效益分析
CRP的效益主要體現(xiàn)在環(huán)境效益和休閑效益分析上。在環(huán)境效益方面，項目修復濕地面積自2007年以來始終維持在80萬hm2以上，有效保護了野生動物棲息地。據(jù)FAS估計，CRP使項目區(qū)域內(nèi)野生家禽的數(shù)量得到明顯提升。同時，休耕在減少水土流失及污染物質(zhì)排放方面也發(fā)揮了重要作用[25]。到2011年，加入CRP項目的土地達到1 258.6萬hm2，這些土地每年減少水土流失3.25億t，使氮、磷排放及沉積物減少約85%，同時吸收了4 400萬t CO2[26]。
在休閑效益方面，CRP為人們提供登山、狩獵和釣魚場所，并對CRP以外的區(qū)域產(chǎn)生外溢影響。據(jù)估計，加入CRP的每公頃土地能夠產(chǎn)生近15美元的休閑價值。1992-1995年，CRP每年產(chǎn)生的休閑效益達到5.55億美元[27]。
3 農(nóng)牧場土地保護項目
3.1 項目概況
農(nóng)牧場土地保護項目(Farm and Ranch Lands Protection Program,FRPP)起源于1996年由《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)促進和改革法案》設立的農(nóng)田保護項目(FPP)，目的是通過資助合格機構(gòu)購買私有土地的地役權，保護那些在城市化過程中受到威脅的高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效土地[28-29]。主要特點在于NRCS并不直接參與對土地地役權的購買，而是為其他機構(gòu)購買保護地役權提供便利及配套資金[30]。到2007年，已經(jīng)有分布于49個州的400多家機構(gòu)共21.6萬hm2土地加入了這一項目[31]。
NRCS通過資助合格的機構(gòu)對地役權的購買來實施FRPP，并對合格的土地和機構(gòu)進行了嚴格的條件限制[32-33]。為通過審核，合格的機構(gòu)必須制定與保護項目一致的管理計劃，維持監(jiān)督和執(zhí)行保護地役權所需的能力和資源，并制定保障項目正常運行的政策和程序，同時接受農(nóng)業(yè)秘書處每3年一次的審核，與合格機構(gòu)簽署限定其使用成本分擔資金的協(xié)議[34]。
3.2 補償標準
FRPP主要利用資金補償?shù)男问竭M行地役權購買。農(nóng)業(yè)法案規(guī)定，秘書處應向合格機構(gòu)提供成本分擔扶助，以幫助其購買合格土地的農(nóng)用價值及其他保護價值。其中，NRCS出資不能超過地役權及其他權益市場價值的50%，合格機構(gòu)出資不能少于25%，其余由土地所有者承擔。農(nóng)業(yè)法案將項目規(guī)模限制在6.88萬～13.76萬hm2，資金限制在3 500萬美元以內(nèi)[35]。
3.3 效益分析
FRPP的效益主要體現(xiàn)在對優(yōu)質(zhì)農(nóng)業(yè)用地的保護方面(表5)。目前，每年得到項目保護的高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效的美國耕地面積達到24 000 hm2，而自2008年以來，項目保護的美國優(yōu)質(zhì)耕地已累計達到10萬hm2。通過對現(xiàn)有農(nóng)業(yè)土地的維護，項目穩(wěn)定了農(nóng)產(chǎn)品的供給和市場價格水平，促進了美國農(nóng)業(yè)的發(fā)展。
4 濕地保護項目
4.1 項目概況
濕地保護項目(Wetland Reserve Program，WRP)由《食品、農(nóng)業(yè)、保護及貿(mào)易法案》設立[36]，是一項通過購買地役權來限制危害濕地環(huán)境的自愿性項目。NRCS對加入項目的土地進行嚴格的條件限制，要求地役權必須和保護計劃相一致，允許合理的利用項目土地，但禁止對野生動物棲息地進行開發(fā)[37]。自1992年計劃實施以來，年加入WRP計劃的土地數(shù)量以每年超過4萬hm2的速度穩(wěn)定增長[38]。
土地所有者申請加入WRP有3種選擇：永久地役權、30年地役權、恢復成本分擔協(xié)議(表4)。收到申請后，NRCS會實地收集數(shù)據(jù)，進入排序程序，并制定保護計劃[39]。以永久地役權方式加入項目的土地享有優(yōu)先加入權利[40]。WRP規(guī)定每個縣加入項目的土地數(shù)量不能超過10%。秘書處有權與各州、政治分部、公共或私人組織及其他個人簽訂合作性的協(xié)議，以促進WRP 的實施[41]。
表4 WRP加入方式
4.2 補償標準
WRP支出水平由加入項目的土地規(guī)模決定。NRCS根據(jù)各州上一年度的項目表現(xiàn)和環(huán)境狀況等指標進行資助資金的分配。作為保護地役權的補償，秘書處應支付土地市場價值、參照區(qū)域的土地價值水平或土地所有者要價的最低者[42]。對期限短于30年的地役權和恢復成本分擔協(xié)議提供50%～75%的成本分擔，而對永久性地役權提供75%～100%的成本分擔。少于50萬美元的地役權支付在30年內(nèi)平均支付；超過50萬美元的在5～30年內(nèi)支付。依據(jù)成本分擔協(xié)議，每年支付給個人或合法團體的資金不得超過5萬美元[43]。
4.3 效益分析
WRP的效益主要體現(xiàn)在生態(tài)方面，它減少了水土流失，提高了土壤質(zhì)量，降低了化學元素對河流的污染，提升了水質(zhì)。自2008年以來，項目累計修復濕地近3 000萬hm2，實現(xiàn)了良好的生態(tài)效果。同時，WRP使得項目區(qū)內(nèi)土壤及植物的匯碳能力大大提升，并起到調(diào)節(jié)徑流和存蓄水源的作用，降低了洪水災害的發(fā)生。此外，WRP還為野生動物提供了棲息的場所，保護了許多瀕危的野生動物和水鳥。Hicks[44]和Harris等[45]的研究認為，通過WRP項目建設的不受干擾的濕地環(huán)境與天然野生動物棲息地具有同樣效果。
5 對美國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償項目的評價
5.1 美國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償機制解析
美國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償項目始于19世紀30年代的土地休耕，經(jīng)過80多年的發(fā)展，目前已建立了比較完善的生態(tài)補償機制(圖1)。
圖1 美國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償機制
美國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償項目主要是由每5年修訂一次的農(nóng)業(yè)法案設立的，同時由聯(lián)邦及各州環(huán)境法案、規(guī)章保證實施。通過農(nóng)業(yè)部下設的分支機構(gòu)與其他組織和私有土地所有者合作，以契約的形式限定土地的使用和發(fā)展權，將土地用于有利于環(huán)境保護的生產(chǎn)方式。項目執(zhí)行機構(gòu)設定項目目標和區(qū)域，并進行實地調(diào)查，參照由技術部門指導制定的環(huán)境評價標準對環(huán)境和項目實施狀況進行評價。一方面依據(jù)市場和土地生產(chǎn)水平及生產(chǎn)者的機會成本和發(fā)展成本制定針對不同區(qū)域的補償標準，按照執(zhí)行機構(gòu)設定的方式進行資金支付，另一方面對當前環(huán)境狀況進行反饋以確定下一個農(nóng)業(yè)法案的補償項目目標，最終實現(xiàn)補償機制的良性循環(huán)。
5.2 美國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償項目的特點及主要經(jīng)驗
美國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償是為應對經(jīng)濟危機引發(fā)的農(nóng)產(chǎn)品市場價格下降和大規(guī)模的沙塵暴而通過休耕的形式發(fā)起的，目前，雖然其主要作為生態(tài)保護項目而存在，但仍是農(nóng)業(yè)部穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品市場的重要工具，并受到美國農(nóng)業(yè)政策的影響(表5)。通過聯(lián)邦農(nóng)業(yè)法案與地方環(huán)境法規(guī)的有機結(jié)合，其建立了健全的法律體系。而自愿加入的原則和競爭申請機制，使得政府在掌握項目主動權的同時，提高了公眾參與的積極性。同時，通過遍布全國的辦公網(wǎng)絡對項目實施狀況進行及時監(jiān)控和反饋，并參照聯(lián)邦及各州技術委員會等部門的建議，制定相應的評價標準對項目實施效果進行評價，建立以效益為核心的評估體系和違約懲罰體系，使得美國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償項目建立了動態(tài)的管理體系，保障了項目的順利實施[46]。
此外，針對不同區(qū)域環(huán)境問題和社會狀況，在不同歷史時期形成的各個美國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)牡湫桶咐哺骶咛厣?表6)。對補償范圍和對象設定不同的條件限制，有針對性的因地制宜采取多樣化的補償方式和標準，充分保障了項目運行的科學性。同時，在生態(tài)敏感區(qū)域的土地得到優(yōu)先補償?shù)耐瑫r，引入相應評價指數(shù)對土地進行評分排序，提高了補償標準的時效性和規(guī)范性，有效提高了單位補償資金的實施效率[47]。
表5 美國典型農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)南嗤c
表6 美國典型農(nóng)業(yè)生態(tài)補償項目的不同點
5.3 美國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償項目存在的問題
通過對美國典型農(nóng)業(yè)生態(tài)補償案例的研究可以看出，經(jīng)過80多年的發(fā)展，美國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償建立了完善的體系，并在穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品價格的同時達到了環(huán)境保護的效果。但是在充分發(fā)揮作用的同時，也存在一些局限，具體表現(xiàn)在：
首先，自愿的加入方式和市場化的補償方法容易受到農(nóng)產(chǎn)品市場價格和農(nóng)業(yè)政策的影響，引起項目規(guī)模的較大波動。過去3年，美國農(nóng)業(yè)部通過作物保險、農(nóng)業(yè)信貸等農(nóng)業(yè)扶持政策向農(nóng)民支付了近320億美元的資金[48]，嚴重限制了補償項目對生產(chǎn)者的吸引力[49]。2012年，CRP有263萬hm2的項目土地將到期，受農(nóng)產(chǎn)品市場價格變化的影響，如果這些到期土地退出計劃，將對美國農(nóng)業(yè)造成很大影響，并使好轉(zhuǎn)的生態(tài)環(huán)境再次面臨威脅。
其次，由于實行較高的補償標準，并在補償項目的實施過程中，動態(tài)的管理監(jiān)控體系和運行機制需要耗費大量的人力、財力、物力維持運行，導致項目成本的大幅提高，給美國財政帶來一定程度的壓力。由于財政赤字，奧巴馬政府2013年的預算中，保護項目的資金比上年減少約7億美元。而未來10年，美國政府預計將減少320億美元對農(nóng)業(yè)的直接支付以降低赤字[50-51]。這不僅影響到項目實施，而且大量申請積壓的狀況也會打消參與主體的積極性。
再次，受制于技術水平的限制、項目實施對農(nóng)產(chǎn)品市場價格影響的不確定性[52]以及生態(tài)保護項目外部性的不可測性，雖然對補償項目環(huán)境效益的某些方面進行量化已經(jīng)實現(xiàn)，但還無法對項目實施的整體效果進行準確地評價。如景觀層面相關地理信息的缺失，使得WRP缺乏對野生動物棲息地保護、污染物質(zhì)降解等復雜項目效果的準確評估[53]。
最后，雖然推行多樣化的補償方式，并制定了較高的補償標準，但受經(jīng)濟體制和社會發(fā)展狀況的影響，美國農(nóng)牧民的土地規(guī)模存在較大差異，這必然導致補償資金向大農(nóng)場主富集，進一步加劇農(nóng)牧民之間的經(jīng)濟不平衡，引發(fā)社會分配不公等問題[54]。
6 討論
目前，我國已初步形成了包括草原生態(tài)補償制度、中央森林生態(tài)效益補償基金制度、水資源和水土保持生態(tài)補償機制、重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度及礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復責任制度在內(nèi)的生態(tài)補償制度框架，使我國生態(tài)惡化態(tài)勢得到初步遏制。但在實際運行過程中，生態(tài)補償條例和專門性法律法規(guī)的缺失，補償機制的運行缺乏市場化的操作方法，統(tǒng)一性的較低補償標準缺乏對補償區(qū)域農(nóng)牧民機會成本和發(fā)展成本的考慮，片面追求規(guī)?；狈χ攸c生態(tài)功能區(qū)域的優(yōu)先保護，以及缺乏動態(tài)的管理監(jiān)督體系和評價體系等問題依然突出，使我國生態(tài)環(huán)境“局部改善，整體惡化”的狀況沒有從根本上得到扭轉(zhuǎn)。目前，我國生態(tài)補償建設剛剛起步，通過借鑒美國等發(fā)達國家在實施生態(tài)補償過程中的經(jīng)驗和不足，有助于在實際操作過程中解決這些問題，實現(xiàn)補償資源的合理配置，并最終促進生態(tài)資源可持續(xù)發(fā)展目標的實現(xiàn)。同時，也應看到，我國與美國在市場化水平與社會體制方面存在差異，因此在總體把握美國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償運行機制的基礎上，必須對其補償方式、標準和監(jiān)管體系等進行進一步的研究，以總結(jié)經(jīng)驗，探索出符合我國國情和客觀發(fā)展實際的補償模式，最終建立健全的生態(tài)補償體系。
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(責任編輯 武艷培)
Cases studies of U.S.A agro-ecological compensation
WANG Guo-cheng, TANG Zeng, GAO Jing
(State Key Laboratory of Grassland Agro-ecosystems, College of Pastoral Agriculture Science and Technology, Lanzhou University, Lanzhou 730020, China)
s: Ecological compensation is a mechanism to convert external, non-market values of the environment into real financial incentives for local actors to provide environmental services, which provides a new resolution to protect the environment. From the respects of profile, compensation standards and benefits analysis, this paper describes in detail four typical agro-ecological compensation programs in U.S.A, and summed up the compensation mechanism, characteristics, experience and problems of the agro-ecological compensation. Although the original intention of the U.S.A agro-ecological compensation is to stabilize agricultural market prices, but in the long process of development, it has established a sound legal security system, dynamic management system and differentiated compensation standards. At the same time, it clearly takes the priority compensation measures according to the environmental indicators of specific area, so that the compensation funds can be full used, which are of great importance to the development of ecological compensation in China.
ecological compensation; typical cases; compensation mechanism; experience
TANG Zeng E-mail:tangz@lzu.edu.cn
10.11829j.issn.1001-0629.2013-0237
2013-05-04 接受日期：2013-11-29
牧草產(chǎn)業(yè)技術體系(CARS35-08)
王國成(1986-)，男(蒙古族)，河北圍場人，在讀碩士生，研究方向為草業(yè)經(jīng)濟管理。E-mail:wgc1986@hotmail.com
唐增(1982-)，男，湖南衡陽人，副教授，博士，研究方向為生態(tài)經(jīng)濟。E-mail:tangz@lzu.edu.cn
S181
A
1001-0629(2014)06-1185-10*1
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王國成，唐增，高 靜
(草地農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)國家重點實驗室 蘭州大學草地農(nóng)業(yè)科技學院，甘肅 蘭州 730020)
美國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)湫桶咐饰?/p>
王國成，唐增，高 靜
(草地農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)國家重點實驗室 蘭州大學草地農(nóng)業(yè)科技學院，甘肅 蘭州 730020)
作為一種將生態(tài)環(huán)境外部的、非市場化的價值轉(zhuǎn)化為對當?shù)丨h(huán)境服務提供者的財政激勵的創(chuàng)新性手段，生態(tài)補償為生態(tài)環(huán)境的保護提供了新途徑。美國是世界上實施生態(tài)補償較早的國家，在實施生態(tài)補償方面建立了完善的體系和方法，而我國在自然環(huán)境和社會歷史因素方面與美國具有相似特性，因此,分析美國的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償對我國發(fā)展生態(tài)補償具有重要的現(xiàn)實意義。美國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)某踔允欠€(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品市場價格，在長期的發(fā)展過程中，其已建立了健全的法律保障體系、動態(tài)的管理體系以及針對不同區(qū)域環(huán)境狀況的差異化補償標準。同時,依據(jù)特定區(qū)域的環(huán)境指標進行層次明確、重點突出的優(yōu)先補償措施，也保證了其實現(xiàn)單位補償資金效益最大化的發(fā)揮，這些都為我國發(fā)展生態(tài)補償提供了重要借鑒。
生態(tài)補償；典型案例；補償機制；經(jīng)驗
自20世紀30年代由于大規(guī)模土地開發(fā)造成的黑風暴事件以來，美國政府逐漸認識到人類活動而引發(fā)的環(huán)境問題的加劇，不斷加強對自然資源和生態(tài)環(huán)境的保護力度[1]。美國農(nóng)業(yè)部在保護和恢復森林、農(nóng)田及草地方面發(fā)揮著重要作用，與其他組織及私人土地所有者合作，共同保護著美國5.26億hm2的農(nóng)場、牧場和私人林地[2]。其下設的農(nóng)場服務局(Farm Service Agency,FSA)和自然資源保護局(Natural Resources Conservation Service,NRCS)是實施生態(tài)補償項目的主要機構(gòu)，管理著全國近50個與生態(tài)補償有關的項目[3-4]。
農(nóng)業(yè)部實施的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償措施主要包括4個方面：在耕土地項目，退耕、休耕項目，農(nóng)業(yè)用地保護項目，以及濕地保護項目。本文以4類保護措施為依據(jù)，分別以其對應的典型生態(tài)補償項目為例，從項目概況、補償標準和效益分析等不同方面進行分析，總結(jié)出美國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)臋C制、特點、經(jīng)驗和存在問題，以期為我國發(fā)展生態(tài)補償提供借鑒。
1 環(huán)境質(zhì)量激勵項目
1.1 項目概況
環(huán)境質(zhì)量激勵項目(Environmental Quality Incentives Program,EQIP)是一項通過與實施水土保持措施的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者簽訂合約，向其提供資金和技術支持的自愿性項目，由1996年的《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)促進和改革法案》授權實施[5]。其目的是促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和林業(yè)管理、改善生態(tài)質(zhì)量和優(yōu)化環(huán)境效益。EQIP是美國規(guī)模最大的針對在耕土地的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償項目，2012年授權財政資金達到17.5億美元[6]。其激勵項目主要包括4個方面[7](表1)。
表1 EQIP激勵項目類型
資料來源于美國自然資源保護局網(wǎng)站。
Source:U.S. Natural Resources Conservation Service website，http://www.nrcs.usda.gov. 2013.02.
EQIP規(guī)定，參與項目的土地必須為農(nóng)業(yè)用地。具有合格土地的生產(chǎn)者需要提交一份保護計劃，以獲得項目補償[8]。通過分析項目效益，NRCS設定優(yōu)先權以科學地對不同程度環(huán)境問題的解決進行排序，并以此為基礎設定相應指數(shù)對項目執(zhí)行機構(gòu)的資金進行分配。依據(jù)各州技術委員會的建議，執(zhí)行機構(gòu)確定補償資金優(yōu)先分配區(qū)域、分配方案、保護措施以及不同地區(qū)的補償標準。申請通過后，NRCS與參與項目的生產(chǎn)者簽訂5～10年的合約，并以此為基礎進行補償資金的發(fā)放[9-10]。
1.2 補償標準
EQIP的補償由成本分擔、技術扶持和資金激勵3部分組成，其中成本分擔是最主要的部分。農(nóng)業(yè)部支付不超過保護措施75%的成本，并適當提高對弱勢群體的支付比例。項目并未對生產(chǎn)者獲得的技術補助數(shù)量進行規(guī)定，而資金激勵則是為鼓勵生產(chǎn)者實施土地管理措施而給予其一定數(shù)量的必要獎勵[11]。
除面臨環(huán)境問題的單位和個人外，EQIP還對實施創(chuàng)新性保護措施且至少一半的配套資金來源于非政府組織的機構(gòu)給予補助[12]。同時，參與項目的土地所有者如果收入結(jié)構(gòu)和水平超過一定限制或接受其他保護項目資助，便不再享有接受EQIP補償?shù)臋嗬鸞13]。目前，每個單位或個人通過合約所能得到的最高補償金額為30萬美元。
1.3 效益分析
EQIP為低收入生產(chǎn)者提供了較高的補貼和成本分擔，并在節(jié)約能源和提高資源利用效率方面發(fā)揮了一定的作用，促進了農(nóng)牧民生產(chǎn)生活條件的改善。而在環(huán)境效益方面，其在改善土壤、水質(zhì)和野生動物棲息地方面也達到了良好的效果[14](表2)。
2 環(huán)保休耕項目
2.1 項目概況
環(huán)保休耕項目(Conservation Reserve Program, CRP)是一項通過提供補償鼓勵農(nóng)民自愿采取措施改善植被質(zhì)量，并實行臨時退耕的保護項目，由1985年通過的《食品安全法案》設立。項目設立之初主要為應對當時農(nóng)產(chǎn)品市場的低迷狀況和日益嚴重的環(huán)境問題，后來逐步上升到保護國家自然資源的戰(zhàn)略層面[15]。CRP被分為5個不同的子項目(表3)，其中普通簽約項目占有較大比重[16]。目前CRP休耕規(guī)模約1 186萬hm2，年資金預算近20億美元，占所有政府資助的土地保護和休閑項目的近1/3，是最大的由聯(lián)邦政府資助的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償項目[17]。
CRP每年有一次開放申請機會，合格土地生產(chǎn)者需提交申請以獲得補償[18]。1991年后，為保證項目實施的公正性及項目目標的實現(xiàn)，CRP引入環(huán)境效益指數(shù)(EBI)對候選土地進行評分，同時，基于對不同地區(qū)環(huán)境狀況建立不同的評價標準，并依此排序以確定補償資金的發(fā)放次序[19-20]。此外，項目規(guī)定即將到期的土地具有優(yōu)先加入權，農(nóng)民可以選擇到期續(xù)約或未到期終止合約，但違約需返還政府給予的成本補償并支付年租金25%的罰款[21]。
表2 EQIP主要環(huán)境效益
資料來源于美國農(nóng)業(yè)部2012年度預算。
Source: U.S. Department of Agriculture. FY2012 USDA Budget Summary and Performance Plan.
表3 CRP子項目
資料來源于美國自然資源保護局網(wǎng)站。
Source: U.S. Natural Resources Conservation Service website, http://www.nrcs.usda.gov. 2013.02.
2.2 補償標準
CRP的補償由土地租金和成本分擔兩部分構(gòu)成。其中土地租金基于各縣的地租水平和相關土地產(chǎn)量決定，而成本分擔則根據(jù)實施項目的具體成本，由政府補給農(nóng)民不超過實施植被保護措施成本50%的資金補償[22]。CRP預算的主要部分為支付給農(nóng)民的地租，1986-2007年，年平均地租支付占據(jù)資金總量的84.5%。目前，CRP項目的平均地租水平約為每50美元·hm-2[23]。同時，為鼓勵在項目土地上實施促進資源發(fā)展的合理措施，2012年農(nóng)業(yè)法案規(guī)定開始對CRP提供激勵補償[24]。
2.3 效益分析
CRP的效益主要體現(xiàn)在環(huán)境效益和休閑效益分析上。在環(huán)境效益方面，項目修復濕地面積自2007年以來始終維持在80萬hm2以上，有效保護了野生動物棲息地。據(jù)FAS估計，CRP使項目區(qū)域內(nèi)野生家禽的數(shù)量得到明顯提升。同時，休耕在減少水土流失及污染物質(zhì)排放方面也發(fā)揮了重要作用[25]。到2011年，加入CRP項目的土地達到1 258.6萬hm2，這些土地每年減少水土流失3.25億t，使氮、磷排放及沉積物減少約85%，同時吸收了4 400萬t CO2[26]。
在休閑效益方面，CRP為人們提供登山、狩獵和釣魚場所，并對CRP以外的區(qū)域產(chǎn)生外溢影響。據(jù)估計，加入CRP的每公頃土地能夠產(chǎn)生近15美元的休閑價值。1992-1995年，CRP每年產(chǎn)生的休閑效益達到5.55億美元[27]。
3 農(nóng)牧場土地保護項目
3.1 項目概況
農(nóng)牧場土地保護項目(Farm and Ranch Lands Protection Program,FRPP)起源于1996年由《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)促進和改革法案》設立的農(nóng)田保護項目(FPP)，目的是通過資助合格機構(gòu)購買私有土地的地役權，保護那些在城市化過程中受到威脅的高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效土地[28-29]。主要特點在于NRCS并不直接參與對土地地役權的購買，而是為其他機構(gòu)購買保護地役權提供便利及配套資金[30]。到2007年，已經(jīng)有分布于49個州的400多家機構(gòu)共21.6萬hm2土地加入了這一項目[31]。
NRCS通過資助合格的機構(gòu)對地役權的購買來實施FRPP，并對合格的土地和機構(gòu)進行了嚴格的條件限制[32-33]。為通過審核，合格的機構(gòu)必須制定與保護項目一致的管理計劃，維持監(jiān)督和執(zhí)行保護地役權所需的能力和資源，并制定保障項目正常運行的政策和程序，同時接受農(nóng)業(yè)秘書處每3年一次的審核，與合格機構(gòu)簽署限定其使用成本分擔資金的協(xié)議[34]。
3.2 補償標準
FRPP主要利用資金補償?shù)男问竭M行地役權購買。農(nóng)業(yè)法案規(guī)定，秘書處應向合格機構(gòu)提供成本分擔扶助，以幫助其購買合格土地的農(nóng)用價值及其他保護價值。其中，NRCS出資不能超過地役權及其他權益市場價值的50%，合格機構(gòu)出資不能少于25%，其余由土地所有者承擔。農(nóng)業(yè)法案將項目規(guī)模限制在6.88萬～13.76萬hm2，資金限制在3 500萬美元以內(nèi)[35]。
3.3 效益分析
FRPP的效益主要體現(xiàn)在對優(yōu)質(zhì)農(nóng)業(yè)用地的保護方面(表5)。目前，每年得到項目保護的高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效的美國耕地面積達到24 000 hm2，而自2008年以來，項目保護的美國優(yōu)質(zhì)耕地已累計達到10萬hm2。通過對現(xiàn)有農(nóng)業(yè)土地的維護，項目穩(wěn)定了農(nóng)產(chǎn)品的供給和市場價格水平，促進了美國農(nóng)業(yè)的發(fā)展。
4 濕地保護項目
4.1 項目概況
濕地保護項目(Wetland Reserve Program，WRP)由《食品、農(nóng)業(yè)、保護及貿(mào)易法案》設立[36]，是一項通過購買地役權來限制危害濕地環(huán)境的自愿性項目。NRCS對加入項目的土地進行嚴格的條件限制，要求地役權必須和保護計劃相一致，允許合理的利用項目土地，但禁止對野生動物棲息地進行開發(fā)[37]。自1992年計劃實施以來，年加入WRP計劃的土地數(shù)量以每年超過4萬hm2的速度穩(wěn)定增長[38]。
土地所有者申請加入WRP有3種選擇：永久地役權、30年地役權、恢復成本分擔協(xié)議(表4)。收到申請后，NRCS會實地收集數(shù)據(jù)，進入排序程序，并制定保護計劃[39]。以永久地役權方式加入項目的土地享有優(yōu)先加入權利[40]。WRP規(guī)定每個縣加入項目的土地數(shù)量不能超過10%。秘書處有權與各州、政治分部、公共或私人組織及其他個人簽訂合作性的協(xié)議，以促進WRP 的實施[41]。
表4 WRP加入方式
4.2 補償標準
WRP支出水平由加入項目的土地規(guī)模決定。NRCS根據(jù)各州上一年度的項目表現(xiàn)和環(huán)境狀況等指標進行資助資金的分配。作為保護地役權的補償，秘書處應支付土地市場價值、參照區(qū)域的土地價值水平或土地所有者要價的最低者[42]。對期限短于30年的地役權和恢復成本分擔協(xié)議提供50%～75%的成本分擔，而對永久性地役權提供75%～100%的成本分擔。少于50萬美元的地役權支付在30年內(nèi)平均支付；超過50萬美元的在5～30年內(nèi)支付。依據(jù)成本分擔協(xié)議，每年支付給個人或合法團體的資金不得超過5萬美元[43]。
4.3 效益分析
WRP的效益主要體現(xiàn)在生態(tài)方面，它減少了水土流失，提高了土壤質(zhì)量，降低了化學元素對河流的污染，提升了水質(zhì)。自2008年以來，項目累計修復濕地近3 000萬hm2，實現(xiàn)了良好的生態(tài)效果。同時，WRP使得項目區(qū)內(nèi)土壤及植物的匯碳能力大大提升，并起到調(diào)節(jié)徑流和存蓄水源的作用，降低了洪水災害的發(fā)生。此外，WRP還為野生動物提供了棲息的場所，保護了許多瀕危的野生動物和水鳥。Hicks[44]和Harris等[45]的研究認為，通過WRP項目建設的不受干擾的濕地環(huán)境與天然野生動物棲息地具有同樣效果。
5 對美國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償項目的評價
5.1 美國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償機制解析
美國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償項目始于19世紀30年代的土地休耕，經(jīng)過80多年的發(fā)展，目前已建立了比較完善的生態(tài)補償機制(圖1)。
圖1 美國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償機制
美國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償項目主要是由每5年修訂一次的農(nóng)業(yè)法案設立的，同時由聯(lián)邦及各州環(huán)境法案、規(guī)章保證實施。通過農(nóng)業(yè)部下設的分支機構(gòu)與其他組織和私有土地所有者合作，以契約的形式限定土地的使用和發(fā)展權，將土地用于有利于環(huán)境保護的生產(chǎn)方式。項目執(zhí)行機構(gòu)設定項目目標和區(qū)域，并進行實地調(diào)查，參照由技術部門指導制定的環(huán)境評價標準對環(huán)境和項目實施狀況進行評價。一方面依據(jù)市場和土地生產(chǎn)水平及生產(chǎn)者的機會成本和發(fā)展成本制定針對不同區(qū)域的補償標準，按照執(zhí)行機構(gòu)設定的方式進行資金支付，另一方面對當前環(huán)境狀況進行反饋以確定下一個農(nóng)業(yè)法案的補償項目目標，最終實現(xiàn)補償機制的良性循環(huán)。
5.2 美國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償項目的特點及主要經(jīng)驗
美國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償是為應對經(jīng)濟危機引發(fā)的農(nóng)產(chǎn)品市場價格下降和大規(guī)模的沙塵暴而通過休耕的形式發(fā)起的，目前，雖然其主要作為生態(tài)保護項目而存在，但仍是農(nóng)業(yè)部穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品市場的重要工具，并受到美國農(nóng)業(yè)政策的影響(表5)。通過聯(lián)邦農(nóng)業(yè)法案與地方環(huán)境法規(guī)的有機結(jié)合，其建立了健全的法律體系。而自愿加入的原則和競爭申請機制，使得政府在掌握項目主動權的同時，提高了公眾參與的積極性。同時，通過遍布全國的辦公網(wǎng)絡對項目實施狀況進行及時監(jiān)控和反饋，并參照聯(lián)邦及各州技術委員會等部門的建議，制定相應的評價標準對項目實施效果進行評價，建立以效益為核心的評估體系和違約懲罰體系，使得美國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償項目建立了動態(tài)的管理體系，保障了項目的順利實施[46]。
此外，針對不同區(qū)域環(huán)境問題和社會狀況，在不同歷史時期形成的各個美國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)牡湫桶咐哺骶咛厣?表6)。對補償范圍和對象設定不同的條件限制，有針對性的因地制宜采取多樣化的補償方式和標準，充分保障了項目運行的科學性。同時，在生態(tài)敏感區(qū)域的土地得到優(yōu)先補償?shù)耐瑫r，引入相應評價指數(shù)對土地進行評分排序，提高了補償標準的時效性和規(guī)范性，有效提高了單位補償資金的實施效率[47]。
表5 美國典型農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)南嗤c
表6 美國典型農(nóng)業(yè)生態(tài)補償項目的不同點
5.3 美國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償項目存在的問題
通過對美國典型農(nóng)業(yè)生態(tài)補償案例的研究可以看出，經(jīng)過80多年的發(fā)展，美國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償建立了完善的體系，并在穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品價格的同時達到了環(huán)境保護的效果。但是在充分發(fā)揮作用的同時，也存在一些局限，具體表現(xiàn)在：
首先，自愿的加入方式和市場化的補償方法容易受到農(nóng)產(chǎn)品市場價格和農(nóng)業(yè)政策的影響，引起項目規(guī)模的較大波動。過去3年，美國農(nóng)業(yè)部通過作物保險、農(nóng)業(yè)信貸等農(nóng)業(yè)扶持政策向農(nóng)民支付了近320億美元的資金[48]，嚴重限制了補償項目對生產(chǎn)者的吸引力[49]。2012年，CRP有263萬hm2的項目土地將到期，受農(nóng)產(chǎn)品市場價格變化的影響，如果這些到期土地退出計劃，將對美國農(nóng)業(yè)造成很大影響，并使好轉(zhuǎn)的生態(tài)環(huán)境再次面臨威脅。
其次，由于實行較高的補償標準，并在補償項目的實施過程中，動態(tài)的管理監(jiān)控體系和運行機制需要耗費大量的人力、財力、物力維持運行，導致項目成本的大幅提高，給美國財政帶來一定程度的壓力。由于財政赤字，奧巴馬政府2013年的預算中，保護項目的資金比上年減少約7億美元。而未來10年，美國政府預計將減少320億美元對農(nóng)業(yè)的直接支付以降低赤字[50-51]。這不僅影響到項目實施，而且大量申請積壓的狀況也會打消參與主體的積極性。
再次，受制于技術水平的限制、項目實施對農(nóng)產(chǎn)品市場價格影響的不確定性[52]以及生態(tài)保護項目外部性的不可測性，雖然對補償項目環(huán)境效益的某些方面進行量化已經(jīng)實現(xiàn)，但還無法對項目實施的整體效果進行準確地評價。如景觀層面相關地理信息的缺失，使得WRP缺乏對野生動物棲息地保護、污染物質(zhì)降解等復雜項目效果的準確評估[53]。
最后，雖然推行多樣化的補償方式，并制定了較高的補償標準，但受經(jīng)濟體制和社會發(fā)展狀況的影響，美國農(nóng)牧民的土地規(guī)模存在較大差異，這必然導致補償資金向大農(nóng)場主富集，進一步加劇農(nóng)牧民之間的經(jīng)濟不平衡，引發(fā)社會分配不公等問題[54]。
6 討論
目前，我國已初步形成了包括草原生態(tài)補償制度、中央森林生態(tài)效益補償基金制度、水資源和水土保持生態(tài)補償機制、重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度及礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復責任制度在內(nèi)的生態(tài)補償制度框架，使我國生態(tài)惡化態(tài)勢得到初步遏制。但在實際運行過程中，生態(tài)補償條例和專門性法律法規(guī)的缺失，補償機制的運行缺乏市場化的操作方法，統(tǒng)一性的較低補償標準缺乏對補償區(qū)域農(nóng)牧民機會成本和發(fā)展成本的考慮，片面追求規(guī)?；狈χ攸c生態(tài)功能區(qū)域的優(yōu)先保護，以及缺乏動態(tài)的管理監(jiān)督體系和評價體系等問題依然突出，使我國生態(tài)環(huán)境“局部改善，整體惡化”的狀況沒有從根本上得到扭轉(zhuǎn)。目前，我國生態(tài)補償建設剛剛起步，通過借鑒美國等發(fā)達國家在實施生態(tài)補償過程中的經(jīng)驗和不足，有助于在實際操作過程中解決這些問題，實現(xiàn)補償資源的合理配置，并最終促進生態(tài)資源可持續(xù)發(fā)展目標的實現(xiàn)。同時，也應看到，我國與美國在市場化水平與社會體制方面存在差異，因此在總體把握美國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償運行機制的基礎上，必須對其補償方式、標準和監(jiān)管體系等進行進一步的研究，以總結(jié)經(jīng)驗，探索出符合我國國情和客觀發(fā)展實際的補償模式，最終建立健全的生態(tài)補償體系。
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(責任編輯 武艷培)
Cases studies of U.S.A agro-ecological compensation
WANG Guo-cheng, TANG Zeng, GAO Jing
(State Key Laboratory of Grassland Agro-ecosystems, College of Pastoral Agriculture Science and Technology, Lanzhou University, Lanzhou 730020, China)
s: Ecological compensation is a mechanism to convert external, non-market values of the environment into real financial incentives for local actors to provide environmental services, which provides a new resolution to protect the environment. From the respects of profile, compensation standards and benefits analysis, this paper describes in detail four typical agro-ecological compensation programs in U.S.A, and summed up the compensation mechanism, characteristics, experience and problems of the agro-ecological compensation. Although the original intention of the U.S.A agro-ecological compensation is to stabilize agricultural market prices, but in the long process of development, it has established a sound legal security system, dynamic management system and differentiated compensation standards. At the same time, it clearly takes the priority compensation measures according to the environmental indicators of specific area, so that the compensation funds can be full used, which are of great importance to the development of ecological compensation in China.
ecological compensation; typical cases; compensation mechanism; experience
TANG Zeng E-mail:tangz@lzu.edu.cn
10.11829j.issn.1001-0629.2013-0237
2013-05-04 接受日期：2013-11-29
牧草產(chǎn)業(yè)技術體系(CARS35-08)
王國成(1986-)，男(蒙古族)，河北圍場人，在讀碩士生，研究方向為草業(yè)經(jīng)濟管理。E-mail:wgc1986@hotmail.com
唐增(1982-)，男，湖南衡陽人，副教授，博士，研究方向為生態(tài)經(jīng)濟。E-mail:tangz@lzu.edu.cn
S181
A
1001-0629(2014)06-1185-10*1
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