王蜀

摘要：推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，既是我國今后深化改革的總體目標，也是實施有效邊疆治理的總體指導。作為國家治理的特殊形式，邊疆治理必須保證政府的核心地位。應對新形勢下邊疆出現(xiàn)的新情況、新問題，以民生保發(fā)展、以發(fā)展促穩(wěn)定的治疆理念可以實現(xiàn)邊疆經濟的跨越式發(fā)展和社會的長治久安，成為邊疆治理的創(chuàng)新思維。

關鍵詞：國家治理； 邊疆治理； 創(chuàng)新

中圖分類號：D035文獻標識碼：A文章編號：1009-5381（2014）03-0011-07

邊疆就其地理意義來說，包括了陸疆和海疆，陸疆是指一個國家臨近陸地邊境線內側的領土范圍。中國幅員遼闊，有9個邊疆省份①①西北：新疆維吾爾自治區(qū)、甘肅?。晃鞑浚何鞑刈灾螀^(qū)；北部：內蒙古自治區(qū)；東北：黑龍江省、吉林省、遼寧??；西南：廣西壯族自治區(qū)、云南省。，陸路邊境線長達2.2萬公里，周邊同十幾個國家接壤，面積約577萬平方公里，占整個國土面積的60%，在這一地區(qū)生活的人口約2.8億，占全國人口的21%，無論是從全國經濟發(fā)展的整體戰(zhàn)略來看，還是從地緣政治的國家安全統(tǒng)一來看，我國的陸路邊疆的地位都日益凸顯。因此，對邊疆省份的有效治理事關全國發(fā)展和穩(wěn)定的大局，是國家治理的重要內容。然而近些年的研究表明，傳統(tǒng)的治理模式難以應對新形勢下邊疆出現(xiàn)的新問題、新情況；治理理論對政策的制定缺乏前瞻性的指導。因此，邊疆治理研究的學者呼吁邊疆治理需要創(chuàng)新發(fā)展。

黨的十八屆三中全會明確提出“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。”這是我們黨在其重要文件中，首次出現(xiàn)“國家治理體系”、“治理能力”這兩個詞。但什么是國家治理體系，《決定》并未給出明確的界定，本文意圖從政治學視角，厘清“何謂國家治理體系”及其現(xiàn)代化，并在此基礎上探討：新形勢下，邊疆出現(xiàn)的新情況、新問題是什么；進而思考邊疆治理需要如何創(chuàng)新。

一、何謂國家治理

“治理”一詞其實并不新鮮，在西方數百年前就已出現(xiàn)，是指在特定范圍內行使權威。[1]在中國古代也不乏對“治理”的運用：

“明分職，序事業(yè)，材技官能，莫不治理，則公道達而私門塞矣，公義明而私事息矣?！保ā盾髯印ぞ馈罚?/p>

“壹切治理，威名遠聞。”（《漢書·趙廣漢傳》）

“吾欲使官府治理，為之奈何？”（《孔子家語·賢君》）

“帝王克勤天戒，凡有垂象，皆關治理?！保ㄇ濉ね跏慷G《池北偶談·談異六·風異》）

這些“治理”意義較為一致：涉及國家權力的運用，其意基本與統(tǒng)治、管理相同，可以互通使用。但是，現(xiàn)代意義上的“治理”自出現(xiàn)之日起就充滿了爭議。從政治學視角來看，重點聚焦于 “國家—市場—社會”權力的分配方式上，是市場、社會多一點還是國家多一些。據此，劃分了社會治理和國家治理。

1.社會治理

現(xiàn)代西方主流治理理論提倡“權力回歸社會”，核心觀點歸結起來大致有三點： ①主體多元，去中心；②國家（政府）權力弱化、分散化；③管理方式多元化、協(xié)調成為管理的主要形式。其更強調公民組織的自主、自治及社會組織在管理中的重要作用，弱化政府的權力，淡化國家中心。就此來看，治理不同于統(tǒng)治，是一種新型管理模式，屬于社會治理的范疇。斯托克認為，社會公共管理機構和行為者出自政府、但又不限于政府。[2]羅西瑙將治理看作一種由共同目標支持的活動，這些管理活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力量來實現(xiàn)。[3]5聯(lián)合國全球治理委員會認為治理既涉及公共部門，也包括私人部門，是二者之間的協(xié)同合作?？傊谒麄兛磥韲覚嗔搶儆谏鐣?、屬于所有人。在治理過程中，政府不再是唯一的主體、中心，社會①①這里所謂的“社會”，就是國民在政府之外成立、運作的各種類型的社會組織，包括商業(yè)的、非商業(yè)的，這些社會組織既可以是全國性的，也可以是地域性的等等。也要進入到治理結構。

2.國家治理

然而，并非所有人都希望弱化國家。畢竟治理的目的在于運用權力，最大限度地增進公共利益。就連羅西瑙都認為，治理在目的上是為了應對外來的挑戰(zhàn)，防止成員之間的內部沖突，獲取資源，以及制定目標和達成這些目標的政策。[3]18-30因此，只要能達到目的，誰來治理并不重要，關鍵在于誰能夠有效地使用權力實現(xiàn)目的。亨廷頓就主張國家應該成為治理的主體，因為它“具備強大的、能適應的、有內聚力的政治體制”。 [4]可見，那種為了抬升“市民社會”的重要性，而將“人民”與“國家”完全對立，認為強大政府是對市民社會的壓迫，建構強有力的后者便不能有前者的認識是錯誤的?，F(xiàn)代國家的政治實踐也證明，為了讓利益集團和志愿性組織能開展有效互動，推動其成員的福利，有效率的合法政府是一種必需。[1]

可見，作為一種治理模式，國家治理指的是國家的最高權威通過行政、立法和司法機關以及國家和地方之間的分權對社會實施控制和管理的過程。與社會治理不同之處在于國家（政府）是治理的主體、核心，這就使得治理的績效與國家（政府）的合法性、組織性、有效性和穩(wěn)定性密切相關。但是，它也不同于傳統(tǒng)國家管理模式，其區(qū)別如下圖所示：

正因為如此，福山把軟弱無能或者失敗國家（政府）看做是當代世界許多嚴重問題的根源，主張要從國家公共行政能力以及國家職能范圍和力量強度等維度來探討21世紀國家的治理問題。[6]

總之，在治理過程中，是國家權力多一點還是社會、市場多一些，是否要割掉“國家主義”的尾巴，關鍵要視其歷史文化、社會傳統(tǒng)以及制度基礎而定。因為“治理既是政治文化的產物也是制度結構的結果。”[7]任何“治理模式一定都是在既定的歷史背景下，為實現(xiàn)特定目標而選擇的政府管理社會的權力與權利結構以及運行機制?！盵8]對絕大多數發(fā)展中國家而言，國家建構和民族建構都不充分，此時弱化國家的權威必然會帶來社會政治的失序。對于這些國家而言，加強國家（政府）的權威，建立穩(wěn)定的現(xiàn)代社會政治秩序是首要任務，然后才是發(fā)展多元、健康的公民社會和市場。[9]國家應該放棄在“國家”和“市民社會”之間劃一條不現(xiàn)實的界限的做法，不應該再去尋求放之四海而皆準的“治理”標準。

3.中國治理應以國家為核心

作為世界上最大的發(fā)展中國家，中國有著不同于西方國家的歷史、文化和制度結構，因此在當前歷史條件下建構社會治理模式是不合適的。

首先，中國所面臨的困境同西方發(fā)達國家有所差異。西方發(fā)達國家的困境在于“國家—市場—社會”三者權力的重新分配，社會秩序的不穩(wěn)定來自于公民組織想要獲得更多的參與權利；而中國作為一個發(fā)展中國家，社會秩序穩(wěn)定的困境更多的來自于國家（政治）和民族一體化建構的不完善。

其次，中國缺乏成熟多元的的管理主體和民主、協(xié)作、妥協(xié)的精神。俞可平認為，沒有“公民社會”的充分發(fā)育，就不可能產生治理行為。但是，中國當前的公民組織絕大部分是由政府創(chuàng)建并受其主導，對政府的依賴性較大（在經濟來源上接受政府的財政撥款），缺乏獨立性，自主、自治能力較差。[10]

顯而易見，“在中國現(xiàn)代政治還沒有完全成型之前，對國家權力回歸社會的過分呼喚，會使中國重新掉入政治浪漫主義的陷阱?！盵11]因此，依照中國的國情來看，國家（政府）應該成為治理的主體、核心。首先，自古以來的中央集權體制，奠定了現(xiàn)代國家治理的歷史基礎；其次，單一制的國家結構，是國家治理的現(xiàn)實基礎；第三，中央與地方的分權制改革，形成了一體多元的政治結構，各省級地方既接受中央的領導，又靈活、自主的治理本地事務；最后，中國共產黨是堅實的政治核心，在她的領導下，易于形成向心力、凝聚力。

國家是政治的核心，推進國家治理的現(xiàn)代化實質就是政治的現(xiàn)代化發(fā)展。亨廷頓指出，政治現(xiàn)代化應滿足兩個前提：一是國家適應能力增強，推動社會的經濟改革，社會全面發(fā)展；二是國家有能力將新生的社會力量納入制度之內，[4]這就需要加強國家（政府）的治理能力。因此，推進治理體系和治理能力的現(xiàn)代化關鍵在于調整政府和市場的關系，明確政府、市場、社會各自的職責，重點解決政府對市場的干預過多和監(jiān)管不到位的問題。在市場發(fā)揮作用的地方，盡量減少國家（政府）的審批和行政干預。強調、突出國家（政府）的地位和作用，并非是讓政府的權力越大越好，管得越多越好，更不是要回歸傳統(tǒng)的全能型政府，而是創(chuàng)新行政管理方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設法治政府和服務型政府。讓政府與市場各司其責、各盡其職。加強中央政府宏觀調控職責和監(jiān)管能力，國家（政府）應該在對社會資源、利益的再分配中發(fā)揮作用?！皢渭兊貜娬{市場、私人部門的作用，并用他們代替政府機構，無法從根本上解決這個復雜的社會系統(tǒng)面臨的根本問題——協(xié)調?！盵12]

二、邊疆治理：國家治理一個特殊維度

任何一個國家都有邊界，有邊界就有邊疆，有邊疆就需要對邊疆的治理。因此，無論對哪個國家來說，邊疆治理都是意義重大的政治事件，中國也不例外。但是，邊疆又不同于內陸地區(qū)，在治理上往往有別于普通省份，具有其特殊性。

1.邊疆治理的特殊性

邊疆治理的特殊性源自于邊疆自身的特殊性。中國的邊疆省份在經濟發(fā)展、文化內容、民族構成等方面都與內陸省份相去甚遠，有著較大的差異。這種差異的形成有著特殊的歷史文化背景，是中國“家天下”的王朝國家觀念發(fā)展的產物。在中國傳統(tǒng)文化中，人們認識世界以中原為中心向四周漸次推開，于是便形成了以中原或中原文化為中心的“一點四方”觀念。以此觀念出發(fā)，王朝國家的中心區(qū)域被稱作“華夏文化區(qū)”，而周邊的民族區(qū)域則形成“四夷”（東夷、北狄、西戎、南蠻）。①①《尚書·畢命》有“四夷左衽，罔不咸賴”；《尚書·大禹謨》有“無怠無荒，四夷來王”；《尚書·旅獒》有“惟克商，隧道通于九夷、八蠻”及“明王慎德，四夷咸賓”等記錄。秦統(tǒng)一中國后，這些夷狄之地便被視為邊疆。盡管近代以來，以國家邊界來劃定疆域的方式取代了傳統(tǒng)的王朝國家觀，但是作為歷史的延續(xù)，一些傳統(tǒng)邊疆的特點被保留了下來。形成了當代我國邊疆的特點：①從地理位置上來看，邊疆地區(qū)遠離國家行政中心；②從社會發(fā)展來看，邊疆省份經濟社會發(fā)展落后于內陸省份；③從民族構成上來看，邊疆省份與少數民族世居地區(qū)相重合，是多民族聚居的地區(qū)?；谶吔》萏攸c的認識，新中國成立以來，國家（政府）對邊疆治理的重點放在三個方面：一是邊疆治理意味著守護好國家主權范圍內的領土；二是邊疆治理意味著解決好民族問題，處理好民族關系；三是邊疆治理意味著維護好邊疆的社會穩(wěn)定，即不要出亂子即可。顯而易見，這種治理模式是圍繞著維護邊疆社會的穩(wěn)定和國家安全、統(tǒng)一的目標來展開的，與內陸省份以發(fā)展經濟為重心不同，維護國家的安全、社會的穩(wěn)定是邊疆地區(qū)的首要任務。這種治理模式顯然抓住了邊疆地區(qū)治理的重點。

上世紀末以來，蘇東劇變打破了冷戰(zhàn)格局，世界局勢由兩極向多極化轉變，和平與發(fā)展成為各國追求的目標，以領土爭端為主要內容的矛盾日漸被以經濟發(fā)展和利益爭奪的沖突所取代；經過30多年的發(fā)展，中國的綜合國力明顯提升，躍居為世界第二大經濟體。新時期國內外局勢的變化，使邊疆特點表現(xiàn)出新的內容：一是國家安全的威脅更多的來自非傳統(tǒng)安全領域，社會的穩(wěn)定、生存的安全、環(huán)境的治理與保護成為主要內容；二是民族矛盾更多源于族裔的現(xiàn)代化發(fā)展和傳統(tǒng)族群文化的沖突；三是社會穩(wěn)定的影響因素更多的來自經濟的落后和人民物質生活水平的低下。新形勢下，維護國家的安全、統(tǒng)一和邊疆社會的長治久安依然是邊疆治理的第一要務，但實現(xiàn)的方式上卻發(fā)生了變化。既要發(fā)展經濟又要承擔維護國家安全的責任，是邊疆治理的重要特點。

2.國家（政府）是邊疆治理中無可替代的核心

綜上所述，邊疆治理就是國家政權系統(tǒng)對邊疆社會進行有效控制和引導的活動與過程的總和。國家（政府）是公共權力的合法使用者，行使控制和引導邊疆社會發(fā)展的職能。從這個意義上來說，邊疆治理就是一種特殊的國家治理形式。

自古以來，對邊疆地區(qū)的經營便依賴國家（中央政府）實力的強弱，當中央政府的國力強盛，便有“四夷咸賓”的盛況，國家的邊疆也就有擴大和向外推移的傾向；反之，國力衰弱，則少數民族政權便會離棄而去，甚至反目成仇，邊疆也就向內收縮。國家（或中央政府）實力的強弱是邊疆治理能力的重要體現(xiàn)。

新中國成立以來，中國建立了單一制的國家結構，實行自上而下的管理。在計劃經濟體制下，實行中央集權式的管理，國家（中央政府）是唯一的管理主體，邊疆地方政府是中央的派出機構，通過傳達和執(zhí)行中央的指令來實現(xiàn)對邊疆省份的經濟、社會管理，這是一種上下一體式的管理體系。盡管在邊疆部分省份實行了民族區(qū)域自治制度，并設置自治機構，但是在計劃體制下的自治地方很難有效地行使自治權。改革開放以來，國家實行分權管理，即中央向邊疆各級地方進行權力下放，賦予邊疆各級政府在保證國家大政方針的前提下，可以依據當地的具體情況，因地制宜、靈活地對邊疆經濟、社會采取不同的管理方式。中央只進行宏觀的指導，而不再干預邊疆具體事務。如果計劃經濟體制下的國家管理模式被看做一種單一制集權式的國家管理，那么當前市場經濟體制下的管理模式則可以視為單一制分權式的國家治理。這是一種國家行政體制由集權向分權、放權的改革，是由國家管理向國家治理的逐步轉變，各級邊疆政府被賦予了更多的治理本地政務的權利。分權是為了使邊疆政府能制定出更適合于將來發(fā)展的政策。在新形勢下，邊疆省份面臨著跨越式發(fā)展和長治久安兩大任務，前者需要政府通過法律法規(guī)、財政、社會福利等再分配方式來調整初次分配中出現(xiàn)的不合理、不公平的內容，不但推動邊疆經濟的總量發(fā)展，更要提高個體的生活水平、改善民生；而對后者而言，無論是傳統(tǒng)安全威脅還是非傳統(tǒng)安全威脅的消除，都是政府不可推卸的責任，政府（包括中央政府和各級邊疆政府）需要積極動用涉及經濟、政治、行政等多種手段來維護邊疆社會的安定及國家的安全。除此之外，國家（政府）還有義務、有責任，在保持邊疆少數民族固有特性的情況下，幫助其由傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉變。

總之，從古至今國家（政府）是邊疆治理不可替代的核心，尤其是現(xiàn)代新的形勢下，政府仍然需要在有效地治理邊疆中發(fā)揮積極的作用。

三、民生建設：邊疆治理的新思維

自建國以來，邊疆地區(qū)的安全、穩(wěn)定就被作為邊疆治理的第一要務來抓，“穩(wěn)定壓倒一切”曾經一度成為邊疆治理的總體指導思想。但是，隨著國內外形勢的變化，影響國家安全、社會穩(wěn)定的因素也在不斷變化，這就決定了國家邊疆治理的方式也需要不斷創(chuàng)新。

1.發(fā)展是新形勢下維護邊疆穩(wěn)定的主要因素

將安全看做國家領土的完整、主權不受侵犯的形式被稱為傳統(tǒng)安全。建國之初，在國內將國家分裂出去的危險來自于邊疆少數民族對國家的認同感。傳統(tǒng)的認同方式都是從部族或者種姓集團轉移到族群和語言集團的，而這種方式會與更大的國家認同感相抵觸，[13]從而可能引發(fā)族群對新生國家的認同危機。鑒于此，制定民族區(qū)域自治制度，實施有利于少數民族發(fā)展的政策就構成了我國邊疆治理的主要內容。

然而，自2009年烏魯木齊的暴力恐怖事件之后，日漸增多的邊疆暴力恐怖事件①①據統(tǒng)計，1990年至2001年的十多年間，境內外“東突”恐怖勢力在中國新疆境內制造了至少200余起恐怖暴力事件；然而，2013新疆公安廳的統(tǒng)計數字卻顯示，僅2012年就有190余起暴力恐怖事件在新疆發(fā)生。表明：傳統(tǒng)的邊疆治理理念已經不再能夠有效地維護邊疆地區(qū)的社會穩(wěn)定。新形勢之下，受國內外局勢的影響，邊疆社會穩(wěn)定的主要因素已經由傳統(tǒng)安全威脅轉向了非傳統(tǒng)安全威脅，經濟利益的爭奪成為非傳統(tǒng)安全威脅的主要內容。一些從事邊疆研究的學者判斷，經濟上遠遠落后于內地發(fā)達省份，是導致邊疆社會不穩(wěn)定的主要原因。國家的統(tǒng)計數據也證實了這類判斷。以新疆為例：

表2表明，自1978年以來新疆城鎮(zhèn)居民的收入，同內陸其他省份（尤其是東部沿海省份）相比有著明顯的差距，其地區(qū)排名逐年下降，2004年之后長期居于全國末位。不僅僅是新疆，其他邊疆省份也有著同樣的境況。據2012年統(tǒng)計，全國國家級重點扶貧縣592個，邊疆9省區(qū)就占了224個，其中云南居全國之冠，多達73個。社會經濟的不發(fā)達狀態(tài)，對邊疆的社會整合產生著負面的影響。社會經濟不發(fā)達，中產階級很小，社會成員普遍受教育程度低，人的行為往往難以理性。經驗表明，極端主義往往能夠在貧窮人口中找到市場。貧窮人口往往較之富裕人口，易被極端主義所動員，并且容易走向暴力。近些年邊疆所發(fā)生的暴力事件，無疑和社會的貧窮狀態(tài)相關。中央的邊疆政策傾向也表明了對這個問題的關注，“跨越式發(fā)展”和“長治久安”成為新形勢下國家對邊疆地區(qū)的新要求。據此，絕大多數邊疆省份從傳統(tǒng)的強力維穩(wěn)思維，轉向了“以發(fā)展促穩(wěn)定”的理念。

2.新形勢下邊疆發(fā)展的重點在于改善民生

邊疆的經濟發(fā)展與穩(wěn)定之間是一枚硬幣的兩個面，單純談發(fā)展和單純談穩(wěn)定都是無法實現(xiàn)的。穩(wěn)定離不開經濟的發(fā)展，沒有經濟的發(fā)展，人心不穩(wěn)，社會也就不可能和諧。[14]可見，經濟發(fā)展的確應該成為邊疆治理的出發(fā)點。但是，經濟發(fā)展不能僅僅要求經濟總量的提高，更重要的還在于民生的改善。改善民生是維護邊疆穩(wěn)定的基礎和著力點。

誠然，社會總體水平的低下會引發(fā)人們生存的危機感，而個體收入不合理則更會引發(fā)人們的不滿與怨恨。吐爾文江（維吾爾族）說，新疆地區(qū)經濟發(fā)展的失衡，導致社會矛盾叢生，這是宗教極端主義在新疆崛起的最重要原因。“近年來維吾爾社會遭遇到嚴重挫折，就業(yè)率大幅下滑，整個社會貧困面大幅度提高。維吾爾人在中國市場化大潮中被嚴重邊緣化。”“如果維吾爾社會是欣欣向榮的，什么極端主義來了都沒用”。但現(xiàn)在，諸如“崗位都被漢族人搶走了，我們的資源一車一車都被拉走了，工廠里都是漢族人”等言論，成為極端主義者煽動信眾的最好說辭。[15]

國務院于2011年6月下發(fā)了《興邊富民行動規(guī)劃（2011-2015）》，專門針對我國邊疆9個省、自治區(qū)的136個陸地邊境縣、旗、市、市轄區(qū)，新疆生產建設兵團的58個邊境團場等的經濟發(fā)展、民生改善，做出了詳細的規(guī)劃和部署。邊疆治理的重點轉移到了經濟發(fā)展和民生改善上來，與前期經濟發(fā)展要求不同的地方在于，新形勢下邊疆的發(fā)展不僅僅是要提高經濟總量，尤其還注重民生的發(fā)展。讓一切創(chuàng)造社會財富的源泉充分涌流的同時，讓發(fā)展成果更多更公平惠及各族人民。正如新疆維吾爾自治區(qū)黨委書記張春賢在2014年兩會期間，面對記者提問所回答的那樣，“發(fā)展是解決新疆一切問題的基礎，發(fā)展了才有財力改善民生，發(fā)展給新疆現(xiàn)在奠定了很強的社會基礎，但是在發(fā)展過程當中不能盲目追求GDP，不能‘唯GDP論”。 [16]盡管國家仍然把著眼點和著力點放在社會穩(wěn)定和長治久安上，將其作為第一位的任務[17]，但是維穩(wěn)方式卻由強力維穩(wěn)轉變?yōu)椤耙悦裆０l(fā)展”、“以發(fā)展促穩(wěn)定”，認為只有把保障和改善民生作為發(fā)展首要目標，才能保證邊疆社會的長久穩(wěn)定。

3.邊疆民生建設是政府治理能力的重要體現(xiàn)

民生，簡單的來說就是指民眾的基本生存和生活狀態(tài)。孫山先生曾說過，民生問題就是人民吃飯穿衣的問題?？梢?，民生建設就是重要的社會經濟問題，但是當其上升為邊疆治理的重要內容后，就不僅僅是重要的經濟問題和社會問題，還是重要的政治問題。對當前邊疆省份而言，更是迫切需要解決的首要問題。民生建設必須通過政府的有效調控來完成，邊疆民生建設是政府治理能力的重要體現(xiàn)。首先，民眾為了實現(xiàn)基本的生存就必須享有基本的發(fā)展機會、具備基本的發(fā)展能力，同時受到基本法律的保護，而政府是提供這類機會和服務的重要主體。尤其是對邊疆的少數民族群眾，受教育程度低，缺乏參與市場競爭和就業(yè)的能力，是導致他們生活水平無法提高的重要因素，制定和實施有導向性的政策則是政府幫助其擺脫困境的重要措施。其次，對資源、利益進行再分配是政府的重要職能。財政調節(jié)是政府用以實現(xiàn)資源、利益再分配的重要手段，是邊疆有效治理的基礎和重要支柱。科學的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障。最后，政府負有環(huán)境保護的重要責任。對我國大多數邊疆地區(qū)而言，生態(tài)環(huán)境極其脆弱，自我修復能力極差，在邊疆地區(qū)生態(tài)保護比內陸省份顯得更加緊迫（因為，我國多數邊疆產業(yè)現(xiàn)代化程度較低，畜牧業(yè)、農業(yè)、旅游業(yè)等是民眾的重要經濟來源和生存支柱）。然而，現(xiàn)代城市化的進程加重了對環(huán)境的破壞，加大了保護環(huán)境的壓力。對當前中國而言，人民的環(huán)境意識較差，這就使得國家成為保護環(huán)境的生力軍。因此，十八屆三中全會突出強調了地方政府除公共服務和社會管理的職能外，還必須負起環(huán)境保護的重大責任。

總之，在國家提出推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化的大背景下，邊疆治理作為國家治理的特殊形式，必須發(fā)揮政府的核心作用，改革傳統(tǒng)的邊疆治理理念，創(chuàng)新發(fā)展。通過不斷提高和改善民生來實現(xiàn)邊疆地區(qū)經濟的跨越式發(fā)展，保證邊疆社會的長治久安，讓國家更加強盛，人民更加富裕。

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責任編輯：王敏