林艷

(蘭州商學院工商管理學院 ，甘肅 蘭州 730020)

一、問題的提出

近年頻發(fā)的食品安全事故對中國經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定造成極大的負面影響。政府如何有效加強監(jiān)管，提升食品安全保障水平已經成為一個重大民生課題。針對食品安全監(jiān)管問題國內學者進行了廣泛研究。韓沛新[1]提出要完善食品認證制度和食品生產認證體系，認為這是保證食品安全及消費知情權和決定權的重要保證。王琪等[2]認為食品安全監(jiān)管體系的主體除了政府，還應該有公眾、社會媒體、企業(yè)等。李長健[3]認為中國在食品安全監(jiān)管方面的立法存在體系不全、職責不清等缺陷，提出構建真正安全的食品監(jiān)管法律體系。王賀洋等[4]認為流通領域的食品安全應建立分級預警體系，以利于實施分類監(jiān)管。蔡忠云[5]認為要用信息化手段改造食品安全監(jiān)管體系，提高管理與執(zhí)法的針對性和精確度，提升監(jiān)管效能。李克強[6]則提出要借鑒美國經驗改造食品安全監(jiān)管模式。周波[7]認為，中國食品安全監(jiān)管存在以下缺陷：政策體系缺乏總體戰(zhàn)略指導與配套；法律法規(guī)不完善，監(jiān)管過程有法不依，執(zhí)法不嚴；監(jiān)管部門設置重疊和職能交叉，協(xié)調困難；食品合格評定體系不統(tǒng)一；檢測體系不完善，食品安全信息難以共享，以致風險評估不全面，難以準確預警。翟艷偉等[8]基于控制論模型探討了食品安全監(jiān)管改進模式。文獻研究表明，迄今沒有學者應用“6σ管理”模式深入研究中國食品安全監(jiān)管問題。

“6σ管理”模式早在 20世紀 80年代末就在摩托羅拉公司付諸實踐，并取得空前成功。 1996年杰克·韋爾奇將這一管理模式付諸“通用電氣”管理實施，進而形成獨特的企業(yè)文化，成功引領“通用電氣”成為全球財富 500強之冠。隨后，大多數世界 500強制造型企業(yè)和包括美國花旗銀行在內的服務型企業(yè)都引進“6σ管理”模式，成功提高了服務質量。特別值得注意的是，歐美國家的一些政府機構也采用“6σ管理”模式來改善政府服務，提高民眾支持率。如美國中央情報局在“9·11”事件后，引入“6σ管理”模式對反恐情報工作進行改進，以提高反恐信息的準確性。據估計，如果完全達到 6σ水平，可使美國安全程度提高1 800倍。中國目前僅有海爾、建設銀行等少數企業(yè)引進“6σ管理”模式并取得一定成果。也就是說，中國還沒有政府機構采用該模式來改善管理及服務質量。基于此，筆者擬就中國政府食品安全管理部門如何應用“6σ管理”模式持續(xù)改進其食品安全監(jiān)管開展探討，以增強政府部門安全監(jiān)管的效能。

二、“6σ管理”對食品安全政府監(jiān)管的適應性

“σ”是統(tǒng)計學上用來體現隨機變量變異程度的指標?！?σ管理”理論及模式中的所謂“6σ水平”是指產品、服務或過程出現缺陷的可能性僅為 3.4/1 000 000，即所謂的“零缺陷”?！?σ管理”模式主要是通過減少過程缺陷，降低成本，使顧客滿意度最大化，是運用統(tǒng)計評估法驅動組織績效持續(xù)改進質量的一種模式。其核心思想是確立衡量質量的尺度并設計結構化的方法論。

作為一套行之有效的優(yōu)化業(yè)務流程、提高組織績效的系統(tǒng)操作方法，“6σ管理”模式包括定義(Definition)、測量(Measuring)、分析(Analysis)、改進(Improvement)、控制(Control)五個重要環(huán)節(jié)?！岸x”就是要準確“界定”某領域需要改進的問題；“測量”即通過對現有過程的“測量”，確定其影響因素；“分析”即基于測量階段收集的資料尋找原因及主要原因；“改進”指制定改進措施并實施，總結經驗或教訓；“控制”改進的成果，確保不會返回到先前狀態(tài)。這樣就完成了一個循環(huán)。依此，運用 DMAIC各階段常用的支持工具(表1)，周而復始予以持續(xù)改進，以達到實現“零缺陷”的目的。

表1 DMAIC各階段主要支持工具匯總

“6σ管理”理論及模式是否適用于政府食品安全監(jiān)管呢？筆者認為，“6σ管理”模式具有普適性，政府食品安全監(jiān)管部門應用“6σ管理”模式持續(xù)改進食品安全監(jiān)管是可行的，其理據如下：首先，“6σ管理”的目標和政府工作目標是一致的?！?σ管理”的目標是通過減少缺陷，讓顧客最大程度地滿意。這與政府工作是圍繞著社會公眾這個最大的“顧客”群體展開、竭盡全力“為人民服務”、讓人民群眾滿意的宗旨相一致。其次，“6σ管理”模式“防患于未然”的理念與食品安全事件事前控制的思想相一致。“防患于未然”是“6σ管理”模式的核心思想之一，而完善食品安全監(jiān)管的主要目的就是通過提前防范食品安全事件發(fā)生，最大程度地降低損失。第三，“6σ管理”的權變思想與食品安全監(jiān)管應根據具體事件發(fā)生特點的變化而變化的要求相吻合?！?σ管理”模式要求隨著事件變化有針對性地定義問題并持續(xù)改進，因此，它可以作為持續(xù)完善中國食品安全監(jiān)管體系的模式。第四，“6σ管理”的眾多管理工具有利于政府部門提高食品安全監(jiān)管工作的精準度。從統(tǒng)計學意義上說，6σ是一個被量化的質量目標，其管理注重運用大量統(tǒng)計方法和計量手段。食品安全事件的有效監(jiān)控必須堅持過程監(jiān)控和目標監(jiān)控相結合，“6σ管理”每個階段(步驟)所適用的管理工具或管理工具適當組合可以幫助管理主體科學分析、界定所管轄區(qū)域(領域)的食品安全工作形勢、隱患等。第五，政府部門引入“6σ管理”模式，有助于建立以“執(zhí)政為民”為核心的績效考核體系。政府部門的一個重要職能就是制定有利于當地經濟良性發(fā)展、百姓安居樂業(yè)的政策。宏觀上，食品安全監(jiān)管部門可以運用“6σ管理”理論制定以數據驅動的、可以測量的政策；建立以政府服務質量和社會公眾滿意為核心的績效考核體系。微觀上，“6σ管理”模式可幫助食品安全監(jiān)管部門改進公共服務流程、提高工作效率、節(jié)約成本、提高政府部門的回應能力。

三、基于“6σ管理”的食品安全政府監(jiān)管模式構建

近年來中國發(fā)生的部分重大食品安全事件，無論是 2008年的“三鹿”奶粉人為添加“三聚氰胺”事件，還是 2012年的家樂福將過期食品重新包裝后再進行銷售的“過期食品”事件、某養(yǎng)雞場使用違禁藥物催肥的“速生雞”事件，2013年用垃圾漚肥種植蔬菜的“垃圾菜”事件、人為給牛注水的“水?！笔录?，都屬于外源性食品安全事件。應該說，如果政府食品安全監(jiān)管到位，就完全可以“防患于未然”。筆者基于政府主管部門食品安全監(jiān)管的實際，構建以下政府食品安全監(jiān)管“6σ管理”模式(圖 1)，并對其工作流程予以簡要闡釋。

政府食品安全監(jiān)管“6σ管理”模式工作流程和規(guī)制主要包括以下5個環(huán)節(jié)：

(1)“定義”，即政府食品安全監(jiān)管部門對所管轄區(qū)域食品安全可能存在缺陷的主要環(huán)節(jié)和隱患予以界定。其功能是明確問題的重點和范圍。要改進管轄區(qū)域食品安全，政府食品安全監(jiān)管部門就應根據當前國內外一段時期內食品安全事故的特征和主要誘因，針對性地關注食品安全問題的可能存在領域并開展深入調查。例如，如果國內某一時期或地區(qū)以人為欺詐為主要形式的外源性食品安全事件頻發(fā)，其主要誘因是食品經營主體謀取暴利，那么，相關政府食品安全監(jiān)管部門就應高度警覺，并以此為契機對轄區(qū)外源性食品安全監(jiān)管可能存在的缺陷和可能存在隱患的企業(yè)予以再“定義”。定義的工具包括調查表、排列圖等。政府食品安全監(jiān)管部門應先基于問題導向設計調查表并廣泛收集數據，然后展開有針對性的調查工作。

(2)“測量”，即對食品安全可能存在缺陷的主要環(huán)節(jié)和隱患的相關影響因素予以評估，以便下一步深入分析原因，并給出針對性較強的解決措施?！皽y量”主要是采用關鍵質量特性來識別影響因素。

如果政府食品安全監(jiān)管部門“定義”轄區(qū)食品安全隱患主要由外源性因素引起，那么就需要“測量”到底可能由哪些因素引起？這些因素主要存在于食品生產、加工、流通、消費鏈中的哪些環(huán)節(jié)，其具體表現方式如何。即要明確是生產環(huán)節(jié)的耕地嚴重污染，還是化肥過量使用；是藥物劑量使用不當造成其殘留超標，還是違法使用某些添加劑和激素類藥物；是食品加工環(huán)節(jié)生產工藝落后，殘留病源性微生物，還是加工原料不合格，還是過量或非法使用化學添加劑，等等。政府食品安全監(jiān)管部門應安排相關專家對調查數據開展深入分析，并應用因果圖、流程圖、直方圖等“測量”和查找相關影響因素的工具，確定問題發(fā)生的主要環(huán)節(jié)。

圖1 政府食品安全監(jiān)管6σ管理模式

(3)分析，即根據“測量”的資料對存在隱患的原因，特別是主要原因進行剖析，為制定相應的整改措施奠定基礎。其主要任務是提出事件發(fā)生的原因假設、辨明其中的主要原因并予以驗證。

一般而言，食品安全事件的發(fā)生往往是一系列因素共同作用的結果。分析食品供給鏈各個環(huán)節(jié)安全隱患的原因，并確定各影響因素因果關系的有效工具有關聯(lián)圖及親和圖法。以圖2為例，假設食品供給鏈的諸環(huán)節(jié)均存在安全隱患的諸多誘因(去掉陰影部分即為關聯(lián)圖)，為從中找出“罪魁禍首”，分析人員先可運用親和圖法，把誘因按一定標準分類(每個陰影部分就是一類)，然后再分析各類別之間的相互關系與影響 (用虛箭線表示)，進而從引發(fā)不良結果的復雜信息中找出最主要原因并對癥下藥，制定相關整改措施。

圖2 關聯(lián)圖與親和圖結合使用示意圖

(4)改進，即針對問題根源和預定目標制定行動或解決方案，包括優(yōu)化流程，消除和減少關鍵的影響因素，使監(jiān)管過程的缺陷降至最低。

政府食品安全監(jiān)管部門在分析轄區(qū)食品安全及監(jiān)管存在的隱患與主要原因后，就需要針對這些方面制定相應的整改措施。制定有效的整改措施可應用系統(tǒng)圖法、過程改進、田口方法等工具，其中系統(tǒng)圖主要用于對問題進行邏輯層次分析，以確定目標實現路徑。針對食品安全監(jiān)管體系不健全，部門之間銜接不到位、食品安全監(jiān)管規(guī)制不完善、有關監(jiān)管制度操作性不強、社會監(jiān)督機制不健全等主要問題，可以應用系統(tǒng)圖，把“改善食品安全監(jiān)管”作為總目標，將其進行逐步分解，形成若干階段性目標，然后通過逐步實現這些階段性目標，最終實現總目標(圖3)。

其基本邏輯思路是：確立要達到什么目標，以及達到這個目標需要什么前提條件(這些前提條件既是實現前述目標的手段，又是下一步驟的目標)，這個前提條件怎樣獲得？具體需要怎么做？……一直分解到能夠著手制定措施為止。

(5)控制，即控制整改成果，確保高水平良性循環(huán)。運用有效的檢測方法，鞏固過程改進成果，以便下一步的 6σ循環(huán)(DMAIC)在較高水平上進行，持續(xù)完善食品安全監(jiān)管，最終實現食品“從農田到餐桌”全過程長期安全的目標。

為控制改進成果，避免同類食品安全事件再次發(fā)生，必須對可能引起事件的因素進行跟蹤。控制圖是對監(jiān)管對象進行動態(tài)監(jiān)控的方法，可及時發(fā)現異常，將食品安全隱患消滅在萌芽階段，降低該類事件再次發(fā)生的可能性[9]。實踐中應根據食品安全事件發(fā)生的特點，建立各類監(jiān)管對象的控制圖，對事件發(fā)生前兆進行動態(tài)觀察并持續(xù)加以跟蹤控制?？刂圃砣鐖D 4。

四、政府食品安全監(jiān)管“6σ管理”模式實施應注意的問題

圖3 制定整改措施系統(tǒng)圖

圖4 控制原理圖

(1)注重制度、人財物等方面的頂層設計?！?σ管理”是自上而下的管理方式，政府食品安全監(jiān)管“6σ管理”模式要有嚴格的制度、必要的財力、物力資源和追求“零缺陷”管理水平的專業(yè)團隊和人員(如國外“6σ管理”黑帶大師、黑帶等級的專家)等方面的頂層設計作為保障，否則目標根本無法得到徹底實現。在制度上，要針對食品安全監(jiān)管的實際，結合“6σ管理”理論設計一套環(huán)環(huán)相扣的持續(xù)改進體系。由于應用“6σ管理”進行食品安全監(jiān)管并不帶來財務“硬”收益，它的收益主要是社會公眾對食品安全的信任、對監(jiān)管工作的滿意度等有利于提高公眾對政府的公信力、提升政府“執(zhí)政為民”形象的“軟”收益，所以必須進行相應的財物投入。另外，統(tǒng)計結果顯示，沒有團隊的精誠合作，“6σ管理”也將無法獲得預期的結果，60%的失敗項目是因為團隊問題引起的。因而，“黑帶”的培養(yǎng)和團隊的建設在“6σ管理”中至關重要。

(2)6σ項目選擇應注重問題導向機制。項目選擇是成功實施“6σ管理”的關鍵一環(huán)，要注重問題導向機制，不但要正確地做事，還要做正確的事。統(tǒng)計資料顯示，由于缺乏正確的項目選擇過程而導致的失敗大約占項目失敗總數的 20%。就食品安全問題的項目選擇而言，由于中國和發(fā)達國家在風險發(fā)生原因上的最大不同是中國的食品安全風險很多都來自非食品原料的非法添加、造假等外源性利益驅動因素，發(fā)達國家則主要來自對食品認知不足而偶然引入食品鏈的內源性因素，因此，當前中國政府如運用“6σ管理”模式持續(xù)改進食品安全監(jiān)管，應注重外源性因素 6σ項目的選擇，結合已有的基于內源性因素的預警體系，才有可能在風險監(jiān)管中做到有的放矢。

(3)“6σ管理”不能僅僅等同于做項目。做項目是實施 6σ的基本環(huán)節(jié)，但僅僅等同于做項目是錯誤的，因為它是通過做項目快速、持久地改進組織經營業(yè)績的管理方法，是對組織的一項根本變革。“6σ管理”工作包括很多內容：導入期的6σ推進策劃和支持基礎的構建；實施期的將6σ與組織的戰(zhàn)略發(fā)展目標相統(tǒng)一；控制期的將 6σ融入組織的日常工作和人們的行為規(guī)范，形成獨特的6σ文化。這些都是實施“6σ管理”的重要內容，超越了做項目的范疇。如果“6σ管理”模式能夠成功引入政府食品安全監(jiān)管領域，它對政府部門的工作流程將會是一項徹底的顛覆性變革。

(4)把握工具應用的靈活性與綜合性。在“6σ管理”模式步驟目標實現過程中，管理方法的應用不是單一的，應結合統(tǒng)計學方法、預測與決策方法、管理學方法一起應用才能取得更好的效果。另外，每個管理工具能夠解決的問題是有局限性的，具體問題不同，即便是相同的“6σ管理”步驟，也可能使用不同的工具。在實際運用過程中，靈活選擇、綜合使用各種管理工具往往能迅速找到關鍵問題所在、從而有針對性地制定措施。

(5)基礎數據要準確、全面、及時。“6σ管理”要求用事實說話，正確的數據是“6σ管理”的基礎。這就對基礎數據的準確性、全面性和及時性提出了較高的要求，因為可靠的數據分析是確定問題、解決問題的根本?！?σ管理”模式的幾個步驟都需要翔實的數據才能有效地實現階段性目標，如通過對大量數據的搜集、整理及分析準確定義問題；針對問題測量數據；分析數據得出結論；然后根據結論制定相應的措施進行改進；最后的控制過程也是通過對數據變動的觀察來判斷是否達到控制目標。需要特別說明的是，這里所說的數據，不僅包括數字資料，還包括語言資料。

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