消費(fèi)者在政府價(jià)格決策聽(tīng)證制度中的作用現(xiàn)狀、原因及改善方法的研究

徐英等

摘 要：價(jià)格聽(tīng)證制度作為民眾參與政府價(jià)格決策、行使知情權(quán)和參與權(quán)的一項(xiàng)重要制度，對(duì)政府決策的民主化科學(xué)化起到一定的促進(jìn)作用，但在實(shí)際運(yùn)行中卻出現(xiàn)許多問(wèn)題，特別是消費(fèi)者在價(jià)格聽(tīng)證中的作用并未得到充分發(fā)揮，引發(fā)部分消費(fèi)者的誤解和排斥，使價(jià)格聽(tīng)證制度形同虛設(shè)。本文將從消費(fèi)者在價(jià)格聽(tīng)證制度中的作用現(xiàn)狀出發(fā)，分析其中的問(wèn)題及其原因，為完善和健全價(jià)格聽(tīng)證制度提出建議。

關(guān)鍵詞：價(jià)格聽(tīng)證；消費(fèi)者代表；遴選

1 引言

從2009年黑龍江省哈爾濱市的水價(jià)上調(diào)聽(tīng)證會(huì)到2013年湖南省鳳凰風(fēng)景區(qū)門票事件以及北京出租車價(jià)格聽(tīng)證會(huì)，引起社會(huì)公眾的廣泛關(guān)注，對(duì)價(jià)格聽(tīng)證制度的討論和反思未曾斷絕。價(jià)格聽(tīng)證制度是指政府在制定、調(diào)整關(guān)系群眾切身利益的商品和服務(wù)價(jià)格（主要指公用事業(yè)價(jià)格、公益性服務(wù)價(jià)格、自然壟斷經(jīng)營(yíng)的商品價(jià)格）時(shí)，由政府價(jià)格主管部門主持，征求消費(fèi)者、經(jīng)營(yíng)者、其他相關(guān)利害人和有關(guān)方面的意見(jiàn)，對(duì)其必要性、可行性進(jìn)行論證，定價(jià)機(jī)關(guān)在聽(tīng)取各方意見(jiàn)的基礎(chǔ)上作出價(jià)格決策的制度。價(jià)格聽(tīng)證制度最早源于英國(guó)的司法程序，法官在做出判決前，應(yīng)該以公開(kāi)方式聽(tīng)取相關(guān)證人和當(dāng)事人的意見(jiàn)，以保證審判的公平。后來(lái)這種制度傳到美國(guó)，在1946年頒布的《聯(lián)邦行政程序法》中首次將聽(tīng)證制度寫(xiě)入法律。我國(guó)于1998年5月1日施行的《中華人民共和國(guó)價(jià)格法》中首次將價(jià)格聽(tīng)證制度寫(xiě)入法律法規(guī)，其后施行的《政府制定價(jià)格聽(tīng)證辦法》進(jìn)一步細(xì)化了價(jià)格決策的聽(tīng)證規(guī)則。然而在實(shí)踐中，價(jià)格聽(tīng)證制度發(fā)揮重要作用的同時(shí)，群眾對(duì)其質(zhì)疑聲也在不斷增加，絕大部分的價(jià)格聽(tīng)證會(huì)召開(kāi)后，相應(yīng)的產(chǎn)品價(jià)格就會(huì)上漲，導(dǎo)致群眾稱“價(jià)格聽(tīng)證會(huì)”為“漲價(jià)會(huì)”。作為關(guān)系其根本利益的消費(fèi)者群體在政府價(jià)格決策聽(tīng)證制度中真正發(fā)揮了什么樣的作用值得我們?nèi)パ芯刻接懀疚膶南M(fèi)者在政府價(jià)格決策聽(tīng)證制度中發(fā)揮作用的現(xiàn)狀、原因及改善方法三個(gè)方面進(jìn)行研究。

2 現(xiàn)存問(wèn)題及其原因分析

2.1 消費(fèi)者的問(wèn)題及其原因

1.對(duì)價(jià)格聽(tīng)證制度認(rèn)識(shí)不清。在2002年舉行的鐵路價(jià)格聽(tīng)證會(huì)上，出現(xiàn)了消費(fèi)者代表以漲價(jià)會(huì)傷害消費(fèi)者對(duì)政府的感情為由反對(duì)價(jià)格上調(diào)的現(xiàn)象，并且在其他價(jià)格聽(tīng)證會(huì)上也多次出現(xiàn)消費(fèi)者代表不表態(tài)的狀況，此現(xiàn)象源于消費(fèi)者對(duì)價(jià)格聽(tīng)證制度認(rèn)識(shí)不清。大多數(shù)公眾對(duì)這項(xiàng)制度的認(rèn)識(shí)僅限于聽(tīng)證這一名詞，對(duì)其具體功能、運(yùn)行程序及實(shí)質(zhì)的了解微乎其微，欠缺聽(tīng)證意識(shí)，未能清楚地認(rèn)識(shí)到作為價(jià)格聽(tīng)證制度參與者所發(fā)揮的特殊作用，從而不能很好的利用參與機(jī)會(huì)以充分發(fā)揮消費(fèi)者在價(jià)格聽(tīng)證會(huì)中的重要作用。

2.參與熱情不高，民主意識(shí)不強(qiáng)。據(jù)報(bào)道，在成都舉行的多次聽(tīng)證會(huì)上都出現(xiàn)同一名消費(fèi)者代表，系年事已高的退休老太，據(jù)悉當(dāng)?shù)叵M(fèi)者對(duì)價(jià)格聽(tīng)證會(huì)漠不關(guān)心，只有賦閑在家的退休老人閑來(lái)無(wú)事參加聽(tīng)證會(huì)打發(fā)時(shí)間。其實(shí)價(jià)格聽(tīng)證會(huì)只是為利益相關(guān)方提供一個(gè)平等對(duì)話、理性溝通的平臺(tái)，在此平臺(tái)上維護(hù)消費(fèi)者一方的權(quán)益關(guān)鍵在消費(fèi)者代表話語(yǔ)的理性表達(dá)。一方面，由于我國(guó)特定的歷史進(jìn)程造就民主傳統(tǒng)的先天不足，公眾缺乏民主參與熱情和意識(shí)，導(dǎo)致對(duì)民主活動(dòng)的敏感度普遍不高，表現(xiàn)出漠不關(guān)心的態(tài)度。另一方面，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，絕大多數(shù)公共產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)格由政府調(diào)控，消費(fèi)者沒(méi)有話語(yǔ)權(quán)，只有執(zhí)行的義務(wù)，這種思維定勢(shì)在一定程度上造就了消費(fèi)者對(duì)表達(dá)意愿所呈現(xiàn)出的消極態(tài)度。

3.消費(fèi)者角色定位模糊。一方面，大量的“糊涂”代表、“啞巴”代表充斥于各種價(jià)格聽(tīng)證會(huì)，許多代表在參與聽(tīng)證的過(guò)程中對(duì)自己是如何成為消費(fèi)者代表還存有疑問(wèn)，被動(dòng)參與決定了這樣的代表在多數(shù)情況下會(huì)選擇沉默，知識(shí)不足、參與意愿不強(qiáng)的代表也選擇不說(shuō)或少說(shuō)，聽(tīng)證會(huì)的實(shí)際效果大打折扣；另一方面，“聽(tīng)話”代表也不少見(jiàn)，這類代表往往對(duì)定價(jià)方案表現(xiàn)出對(duì)經(jīng)營(yíng)者高度的理解和支持，也就不需要舉證和質(zhì)證，消費(fèi)者在價(jià)格聽(tīng)證制度中未發(fā)揮其作用。

2.2 制度設(shè)計(jì)和操作上的問(wèn)題及其原因

1.聽(tīng)證會(huì)實(shí)施主體的不合理。我國(guó)《價(jià)格法》確立了政府定價(jià)、政府指導(dǎo)價(jià)和市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)三種價(jià)格形式并存的基本格局，政府定價(jià)的作價(jià)主體是政府，政府指導(dǎo)價(jià)中起主導(dǎo)作用的的主體也是政府，也就是說(shuō)，政府與價(jià)格利益存在根本的利害關(guān)系，政府本身在一定程度上就是既得利益的所有者。指望由利益相關(guān)的政府部門來(lái)公平組織實(shí)施價(jià)格聽(tīng)證，無(wú)異于與虎謀皮。而實(shí)際情況就是，在修訂前的《政府價(jià)格決策聽(tīng)證暫行辦法》、修訂后的《政府價(jià)格決策聽(tīng)證辦法》以及《國(guó)家計(jì)委價(jià)格聽(tīng)證目錄》中，都規(guī)定“列入價(jià)格目錄的商品和服務(wù)價(jià)格的制定，由政府價(jià)格主管部門組織聽(tīng)證?！边@種主體設(shè)置方案難以避免地導(dǎo)致社會(huì)公眾對(duì)價(jià)格聽(tīng)證制度的排斥情緒。

2.消費(fèi)者代表遴選機(jī)制缺陷。在價(jià)格聽(tīng)證會(huì)上，消費(fèi)者代表是廣大消費(fèi)者的代言人，其參與度和訴求表達(dá)直接關(guān)系到所有消費(fèi)者的切身利益，所以對(duì)消費(fèi)者代表的遴選應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照規(guī)定，但實(shí)踐中的操作卻不盡如人意。首先，消費(fèi)者代表的遴選標(biāo)準(zhǔn)不明確，《價(jià)格法》和《政府制定價(jià)格聽(tīng)證辦法》對(duì)此規(guī)定僅為“聽(tīng)證會(huì)的代表應(yīng)當(dāng)具有一定的廣泛性、代表性、專業(yè)性”，沒(méi)有詳細(xì)規(guī)定其遴選標(biāo)準(zhǔn)，從而導(dǎo)致實(shí)踐中標(biāo)準(zhǔn)五花八門，有地區(qū)將政治地位和社會(huì)身份作為消費(fèi)者代表遴選的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，人大代表、社區(qū)干部、勞動(dòng)模范、企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)等往往成為消費(fèi)者代表的首選對(duì)象，這并不利于消費(fèi)者代表為其委托人爭(zhēng)取利益，不具有代表性、廣泛性和專業(yè)性。[4]其次，遴選程序不規(guī)范，我國(guó)相關(guān)法律對(duì)消費(fèi)者代表的選舉方式和具體程序沒(méi)有明確具體的規(guī)定，在方式上只是籠統(tǒng)規(guī)定可以采取自愿報(bào)名、單位推薦或委托有關(guān)社會(huì)團(tuán)體進(jìn)行選拔。在實(shí)際操作中甚至出現(xiàn)通過(guò)抓鬮、搖號(hào)的方式隨機(jī)選取數(shù)位消費(fèi)者作為代表參加聽(tīng)證會(huì)，既不能保證參加者的廣泛性、代表性及專業(yè)性，更不能保證制度實(shí)施的嚴(yán)格性和有效性。不規(guī)范的程序產(chǎn)生的消費(fèi)者代表的責(zé)任心和維權(quán)意識(shí)薄弱，難以為消費(fèi)者利益群體服務(wù)。最后，遴選程序不公開(kāi)，現(xiàn)階段的通行做法是價(jià)格主管部門委托消費(fèi)者協(xié)會(huì)進(jìn)行消費(fèi)者代表選拔，具體而言，消費(fèi)者協(xié)會(huì)在自愿報(bào)名的消費(fèi)者中選出有分析表達(dá)能力的數(shù)個(gè)作為代表參加聽(tīng)證會(huì)，但如何選舉、如何甄別，都在社會(huì)公眾的視線之外，公眾無(wú)法對(duì)其監(jiān)督。

3.信息不對(duì)稱，消費(fèi)者邊緣化。就價(jià)格主管行政主體、企業(yè)、消費(fèi)者代表這三方主體而言，各自掌握信息的范圍、數(shù)量以及深度懸殊較大。價(jià)格主管部門在法律信息上最有優(yōu)勢(shì)，他們既是價(jià)格方面法律的起草者，又是價(jià)格法律法規(guī)的實(shí)施者，了解價(jià)格法律的內(nèi)容和政府的政策，具體指導(dǎo)其對(duì)價(jià)格法的運(yùn)用，但在企業(yè)經(jīng)營(yíng)信息和內(nèi)部成本收益信息方面的了解程度遠(yuǎn)不及企業(yè)自身。作為相對(duì)人之一的企業(yè)，對(duì)自身申請(qǐng)價(jià)格聽(tīng)證的事實(shí)信息了解最全面，掌握內(nèi)部經(jīng)營(yíng)信息，而作為相對(duì)人的消費(fèi)者代表是三方主體中的劣勢(shì)方，對(duì)法律信息和事實(shí)信息了解最少，從而價(jià)格主管部門和企業(yè)可以就各自掌握的信息進(jìn)行交流和對(duì)話，第三人被迫置于邊緣化地位。

3 對(duì)消費(fèi)者參與價(jià)格聽(tīng)證制度的完善對(duì)策

3.1 規(guī)范消費(fèi)者代表的遴選程序

作為消費(fèi)者代表參加價(jià)格聽(tīng)證會(huì)，不僅是完成價(jià)格聽(tīng)證會(huì)這一程序，更重要的是代表全體消費(fèi)者合理表達(dá)利益訴求，為所有利益相關(guān)者爭(zhēng)取合法權(quán)益，與經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行博弈和抗衡，因此消費(fèi)者代表遴選的規(guī)范性至關(guān)重要。

其一，明確規(guī)定選取消費(fèi)者代表的標(biāo)準(zhǔn)?！秲r(jià)格法》等相關(guān)法律規(guī)定的消費(fèi)者代表應(yīng)具有“廣泛性、代表性、專業(yè)性”，當(dāng)務(wù)之急就是把這種原則性規(guī)定落實(shí)到具體實(shí)踐中。廣泛性是指在遴選消費(fèi)者代表時(shí)，應(yīng)從不同消費(fèi)水平、不同消費(fèi)理念、不同階層的報(bào)名者中選取一定比例的代表；代表性是指要求入選的代表中要有一定數(shù)量的專業(yè)人員和一定數(shù)量的非專業(yè)人員，二者的比例應(yīng)協(xié)調(diào)到最合理的程度，不能出現(xiàn)厚此薄彼的狀況；專業(yè)性要求消費(fèi)者代表應(yīng)有一定的專業(yè)知識(shí)、認(rèn)識(shí)能力足以與掌握全面信息的經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行利益博弈，消費(fèi)者利益集團(tuán)是一個(gè)龐大的社會(huì)群體，這意味著在這個(gè)群體中各種專業(yè)背景的人都被囊括其中，對(duì)于公共消費(fèi)者來(lái)說(shuō)更是如此。因此需要從自愿報(bào)名的具有代表性和廣泛性的消費(fèi)者中選拔具有專業(yè)知識(shí)的人士，盡可能改變消費(fèi)者在三方主體之間邊緣化的弱勢(shì)地位，從而發(fā)揮價(jià)格聽(tīng)證制度聽(tīng)取民意的作用。

其二，完善消費(fèi)者代表的選舉方式。前文對(duì)我國(guó)現(xiàn)階段消費(fèi)者代表選取方式的不規(guī)范進(jìn)行了說(shuō)明，法律規(guī)定的消費(fèi)者自愿報(bào)名、隨機(jī)選取，以及政府價(jià)格主管部門委托消費(fèi)者協(xié)會(huì)選舉或其他組織推薦，在實(shí)際操作中效果不佳，往往選舉出來(lái)的消費(fèi)者代表成為經(jīng)營(yíng)者利益的代言人或者政府價(jià)格主管部門的盟軍。筆者認(rèn)為，完善選取方式至關(guān)重要的前提條件是嚴(yán)格按照法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，在具體操作中將通常的幾種做法相結(jié)合，即在自愿報(bào)名的消費(fèi)者中按照一定比例在不同消費(fèi)群體、專業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行挑選，其中可以包括相關(guān)組織和消費(fèi)者協(xié)會(huì)推薦的代表，這樣使得最終選舉出來(lái)的消費(fèi)者代表能專業(yè)、謹(jǐn)慎、科學(xué)地與相對(duì)人進(jìn)行對(duì)話。

3.2 加強(qiáng)信息公開(kāi)。改變信息不對(duì)稱的局面，應(yīng)從政府加強(qiáng)信息公開(kāi)及聽(tīng)證申請(qǐng)人應(yīng)披露相關(guān)信息兩個(gè)方面同時(shí)進(jìn)行

一方面，對(duì)政府而言，加強(qiáng)信息公開(kāi)、避免信息不對(duì)稱要落到實(shí)處。在申請(qǐng)人提出申請(qǐng)后既要要求申請(qǐng)人提供準(zhǔn)確真實(shí)的信息，也應(yīng)將該信息向公眾公布，對(duì)信息內(nèi)容、時(shí)限及時(shí)披露，同時(shí)明確對(duì)故意隱瞞真實(shí)信息的聽(tīng)證參與人的行政處罰。[8]到最終價(jià)格調(diào)整方案的出臺(tái)、最終方案的形成、價(jià)格聽(tīng)證筆錄及結(jié)果對(duì)最終定價(jià)的參考作用都要予以公開(kāi)。

另一方面，聽(tīng)證申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格履行信息披露的義務(wù)，向處于信息掌握劣勢(shì)的消費(fèi)者一方披露有關(guān)申請(qǐng)?zhí)醿r(jià)的有關(guān)信息，包括申請(qǐng)方對(duì)經(jīng)營(yíng)成本、利潤(rùn)的核算，方便其他參與人特別是消費(fèi)者代表有針對(duì)性地進(jìn)行意見(jiàn)表達(dá)和博弈。同時(shí)，無(wú)論是政府公開(kāi)信息還是申請(qǐng)人披露信息，都應(yīng)當(dāng)在合理期限內(nèi)，以保證其他參與人有足夠時(shí)間對(duì)其信息進(jìn)行研究和分析。

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