魏 倞

（重慶市國土資源和房屋勘測規(guī)劃院，重慶 400020）

隨著我國經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，對土地的要求也在逐漸增加，為了確保國人所需糧食對耕地數(shù)量的需求，必須保護好生態(tài)環(huán)境，有效的利用土地資源，真正轉(zhuǎn)化土地粗放和低效利用的模式，逐步提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地的集約化程度，以便最大限度的挖掘城鎮(zhèn)當(dāng)前建設(shè)用地的潛力，用好建設(shè)用地，實現(xiàn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地持續(xù)健康的發(fā)展。

一、城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約化的現(xiàn)狀及存在的問題

當(dāng)前，中國的城鎮(zhèn)化水平已經(jīng)達(dá)到了大約40%，城鎮(zhèn)化程度不高，而城鎮(zhèn)的發(fā)展在很大程度上依托在城鎮(zhèn)建設(shè)用地擴張的基礎(chǔ)上，所以，要促進(jìn)城鎮(zhèn)化的加速，勢必導(dǎo)致用地需求量的快速增加。

（一）城鎮(zhèn)居民點用地的粗放

第一，很多城鎮(zhèn)居民點的規(guī)劃建設(shè)并不科學(xué)，布局顯得比較零亂。其中很多城鎮(zhèn)居民點并沒有進(jìn)行統(tǒng)一布局，城鎮(zhèn)居民擅自零亂的建房現(xiàn)象嚴(yán)重，甚至一些村民閑置自己的舊宅基地，卻占用村中的自留地建新房，最終引起村中出現(xiàn)很多邊角地，浪費了土地資源。第二，很多城鎮(zhèn)居民點用地大大超出了標(biāo)準(zhǔn)，利用率過低。

（二）城鎮(zhèn)建設(shè)用地占用了很多農(nóng)用地

很多城鎮(zhèn)因為受到GDP政績的影響，連續(xù)幾年大程度的拓寬修建道路、新建居住區(qū)等基礎(chǔ)設(shè)施，只是側(cè)重經(jīng)濟的增長，卻沒有重視建設(shè)用地的集約使用，讓城鎮(zhèn)建設(shè)毫無規(guī)律的擴張。

（三）建設(shè)用地集約化管理不完善

第一，沒有很好的指標(biāo)體系來規(guī)范建設(shè)用地。雖說，當(dāng)前已經(jīng)頒布了很多相關(guān)行業(yè)的建設(shè)用地控制指標(biāo)，但時代在進(jìn)步，經(jīng)濟條件在改善，還需要更深層次的完善。第二，土地利用監(jiān)督機制不夠完善。國土部門往往會在土地利用方面只重事前審批，卻忽視了批后監(jiān)管，沒有有效監(jiān)督那些不按用地批文和使用合同開發(fā)的建設(shè)行為，最終引起土地資源無法做到優(yōu)化配置，浪費了很多土地。

二、提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約化程度的對策

（一）盤活城鎮(zhèn)尚未利用的建設(shè)用地

城鎮(zhèn)往往是由農(nóng)村發(fā)展而來，并且發(fā)展時間還不長，它的建筑還沿襲著很多農(nóng)村的特征，規(guī)劃的科學(xué)化程度低，土地沒有得到很好的利用，挖掘潛力大。對城鎮(zhèn)中還沒有得到充分開發(fā)的建設(shè)用地，進(jìn)行重新開發(fā)，最大限度的挖掘還沒有利用的建設(shè)用地。要引導(dǎo)并鼓勵投資者積極投入到對老城鎮(zhèn)的改造建設(shè)中區(qū)，盤活城鎮(zhèn)還沒有開發(fā)的建設(shè)用地，具體的措施可以通過給予適當(dāng)?shù)膬?yōu)惠政策來達(dá)到。

城鎮(zhèn)中的閑置用地較多，應(yīng)對現(xiàn)存的限制土地進(jìn)行全面系統(tǒng)的清查。只要新建項目可以用到閑置用地的，就堅決不用其他土地。對于那些不利于城市規(guī)劃和開發(fā)的閑置土地，可以通過收回或者土地托管的方式來處理，并將他們都?xì)w到政府土地的儲備庫中。完善當(dāng)前的土地使用制度，健全建設(shè)土地市場，讓繁華地段最大限度的呈現(xiàn)其應(yīng)有的黃金效益，吸引投資企業(yè)的聚集，切實提高土地利用率。

（二）健全配套制度和政策

引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和民工向城鎮(zhèn)集中。城鎮(zhèn)因為受到投資環(huán)境的影響，不能有效吸引高檔次的企業(yè)，應(yīng)該根據(jù)實際發(fā)展程度，制定合適的優(yōu)惠政策，吸引一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)落腳，打破原來城鄉(xiāng)隔離的格局，吸引更多農(nóng)村人口居住。

利用市場實現(xiàn)土地資源配置。推廣使用土地有償制，健全土地市場。結(jié)合法規(guī)與城鎮(zhèn)規(guī)劃用途，來對地價進(jìn)行評估，公開招標(biāo)拍賣土地，借助市場這只無形而又強大的手，優(yōu)化配置土地資源。

健全建設(shè)用地的制度和政策。改變原來城鎮(zhèn)原戶籍管理制度，對城鎮(zhèn)一律采用統(tǒng)計的戶籍管理登記體制，讓農(nóng)村人口能自由的涌向城鎮(zhèn)?？梢酝菩卸喾N土地供給方式并存的形式，比方說，可以讓規(guī)劃區(qū)的集體建設(shè)用地以抵押、出租和作價入股等形式流入土地市場，讓市場來定價。

（三）完善土地利用的市場機制

要切實提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地的集約度程度，就必須逐漸完善土地市場機制，盡量避免出現(xiàn)政府越俎代庖的行為，形成兼顧效率和公平的土地市場體系，以價格的高低有效管理土地的使用量，減少土地的囤積與投機行為。制定調(diào)控政策時，應(yīng)完善相應(yīng)的細(xì)則，建立各種用地市場運作機制，發(fā)揮好市場在土地資源配置中的基礎(chǔ)作用，不斷擴大土地的招標(biāo)、拍賣與掛牌的范圍，嚴(yán)格控制操作行為中的每一個環(huán)節(jié)，在市場杠桿的作用下，提高土地利用意識；

制定科學(xué)的價格機制，避免多占與浪費土地現(xiàn)象的出現(xiàn)，更好的實現(xiàn)土地價值。一旦經(jīng)過法定程度予以批準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓的土地，就可以在土地市場上進(jìn)行公開交易，其中，經(jīng)營性用地和工業(yè)用地一定要想方設(shè)法實行招標(biāo)、拍賣、掛牌外出讓制度。

（四）強化城鄉(xiāng)規(guī)劃對城鎮(zhèn)集約化建設(shè)用地的指導(dǎo)

要強化城鎮(zhèn)區(qū)域的科學(xué)規(guī)劃，讓城鎮(zhèn)實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)最優(yōu)的集聚效應(yīng)，提高建設(shè)用地的集約化程度。以城鎮(zhèn)體系與區(qū)域的科學(xué)規(guī)劃，來合理布局產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)城鎮(zhèn)跟城鎮(zhèn)之間、城鎮(zhèn)跟農(nóng)村相互間的產(chǎn)業(yè)、用地更好對接，最大程度的降低基礎(chǔ)設(shè)施的配套土地。

必須依法做好城鎮(zhèn)建設(shè)土地的總體規(guī)劃，銜接農(nóng)村與城鎮(zhèn)規(guī)劃的工作，并在近期綜合協(xié)調(diào)好建設(shè)規(guī)劃，確保近期的建設(shè)規(guī)劃與本地區(qū)未來五年內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)相符合，并保證房地產(chǎn)業(yè)和住房建設(shè)的長期有效結(jié)合，科學(xué)安規(guī)劃時期內(nèi)城鎮(zhèn)建設(shè)用地的總量、空間布局及實施順序，合理確定各類用地布局和比例，實現(xiàn)集約利用土地的目標(biāo)。

（五）健全建設(shè)用地集約化程度的考核體系與考評制度

政府在建設(shè)用地方面的政策和行為，會直接關(guān)系到土地的利用效率，應(yīng)該健全政府的考核機制。以完善的土地集約評估考核制度來科學(xué)的評價土地利用情況，以便提供一段時期內(nèi)城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約化程度的評價結(jié)果，為各級政府的工作提供參考，以此對政府行為進(jìn)行規(guī)范，促進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地在宏觀上實現(xiàn)更高的集約化程度。

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[3]白云升.小城鎮(zhèn)建設(shè)土地利用的“集約化”理念[J].國土經(jīng)濟.2002(4).