縣級政府績效審計淺談

劉亞飛

(內(nèi)黃縣審計局，河南 內(nèi)黃456300)

劉家義審計長在全國審計工作會議上的講話——《深入貫徹落實(shí)黨的十八大精神，全力做好新時期審計工作》中強(qiáng)調(diào)：“加大績效審計力度，促進(jìn)效益、速度和質(zhì)量的統(tǒng)一，推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變……不僅要看經(jīng)濟(jì)效益、社會效益，而且要深入分析環(huán)境和生態(tài)效益，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)有速度、高質(zhì)量、高效益、可持續(xù)發(fā)展?！笨冃徲嬙谖覈饕傅氖钦目冃徲?，是審計機(jī)關(guān)對政府利用公共資源，對其所承擔(dān)的各項經(jīng)濟(jì)、文化、社會等事業(yè)，是否經(jīng)濟(jì)、有效地開展運(yùn)作進(jìn)行審查，并作出獨(dú)立、客觀、系統(tǒng)的評價，目的是為人大和政府了解財政支持項目執(zhí)行的效果提供相關(guān)的參考信息。

政府績效審計在我國起步較晚，理論和實(shí)踐還都處于初探階段，尤其是對縣級以下政府的績效審計，到現(xiàn)在還沒有實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。而隨著政府制度的不斷完善和政務(wù)公開的進(jìn)一步深入，加快開展政府績效審計，特別是縣級以下政府的績效審計，既是大勢所趨，更是民心所向。本文根據(jù)現(xiàn)階段績效審計工作的要求，結(jié)合作者自身的基層審計工作實(shí)際，對縣級政府績效審計在目標(biāo)、內(nèi)容和實(shí)現(xiàn)方法等方面進(jìn)行了初步研究。

1 縣級政府績效審計的目標(biāo)

十八大報告全面闡述了我們國家的生態(tài)文明建設(shè)，并提出了“美麗中國”的概念，不僅進(jìn)一步豐富了科學(xué)發(fā)展觀的內(nèi)涵，也標(biāo)志著我們黨對經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識進(jìn)入了新境界。目前，關(guān)于城鎮(zhèn)化建設(shè)的討論正如火如荼，新一輪城鎮(zhèn)化建設(shè)必然要求縣級政府進(jìn)一步加大力度履行相應(yīng)的政府職能。在未來的城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中，將有大量的財政資金通過縣級政府及其職能部門投向開展對縣級政府所承擔(dān)的各項財政投資項目的績效審計將成為基層審計機(jī)關(guān)所面臨的新課題。一般而言，政府績效審計的目標(biāo)是以“經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性”（即我們通常所說的3E）為中心，對政府及其各部門運(yùn)用財政資金從事經(jīng)濟(jì)活動產(chǎn)生的效益進(jìn)行評價，督促被審計對象整改，為相關(guān)決策層提供參考。這個目標(biāo)突出了“3E”的重要性，緊緊圍繞著節(jié)約和增效這兩大主題而展開，應(yīng)當(dāng)說還是基本符合目前政府在使用財政資金過程中所面臨的問題。但是，從長遠(yuǎn)的角度來看，特別是縣級政府績效審計應(yīng)當(dāng)更加注重環(huán)境和生態(tài)效益，把促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展和改善生態(tài)環(huán)境也作為審計的重要目標(biāo)?？h級政府職責(zé)與生態(tài)文明建設(shè)直接相連且利害攸關(guān)。縣級政府部門完整,并且是在農(nóng)村社會的基本層次代表國家行使政府職能,其職責(zé)履行好壞,直接影響到整個政府組織的效能。中央和地方的各項環(huán)境保護(hù)政策最終也要靠縣級政府貫徹落實(shí),生態(tài)保護(hù)的成效怎樣,實(shí)際上很大程度取決于全國兩千多個縣級政府在發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)的過程中能否妥善地處理好發(fā)展經(jīng)濟(jì)與保護(hù)環(huán)境的關(guān)系。

2 縣級政府績效審計的內(nèi)容

2.1 對縣級政府各職能部門的績效審計

這是把縣級政府從結(jié)構(gòu)上進(jìn)行分解，對其組成部分所擔(dān)負(fù)的各項職能進(jìn)行細(xì)分后，評價其在維護(hù)政府整體運(yùn)行過程中發(fā)揮自身功能的有效性。評價的內(nèi)容涉及到該部門的以下方面：部門運(yùn)轉(zhuǎn)過程中對人、財、物資源的消耗利用狀況，包括部門“三公經(jīng)費(fèi)”的開支與其履行職能的經(jīng)濟(jì)、效益性，部門“節(jié)能減排”目標(biāo)的完成情況等；部門切實(shí)履行職責(zé)和自身能力建設(shè)情況，包括公共事業(yè)規(guī)劃能力、對公共事業(yè)的監(jiān)管能力、對公共事業(yè)的約束制度和法律法規(guī)的選擇與制定能力、從事公共管理活動方法的科學(xué)和先進(jìn)程度以及政府部門工作人員的基本素質(zhì)，等等。

2.2 對公共項目的績效審計

這是對縣級政府所承擔(dān)的重點(diǎn)項目、大型工程等的績效審計，評價其在運(yùn)用財政資源進(jìn)行各項投資活動過程中履行政府責(zé)任的履職效果。包括市政基礎(chǔ)設(shè)施工程、城市衛(wèi)生、城市綠化、鄉(xiāng)村道路交通、農(nóng)村水利建設(shè)工程、農(nóng)業(yè)扶貧開發(fā)等等。由于縣級公共項目支出涉及眾多領(lǐng)域和部門,而且數(shù)額巨大,又多涉及民生，對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的會產(chǎn)生重大影響。因此，對政府部門是否合理規(guī)劃公共項目建設(shè)，是否經(jīng)濟(jì)、節(jié)約地投入公共項目的建設(shè)資金，是否充分有效地實(shí)現(xiàn)公共項目的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、環(huán)境效益和生態(tài)效益，以及是否在哪些方面還存在問題等等，要回答這些問題,都必須通過績效審計進(jìn)行判斷并提出改進(jìn)意見。

3 縣級政府績效審計的開展

第一，要建立一套合理、適用廣泛的績效審計評價體系。

不管是對政府職能部門的績效審計，還是對公共項目的績效審計，都需要一套相對完善、適用性較強(qiáng)的指標(biāo)體系及評價標(biāo)準(zhǔn)，作為我們開展政府績效審計的指導(dǎo)路線和框架。對縣級政府的績效評價指標(biāo)，可以從這幾個角度考慮：一是資源耗費(fèi)類指標(biāo)，主要考察政府行為成本，包括政府人力、物力與財力占用和消耗，側(cè)重于經(jīng)濟(jì)性的考察；二是政府監(jiān)管職能率效果類指標(biāo)，包括縣域經(jīng)濟(jì)的各類發(fā)展指標(biāo)、社會效益和生態(tài)環(huán)境建設(shè)情況等；三是政府有效運(yùn)行的潛在能力指標(biāo)，包括政府戰(zhàn)略規(guī)劃能力、政府應(yīng)付突發(fā)事件能力、領(lǐng)導(dǎo)者基本素質(zhì)、機(jī)關(guān)工作作風(fēng)、機(jī)關(guān)服務(wù)單位信息化程度、政府行政透明度、公眾支持率以及服務(wù)滿意度、廉政建設(shè)程度等。

第二，要把縣級政府的績效審計和其他審計結(jié)合起來。

鑒于我國財政核算體系的現(xiàn)狀，尤其是縣級以下政府及其各部門在財務(wù)核算環(huán)節(jié)存在諸多不規(guī)范的情況，縣級政府的績效審計要以財政財務(wù)收支審計為基礎(chǔ)，通過查錯糾弊，確保各項財政收入、支出的真實(shí)、合法性，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步開展縣級政府在支配公共資源方面的經(jīng)濟(jì)性、效益性。目前，對縣級政府各部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計已經(jīng)普遍展開，很多地方的審計部門已經(jīng)積累了相當(dāng)豐富的經(jīng)驗，摸索出了符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的、行之有效的工作方式和評價方法，這對于績效審計的不無裨益。與財政財務(wù)收支審計與政府績效審計的關(guān)系一樣，政府投資審計是政府績效審計的前提和基礎(chǔ)，對政府投資項目的績效審計勢必以政府投資活動的真實(shí)性、合法性審計為基礎(chǔ)，進(jìn)而對政府投入資金的使用效益、管理效果作出評價并提出改進(jìn)建議，促進(jìn)被審計單位改善經(jīng)營管理、提高效益。

第三，要注重培養(yǎng)和引進(jìn)復(fù)合型人才，大膽采用新技術(shù)、新方法，豐富政府績效審計的內(nèi)容。

縣級政府面對的事務(wù)十分繁瑣，對縣級政府的績效審計也將是一個龐雜的系統(tǒng)工程。基于基層審計機(jī)關(guān)高技能審計人才匱乏的現(xiàn)狀，要更好地開展縣級政府績效審計，必須在審計機(jī)關(guān)內(nèi)部培養(yǎng)和造就一批符合績效審計要求的績效審計人才。首先要對審計人員的年齡結(jié)構(gòu)、學(xué)歷結(jié)構(gòu)、專業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整和優(yōu)化，循序漸進(jìn)，不斷增強(qiáng)審計隊伍的綜合實(shí)力。其次，要創(chuàng)造一個公平競爭的環(huán)境，能夠刺激并推動審計工作質(zhì)量不斷改進(jìn)，使真正有能力、懂技術(shù)的審計人員脫穎而出，有機(jī)會施展才能，產(chǎn)出高質(zhì)量的審計成果。再次，要把培訓(xùn)審計人員制度化，以便使他們有效地開展工作，把績效審計的培訓(xùn)與公務(wù)員培訓(xùn)一樣作為審計人員考核的一項重要指標(biāo)。最后，要充分利用OA、AO等計算機(jī)輔助審計手段，提高審計工作效率和質(zhì)量。