郭理橋

（住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部建筑節(jié)能與科技司副司長）

“一張藍(lán)圖” 多規(guī)融合

郭理橋

（住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部建筑節(jié)能與科技司副司長）

黨的“十八大”提出了到2020年全面建成小康社會的奮斗目標(biāo)，并指出走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的道路，促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展。2013年12月，中央城鎮(zhèn)化工作會議拉開了新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的帷幕，會上提出了新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的六大任務(wù)，特別是關(guān)于空間布局優(yōu)化的方面，明確了全國主體功能區(qū)規(guī)劃的“兩橫三縱”戰(zhàn)略格局，提出“一張藍(lán)圖干到底”的口號。要實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略目標(biāo)，就必須有權(quán)威的“一張藍(lán)圖”，而這個藍(lán)圖就是指導(dǎo)城鎮(zhèn)或區(qū)域發(fā)展的“統(tǒng)一空間規(guī)劃體系”。為此，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)必須解決空間規(guī)劃體系在各自工作目標(biāo)、空間范疇、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、運作機(jī)制等方面的交叉矛盾，基于“一個區(qū)域、統(tǒng)一空間、統(tǒng)一規(guī)劃”的思想，通過統(tǒng)一多規(guī)銜接的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和協(xié)作機(jī)制，發(fā)現(xiàn)和解決多規(guī)之間的差異和沖突，為新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的“一張藍(lán)圖干到底”提供高度協(xié)調(diào)統(tǒng)一的權(quán)威空間規(guī)劃指引。因此，“一張藍(lán)圖干到底”是實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的重要方法。

多規(guī)指的是包括由各地政府發(fā)改部門負(fù)責(zé)編制的國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門負(fù)責(zé)編制的城市總體規(guī)劃、國土資源管理部門負(fù)責(zé)編制的土地利用總體規(guī)劃以及由環(huán)境保護(hù)部門負(fù)責(zé)編制的環(huán)境與生態(tài)保護(hù)規(guī)劃及其他相關(guān)的城市空間規(guī)劃。

當(dāng)前，我國的空間規(guī)劃體系在行政上分屬不同的業(yè)務(wù)部門主導(dǎo)（負(fù)責(zé)），由于各部門行政職責(zé)、工作方法、核心關(guān)注在長期的城市管理中形成的系統(tǒng)性差異，多個空間規(guī)劃在指導(dǎo)思想、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)等方面也各不相同，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃以及生態(tài)規(guī)劃等（簡稱多規(guī)）之間也存在相互“打架”現(xiàn)象，使得規(guī)劃落地困難，引發(fā)空間管理無序、土地資源浪費、生態(tài)環(huán)境失衡等現(xiàn)象。正所謂“綱”舉才能“目”張，城市建設(shè)和管理依賴于相應(yīng)空間規(guī)劃的落地，多規(guī)之間的差異既不利于城市作為一個統(tǒng)一空間復(fù)雜巨系統(tǒng)在發(fā)展目標(biāo)上的高度統(tǒng)一性，更嚴(yán)重?fù)p害各類規(guī)劃的權(quán)威性，區(qū)域空間布局和資源配置易處于混亂無序狀態(tài)，影響城市的整體質(zhì)量。

目前，我國各地空間規(guī)劃體系的沖突現(xiàn)象普遍，要解決這個問題，推動現(xiàn)有空間規(guī)劃體系的協(xié)調(diào)發(fā)展，在統(tǒng)一的發(fā)展綱領(lǐng)下引領(lǐng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，有兩條具體解決路徑：其一是從規(guī)劃的執(zhí)行部門整合入手，把過去由多個部門分別執(zhí)行的規(guī)劃編制，交由一個部門來做，該部門要有一定的權(quán)力和政策扶持，如市政府下設(shè)的規(guī)劃辦公室或城市發(fā)展戰(zhàn)略研究室等；另一種辦法則是通過建立相應(yīng)的工作機(jī)制和工作小組，通過協(xié)調(diào)各部門資源來消除多規(guī)之中存在的沖突，使多個規(guī)劃之間的發(fā)展目標(biāo)、編制標(biāo)準(zhǔn)等達(dá)成一個讓大家普遍認(rèn)可和接受并易于執(zhí)行的工作框架。

前一種方法是將多個規(guī)劃統(tǒng)一成一個綜合性的規(guī)劃，由一個部門主導(dǎo)多個規(guī)劃之間的統(tǒng)一編制，通過內(nèi)部管理規(guī)范和工作制度，將原來多個規(guī)劃有效整合為一個更具統(tǒng)籌性的規(guī)劃，核心是化“多”為“一”。這種工作方法被稱為“多規(guī)合一”。而后者則仍然保持多個規(guī)劃的既有獨立性，只是從多規(guī)之間的對接內(nèi)容上做協(xié)調(diào)整合，即通過多部門的協(xié)調(diào)逐步解決，最終達(dá)到多個規(guī)劃在內(nèi)容和目標(biāo)上的統(tǒng)一，核心是“獨立編制、融為一體”。這種工作方法被稱為“多規(guī)融合”。

從操作層面來講，“多規(guī)合一”對現(xiàn)行行政體系變革要求較大，對主導(dǎo)規(guī)劃的發(fā)改、規(guī)劃、國土和環(huán)保等各部門的沖擊更強(qiáng)，必須要有相關(guān)的政策指導(dǎo)，在城市級別更是需要至少市政府一級組建大部（局）制，像北京、上海、廣州、武漢、沈陽以及廣東順德、天津濱海新區(qū)等地，都有比較理想的可操作性。但是，“多規(guī)合一”由于涉及各部門既有職責(zé)和工作內(nèi)容的變革，現(xiàn)階段對我國其他大部分地區(qū)而言更適合采用“多規(guī)融合”模式，即各部門仍然負(fù)責(zé)相應(yīng)的規(guī)劃內(nèi)容，但其規(guī)劃編制應(yīng)基于建立的“統(tǒng)一工作平臺”，通過統(tǒng)一基礎(chǔ)圖件、參考數(shù)據(jù)和編制標(biāo)準(zhǔn)等，讓發(fā)改、規(guī)劃、國土和環(huán)保等不同規(guī)劃內(nèi)容的編制工作小組密切協(xié)調(diào)，推進(jìn)多規(guī)的全方位融合。

蘇州是最早提出“二規(guī)合一”思路的城市，但從一開始就遇到來自規(guī)劃、土地、建設(shè)等多方強(qiáng)的大阻力，所以便不再追求“二規(guī)合一”的理想狀態(tài)，轉(zhuǎn)而在“二規(guī)”的內(nèi)容融合上下工夫，以推進(jìn)“二規(guī)”更好地銜接。根據(jù)現(xiàn)階段的國情，雖然“多規(guī)合一”在技術(shù)上并沒有太大的問題，但多規(guī)內(nèi)容各有側(cè)重，誰也不能取代誰，實現(xiàn)“三規(guī)合一”的可能性很?。欢ㄟ^理清各部門規(guī)劃職能邊界，建立多部門協(xié)調(diào)工作機(jī)制，走“多規(guī)融合”的道路具有更為廣泛的可操作性。從研究角度講，有學(xué)者認(rèn)為，規(guī)劃協(xié)調(diào)所涉及的內(nèi)容眾多，以往多角度、分散化、隔離式的研究需要整合到一個以空間規(guī)劃協(xié)調(diào)為中心的研究框架中來。

實際上，多規(guī)中的每一項具體規(guī)劃都涉及大量的圖文和檔案信息，規(guī)劃內(nèi)容所包含的信息量都很大，靠人工去排查多規(guī)之間存在的沖突和差異，是一項耗時費力且成效難以保障的工作，即使是對統(tǒng)一區(qū)域上不同規(guī)劃內(nèi)容之間的比對，也非常困難，因此靠傳統(tǒng)的人工讀圖方式難以發(fā)現(xiàn)多規(guī)之間的矛盾，更難于將具體的沖突進(jìn)行精確量化。

而且，展示多規(guī)的圖紙原始比例尺、坐標(biāo)系統(tǒng)等都不統(tǒng)一，要去協(xié)調(diào)多規(guī)內(nèi)容，必須有統(tǒng)一的數(shù)據(jù)作為權(quán)威參考，這就要求在實現(xiàn)多規(guī)融合的過程中，必須要有能整合不同格式標(biāo)準(zhǔn)的多規(guī)數(shù)據(jù)，又能方便集中展現(xiàn)的統(tǒng)一工作視圖，以利于進(jìn)行多規(guī)的疊加和分析比較，計算多規(guī)沖突上的數(shù)量化差異。而多規(guī)融合的“一張圖”通過設(shè)立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)集成標(biāo)準(zhǔn)，支持不同部門規(guī)劃成果的集中存儲和統(tǒng)一管理、更新，以“一張圖”進(jìn)行統(tǒng)一應(yīng)用，從而為各部門進(jìn)行多規(guī)的協(xié)調(diào)提供權(quán)威性的統(tǒng)一信息參考，并將多規(guī)融合的成果進(jìn)行動態(tài)更新，實時指導(dǎo)城市建設(shè)和管理工作，為規(guī)劃的落地提供權(quán)威依據(jù)。

基于“一張圖”，可以實現(xiàn)多規(guī)數(shù)據(jù)的融合與統(tǒng)一應(yīng)用，更能讓多規(guī)融合成果動態(tài)反饋到城市運營管理中，是解決多規(guī)協(xié)調(diào)發(fā)展的可靠工具。隨著《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的出臺，控規(guī)的地位得到了提升，因此全國多數(shù)城市的“一張圖”都以控規(guī)為建設(shè)基礎(chǔ)，主要服務(wù)于規(guī)劃審批管理工作，如廣州、南京等地。以廣州市為例，其“一張圖”以控規(guī)導(dǎo)則為核心，同時按照“一網(wǎng)三層”的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)分別納入城市規(guī)劃相關(guān)的各類空間信息內(nèi)容，為規(guī)范規(guī)劃審批行為提供技術(shù)支撐。

具體而言，以GIS技術(shù)為支撐，基于一張圖的信息平臺進(jìn)行“多規(guī)融合”，首先是能夠全面支撐多規(guī)融合中海量異構(gòu)數(shù)據(jù)的整合工作，是多規(guī)融合的基礎(chǔ)條件，其通過統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，集中呈現(xiàn)統(tǒng)一版本的底板數(shù)據(jù)，保障多部門可以共用同一套數(shù)據(jù)。其次，用信息技術(shù)手段，可高效、準(zhǔn)確探查多規(guī)存在的矛盾，可基于詳細(xì)的數(shù)據(jù)提供決策參考，并可基于多規(guī)沖突檢查的工作規(guī)則處理程序，便于主動發(fā)現(xiàn)多規(guī)矛盾。再次，以GIS為支撐，多規(guī)融合信息平臺具有廣泛的數(shù)據(jù)共享能力，可以為多部門的業(yè)務(wù)決策提供統(tǒng)一的數(shù)據(jù)參考，并將多規(guī)融合的成果實時分享給各城市規(guī)劃、管理和建設(shè)等部門，從而促進(jìn)城市在運營管理目標(biāo)上的整體一致性，推動城市品質(zhì)提升。另外，多規(guī)融合信息平臺具備開放的集成能力，平臺的持續(xù)運營不受空間規(guī)劃體系變化的制約，可方便接入其他城市管理部門的業(yè)務(wù)信息，為多規(guī)融合的規(guī)劃體系編制提供更豐富的參考信息，以提高區(qū)域空間規(guī)劃體系的科學(xué)性。

“多規(guī)融合”模式關(guān)鍵是建立包含統(tǒng)一圖件、參考數(shù)據(jù)和編制標(biāo)準(zhǔn)的“信息共享平臺”，為實施空間規(guī)劃編制的責(zé)任部門相互協(xié)調(diào)研究，制定具有“統(tǒng)一發(fā)展目標(biāo)”的空間規(guī)劃體系。因此，信息共享平臺既是融合多規(guī)的信息平臺，又是多規(guī)編制的“統(tǒng)一工作平臺”。