新型農(nóng)村社區(qū)居民市民化的制約因素及對策——基于江陰市新橋鎮(zhèn)社區(qū)的實(shí)證考察

王 鋒

（中共江陰市委黨校 市情研究室，江蘇 江陰 214431）

改革開放以來，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，蘇南部分農(nóng)村在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營等內(nèi)生力量以及外部行政力量推動(dòng)下形成了既有別于傳統(tǒng)的自然與行政村落，又不同于城市社區(qū)的新型農(nóng)村社區(qū)。這類社區(qū)一般是由鎮(zhèn)政府或村委會按照城鄉(xiāng)一體化要求把農(nóng)民集中到城鎮(zhèn)或農(nóng)民集中居住區(qū)而形成。它在地理位置上仍然屬于鄉(xiāng)村范疇，其居民也仍然是戶籍制度意義上的農(nóng)業(yè)人口，但其社區(qū)居民經(jīng)歷著非農(nóng)化的職業(yè)轉(zhuǎn)換、城鎮(zhèn)化的地域轉(zhuǎn)移和市民化的角色轉(zhuǎn)變，面臨著諸多挑戰(zhàn)。新型農(nóng)村社區(qū)在蘇南更具有典型意義。有鑒于此，筆者選擇率先在江蘇省推行“三集中”改革的江陰市新橋鎮(zhèn)部分新型農(nóng)村社區(qū)作為調(diào)研對象，通過訪談等形式探究蘇南新型農(nóng)村社區(qū)居民市民化的制約因素與解決之道。

一、新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)對農(nóng)村居民的影響

1、新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)給農(nóng)民帶來的新變化。第一，居住條件得到較大改善。因城鎮(zhèn)化拆遷集中居住，農(nóng)村居民的居住條件普遍得到較大改善。新橋鎮(zhèn)對集中居住的農(nóng)民，除了按人均60平方米左右給予面積補(bǔ)償之外，另給予每人1.05萬元的補(bǔ)貼。農(nóng)民安置區(qū)統(tǒng)一配套服務(wù)中心大樓、社區(qū)廣場、體藝場館、商場、學(xué)校等公共服務(wù)設(shè)施，實(shí)行“一站式、一條龍”便民服務(wù)。第二，收入得到大幅提升。大量農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)，形成以就業(yè)創(chuàng)業(yè)收入為主體，保障收入、土地收益、合作社分紅、置業(yè)收入為輔助的多元收入體系，農(nóng)民收入逐年提升。新橋鎮(zhèn)80%以上的農(nóng)民成為現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)工人，2013年全鎮(zhèn)農(nóng)民人均收入達(dá)3.04萬元，是10年前的近4倍。第三，保障水平得到較大提高。新橋鎮(zhèn)本地職工城保參保率達(dá)98%。由鎮(zhèn)財(cái)政撥款，對集中居住，男滿60周歲、女滿55周歲的本鎮(zhèn)農(nóng)民，每人每月發(fā)放150元生活補(bǔ)助。設(shè)立總額4000多萬元的慈善基金，有效保障弱勢群體的生活。第四，現(xiàn)代生活方式得到進(jìn)一步強(qiáng)化。由于城鄉(xiāng)公共服務(wù)的進(jìn)一步均等化發(fā)展，農(nóng)村居民也能享受到與城鎮(zhèn)居民一樣的公共服務(wù)。新橋鎮(zhèn)不斷強(qiáng)化社區(qū)建設(shè)，創(chuàng)新社區(qū)管理，完善社區(qū)服務(wù)，使社區(qū)成為引導(dǎo)農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)變的主陣地。

2、新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)給農(nóng)村居民帶來的困惑。這主要表現(xiàn)在向市民化角色轉(zhuǎn)變的心理適應(yīng)方面。第一，強(qiáng)烈的懷舊感。新型農(nóng)村社區(qū)的居民雖然經(jīng)過制度安排集中居住到了社區(qū)，但是，在心理上仍然十分留戀過去散居時(shí)散漫自在的生活方式與生活狀態(tài)。因此，在日常生活中常常會自覺不自覺地保留一些與新生活空間格格不入的“舊習(xí)慣”。第二，淡薄的歸屬感。新型農(nóng)村社區(qū)打破了原有的空間格局和行政隸屬關(guān)系，實(shí)現(xiàn)了空間的集聚與居民的聚居。與之相適應(yīng)，在組織結(jié)構(gòu)上進(jìn)行了社區(qū)化改造，在社會管理上也實(shí)行了社區(qū)化管理。但由于長期的慣性，來自不同行政村的居民仍然高度認(rèn)同原先的村民身份，對新的社區(qū)居民身份以及新的社區(qū)黨組織和居委會缺乏必要的認(rèn)同，因而對社區(qū)黨建與社區(qū)建設(shè)熱情不高。第三，嚴(yán)重的疏離感。新型農(nóng)村社區(qū)居民雖然都是從農(nóng)村居民中轉(zhuǎn)化而來，依然或多或少地生活在熟人、半熟人的社會環(huán)境中，但由于分別來自不同的行政村，所以，有相當(dāng)一部分人不認(rèn)識、不熟悉。人們更傾向于在原來的圈子內(nèi)進(jìn)行交流、互動(dòng)及互助，社會認(rèn)同也大多局限于原來的圈子。不同的圈子之間由于相對陌生，有時(shí)難免因小事出現(xiàn)爭執(zhí)與摩擦。

二、農(nóng)村居民市民化的制約因素分析

1、資產(chǎn)流通的約束。在土地承包經(jīng)營權(quán)方面，三十年不變的土地承包政策，不準(zhǔn)土地自由買賣、自由轉(zhuǎn)讓，從確保農(nóng)村土地穩(wěn)定的角度來說是完全必要的，但這種制度使承包的土地成了農(nóng)民離不開的根，不能完全從土地上解放出來，這也是新橋鎮(zhèn)這么多本地居民除了被征地之外，沒有人主動(dòng)放棄承包地的原因所在。在集體經(jīng)濟(jì)利益方面，農(nóng)村居民都是各村級經(jīng)濟(jì)組織的成員，并且，這種集體經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系具有極強(qiáng)的穩(wěn)定性，人們對村級經(jīng)濟(jì)組織具有高度的依賴性。盡管隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，農(nóng)村的土地被大量征用，房屋被拆遷，使越來越多的農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，但這些進(jìn)了城鎮(zhèn)的原農(nóng)村居民的經(jīng)濟(jì)關(guān)系還是維系在原先的村級經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)，只會高度認(rèn)同自己的村級經(jīng)濟(jì)組織成員身份，而非城鎮(zhèn)居民身份。

2、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的阻礙。在30多年的工業(yè)化城鎮(zhèn)化過程中，蘇南大部分農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)得到了較大發(fā)展，村民得到了較多的物質(zhì)利益，在宅基地等方面享有比城市居民更優(yōu)惠的政策利益。當(dāng)前，他們既可享受城市文明，又擁有農(nóng)民身份帶來的利益，但擔(dān)心市民化后無法繼續(xù)享受上述福利，因而不愿主動(dòng)市民化。另一方面，由于歷史和經(jīng)濟(jì)的原因，優(yōu)質(zhì)的公共設(shè)施和服務(wù)資源，特別是優(yōu)質(zhì)的教育和醫(yī)療資源基本上集中在城市，這就造成城鄉(xiāng)享用優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源的巨大差距，特別是農(nóng)村居民的基本養(yǎng)老、醫(yī)療待遇等都遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)居民。從目前的現(xiàn)實(shí)看，農(nóng)民要享受城市居民的待遇，需要付出的成本還是比較高，這就阻礙了農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)化的進(jìn)程。

3、新型社區(qū)管理機(jī)制調(diào)整滯后。雖然新型農(nóng)村社區(qū)能更好地集約利用公共服務(wù)資源和更有效地整合各類社會服務(wù)資源，有利于打破傳統(tǒng)的以村落為主的農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)，在一定程度上減少資源浪費(fèi)，促進(jìn)農(nóng)村社區(qū)的集約發(fā)展。但是，也帶來了管理層次不清、管理體制不順的問題，其中比較突出的是農(nóng)村社區(qū)中的村委會與居委會之間的關(guān)系不清晰，很多事情在新型社區(qū)管不了而原村又管不著，給社會管理和群眾辦事都造成極大不便。此外，在長期的生產(chǎn)生活中，原來村民之間形成的密切的社會人際關(guān)系逐漸淡化，但社區(qū)居民對所在社區(qū)的認(rèn)同度又不高，從而參與意識不強(qiáng)，社區(qū)自治和融合程度不高，社區(qū)自治管理的自然合力難以凝聚。

4、農(nóng)村居民的文化、能力和素質(zhì)不適應(yīng)發(fā)展要求。農(nóng)民能否變市民，除了客觀因素外，還取決于農(nóng)民的文化、能力等整體素質(zhì)的狀況。由于自身因素的制約，一是沒有專業(yè)技術(shù)，卻又比外地農(nóng)民怕苦怕累，就業(yè)競爭力不強(qiáng)。二是外地農(nóng)村青年勞動(dòng)力大量涌人，阻礙了農(nóng)民市民化的步伐。三是農(nóng)民向市民的過渡過程中，由于長期的生活習(xí)慣、生活理念并沒有隨身份的轉(zhuǎn)變而發(fā)生改變，不文明行為屢禁不止。同時(shí)，據(jù)新橋鎮(zhèn)綠園社區(qū)負(fù)責(zé)人介紹，該社區(qū)是全鎮(zhèn)10個(gè)村的居民拆遷安置形成的，最初幾年因?yàn)榫用裆盥?xí)根深蒂固，在社區(qū)管理上的壓力非常大。經(jīng)過長年的努力和不斷教育引導(dǎo)，如今的綠園社區(qū)已經(jīng)成了全市現(xiàn)代文明新型社區(qū)的樣板。

三、在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中推動(dòng)農(nóng)村居民市民化的對策

隨著城市化的加快推進(jìn)，農(nóng)民市民化已經(jīng)成為必然趨勢，其中的重要內(nèi)容是讓農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)關(guān)系、社會關(guān)系都向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，從而逐步在思想意識上、生活方式上實(shí)現(xiàn)市民化。但是，由于歷史的原因和農(nóng)民自身存在的一些問題，僅僅依賴農(nóng)民自身的內(nèi)在因素來實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的市民化是非常困難的，外在的制度導(dǎo)入和政策扶持不僅十分必要，而且在農(nóng)民市民化的初期將起到主導(dǎo)作用。

1、在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化過程中轉(zhuǎn)移農(nóng)民并培育職業(yè)農(nóng)民。通過土地承包經(jīng)營權(quán)的集中規(guī)模流轉(zhuǎn)和各類專業(yè)化合作組織的科學(xué)經(jīng)營，讓農(nóng)業(yè)走向產(chǎn)業(yè)化，讓土地回歸其生產(chǎn)功能，讓農(nóng)民放心離土從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，從而真正讓農(nóng)民成為一種職業(yè)而非身份。第一，加快土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)或置換。蘇南人多地少，農(nóng)民家庭承包土地存在細(xì)碎化特征，不適合規(guī)模經(jīng)營。實(shí)踐表明，在確保農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)和充分尊重農(nóng)民意愿的前提下，通過健全的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，組建起土地股份合作社，讓土地確權(quán)入股，既能解決土地的規(guī)?；瘑栴}，又能解決農(nóng)民的組織化問題。這是保障農(nóng)民權(quán)益和農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展的一種體制創(chuàng)新，可以使廣大入社農(nóng)戶從過去“實(shí)物形態(tài)分地”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皟r(jià)值形態(tài)持股”，變土地資源為聯(lián)合的投資股本，使已經(jīng)在二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)不再種地的農(nóng)民，照樣得到長期而穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營權(quán)，讓集體和農(nóng)民實(shí)現(xiàn)“雙贏”。第二，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)合作經(jīng)營主體。核心是“人”的問題。發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，既需要“轉(zhuǎn)出”勞動(dòng)力，也需要“轉(zhuǎn)入”勞動(dòng)力。最關(guān)鍵的是要充分調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營的積極性，并使其在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化中充分受益。事實(shí)上，兼業(yè)農(nóng)民從精力上、技術(shù)上都不能滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展需要。因此，必須發(fā)展新型農(nóng)業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織，培育新型職業(yè)農(nóng)民，提高家庭農(nóng)場的規(guī)模化、集約化經(jīng)營水平，提高農(nóng)業(yè)的整體效益。

2、在轉(zhuǎn)換身份的過程中保障農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)。財(cái)產(chǎn)性收入是農(nóng)民收入中最具穩(wěn)定性、占據(jù)份額也越來越高的組成部分。要以農(nóng)民身份不變、待遇不降、資產(chǎn)保值增值為前提，將形態(tài)村變成虛擬村，村級管理服務(wù)職能遷移到社區(qū)，讓廣大村民就近就地得到社區(qū)更多更好的優(yōu)質(zhì)服務(wù)。第一，推動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)股份制改革。在堅(jiān)持集體所有的基礎(chǔ)上，通過民主程序?qū)w經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)進(jìn)行清產(chǎn)核資，將凈資產(chǎn)扣除兌現(xiàn)原始股金和留足發(fā)展基本金后量化為集體成員擁有的股權(quán)，再通過民主方式組建的具有公司性質(zhì)的股份合作社，對集體資產(chǎn)進(jìn)行經(jīng)營管理，從而實(shí)現(xiàn)資源資產(chǎn)化、資產(chǎn)資本化、資本股份化。同時(shí)，要建立農(nóng)村集體資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，完善財(cái)務(wù)管理、監(jiān)督審計(jì)、責(zé)任追究制度等，確保集體資產(chǎn)保值增值，讓農(nóng)民免去后顧之憂，更加踏實(shí)地帶著股份離開傳統(tǒng)村落進(jìn)入城鎮(zhèn)。第二，讓農(nóng)民產(chǎn)權(quán)有序流動(dòng)增加收益。當(dāng)前城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的一個(gè)重要特征，是城鄉(xiāng)居民不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的市場化程度有巨大差別。農(nóng)民享有的房屋產(chǎn)權(quán)、宅基地使用權(quán)、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)等產(chǎn)權(quán)無法自由流轉(zhuǎn)，難以實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)資本化。因此，要探索建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場和擔(dān)保體系，讓市場在農(nóng)村資產(chǎn)的合理配置方面發(fā)揮基礎(chǔ)作用，特別是讓土地在市場中實(shí)現(xiàn)同權(quán)同價(jià)，讓農(nóng)民擁有的資產(chǎn)資本化，能夠在產(chǎn)權(quán)有序流動(dòng)中增加收益，從而加快農(nóng)民市民化的步伐。

3、在城鎮(zhèn)化可持續(xù)推進(jìn)過程中為農(nóng)民市民化創(chuàng)造良好環(huán)境支持。第一，提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平，促進(jìn)居民充分就業(yè)。城鎮(zhèn)化不是簡單地讓農(nóng)村人口進(jìn)城當(dāng)市民，必須以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為支撐，以就業(yè)提供為基礎(chǔ)。實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、就業(yè)吸納和人口集聚相統(tǒng)一。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，蘇南越來越多的農(nóng)村勞動(dòng)力面臨著“轉(zhuǎn)型”：或成為產(chǎn)業(yè)工人，或進(jìn)入服務(wù)業(yè)領(lǐng)域，或成為職業(yè)農(nóng)民，或自我創(chuàng)業(yè)。所以，在促進(jìn)農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)化的進(jìn)程中，要在產(chǎn)業(yè)發(fā)展及充分就業(yè)上做好文章。二是要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)管理。要不斷健全城鄉(xiāng)一體的就業(yè)管理服務(wù)體系，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策全面接軌，制定實(shí)施積極的就業(yè)政策，最大限度地提供就業(yè)崗位，加快形成企業(yè)吸納就業(yè)，勞動(dòng)者自主創(chuàng)業(yè)、政府幫扶就業(yè)相結(jié)合的新機(jī)制。同時(shí)，完善農(nóng)村就業(yè)培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)，做好農(nóng)村勞動(dòng)力的技能培訓(xùn)，提高農(nóng)村勞動(dòng)力職業(yè)技能培訓(xùn)的針對性和適應(yīng)性，增強(qiáng)農(nóng)民的就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力。第二，推進(jìn)基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)均等化。為此，一是要?jiǎng)?chuàng)新公共服務(wù)運(yùn)行機(jī)制，縮小城鄉(xiāng)公共服務(wù)水平差距，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)文明一體化，讓更多農(nóng)民共享城市文明，推進(jìn)城鄉(xiāng)文明互動(dòng)，努力使城鄉(xiāng)群眾同等享受學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居的待遇。二是必須加強(qiáng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)?；竟卜?wù)均等化的實(shí)施主體是政府，但能否實(shí)現(xiàn)均等化，同地方政府的財(cái)政能力和財(cái)政體制相關(guān)。為此，要將之同各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平脫鉤，由市級政府對基本公共服務(wù)供給進(jìn)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。第三，提高農(nóng)民融入城鎮(zhèn)社區(qū)生活的程度。要讓農(nóng)民盡快融入城鎮(zhèn)社區(qū)，關(guān)鍵是要理順社區(qū)居民的戶籍關(guān)系、股權(quán)福利關(guān)系和屬地管理關(guān)系，建立“戶籍隨房走、股權(quán)跟人走、服務(wù)在住地、管理歸屬地”的社區(qū)居民管理服務(wù)新機(jī)制，徹底改變居民“人戶分離”，社區(qū)、村服務(wù)管理職責(zé)交叉不清的狀況，實(shí)現(xiàn)居民由其落戶的住地所在鎮(zhèn)(街道)、社區(qū)實(shí)施統(tǒng)一的社會管理，社區(qū)為轄區(qū)內(nèi)全體居民提供統(tǒng)一、規(guī)范、均等的公共服務(wù)。

①吳業(yè)苗：《居村農(nóng)民市民化：何以可能?——基于城鄉(xiāng)一體化進(jìn)路的理論與實(shí)證分析》，《社會科學(xué)》，2010 年第7 期。

②陳傳鋒、黃杭娟、蔣月君：《城市化進(jìn)程中新居民市民化的角色轉(zhuǎn)換與心理適應(yīng)》，《大慶師范學(xué)院學(xué)報(bào)》，2006 年第6期。

③胡娟：《新型農(nóng)村社區(qū)管理的困境與對策》，《人民論壇》，2013 年第11 期。