高 雅 高學棟 董德利

當前，山東省在推進新型城鎮(zhèn)化進程中面臨的制約瓶頸之一，是農(nóng)民工市民化進程較為緩慢，“半城鎮(zhèn)化”難題亟待破解。從總體來看，目前山東城鎮(zhèn)常住人口近年來有較大幅度提升，2011年末，全省城鎮(zhèn)常住人口占比達到50.95%，首次超過農(nóng)村人口，表明山東省已開始進入到以城市型社會為主體的新的城市時代，但農(nóng)民工市民化進程相對來說卻較為緩慢，2011年,全省戶籍人口城鎮(zhèn)化率也就是市民化水平只有40.95%，低于人口城鎮(zhèn)化水平10個百分點，有900多萬的農(nóng)民工及其家屬,并未完全享受到城市市民待遇，處在“半城鎮(zhèn)化”、“半市民化”狀態(tài)；[1]在農(nóng)民工大軍中，對農(nóng)村沒有太多留戀、具有較高城市認同感和價值追求的新生代農(nóng)民工已成為農(nóng)民工隊伍的主體，農(nóng)民工市民化成為新型城鎮(zhèn)化推進中無法回避的、必須正視和解決的重大現(xiàn)實問題，但作為城市的邊緣群體、弱勢群體、無歸屬群體,新生代農(nóng)民工同其他農(nóng)民工一樣，融入城市卻面臨多重阻力，導致其城市歸屬感很低；而農(nóng)民工非市民化的不平等待遇，也極易引發(fā)其不滿和抵觸情緒，產(chǎn)生與城市社會的對立和隔閡，可能引發(fā)一系列社會矛盾, 甚至引發(fā)沖突、誘發(fā)犯罪、影響治安。[2]因此，加強對農(nóng)民工市民化問題的研究，尋求有序推進農(nóng)民工市民化的對策，對于促進我省新型城鎮(zhèn)化建設的健康發(fā)展具有重大意義。

一、創(chuàng)新制度體系

（一）改革城鄉(xiāng)分割的戶籍制度，突破農(nóng)民工市民化的戶籍瓶頸。戶籍制度是制度性排斥農(nóng)民工的基礎性制度，因此，必須積極改革戶籍管理制度，消除身份歧視，變城鄉(xiāng)居民不同的身份管理為統(tǒng)一的市民管理和國民管理，進而按照市場經(jīng)濟對人力資源流動性的需要，逐漸在全省甚至在全國范圍內(nèi)允許有條件的公民自由選擇居住地，使勞動力能夠根據(jù)工作需要沒有障礙地流動。要堅持戶口一元化管理，取消“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”的劃分方式，按照常住地登記戶口的原則，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記管理制度，進而按照“分層次批次、就地就近”的原則，加快農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，及時解決符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)問題。例如，在縣級市市區(qū)、縣政府駐地和其他建制鎮(zhèn)，對有合法穩(wěn)定職業(yè)、合法穩(wěn)定住所的農(nóng)民工及其共同居住的近親屬，應該允許其在當?shù)氐怯洺Ｗ艨冢D(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民；設區(qū)市應有序放開戶籍限制，清理造成包括農(nóng)民工在內(nèi)的暫住人口學習、工作、生活不便的有關(guān)政策措施，降低在市區(qū)務工經(jīng)商、投資興業(yè)、購租住房、引進人才等方面的外來人口的落戶限制；濟南、青島等特大城市的城區(qū)應在進一步完善并落實現(xiàn)行落戶政策的基礎上，積極探索建立居住證制度與戶口登記制相銜接的機制，為長期在城市居住生活、參加社會保險有一定年限的農(nóng)民工落戶提供階梯通道。

（二）深化城鎮(zhèn)就業(yè)體制改革，創(chuàng)造平等的就業(yè)環(huán)境。就業(yè)是農(nóng)民工生存的基礎，農(nóng)民工在城市的生存環(huán)境和生存質(zhì)量很大程度上有賴于平等的就業(yè)機會，依賴于切實有效的就業(yè)保障制度。當前，從農(nóng)村到城市的勞動力轉(zhuǎn)移仍然缺乏有效的制度保障，城鎮(zhèn)勞動就業(yè)制度對農(nóng)民工存在著十分嚴重的歧視現(xiàn)象。因此，有必要進一步深化就業(yè)體制改革，創(chuàng)新和完善按照人力資源價值而不是以身份為依據(jù)的就業(yè)、用工和職業(yè)保障制度。1.要改變過去二元的就業(yè)制度，打破勞動力流動的城鄉(xiāng)壁壘和所有制界限，摒棄就業(yè)制度上的城市化偏向，取消職業(yè)選擇上的戶籍身份的限制，取消對農(nóng)民工不合理的就業(yè)歧視限制，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一、開放、公平、競爭的勞動力就業(yè)市場，將農(nóng)民工就業(yè)納入統(tǒng)一的就業(yè)范圍，實現(xiàn)用工標準從以看重勞動者身份為主到以勞動者的技術(shù)和能力為主的轉(zhuǎn)變，使城鄉(xiāng)勞動者都能公平地參與就業(yè)競爭。2.完善勞動力市場機制，發(fā)揮市場在勞動力資源配置上的基礎性作用，適應市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，把城鄉(xiāng)分割的二元勞動力市場整合為統(tǒng)一的人力資源市場，并健全連接城鄉(xiāng)的人力資源網(wǎng)絡，使不同身份的勞動者能夠在城鄉(xiāng)之間合理有序流動，實現(xiàn)勞動力資源在全省乃至全國范圍內(nèi)的有效配置。3.建立健全就業(yè)服務體系，把農(nóng)民工納入公共就業(yè)服務體系之內(nèi)，為進城務工的農(nóng)村勞動力提供可靠、優(yōu)質(zhì)、高效的就業(yè)信息服務、職業(yè)介紹服務和政策咨詢服務等。[3]

（三）要改革社會保險保障制度，使農(nóng)民工享有與城鎮(zhèn)職工平等的社會保障待遇。當前，要加快教育、醫(yī)療、住房、社會保障等制度體系的改革，構(gòu)建適合農(nóng)民工特點的醫(yī)療、住房及社會保障制度。例如，應實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務常住人口全覆蓋，加快推進農(nóng)民工社會保障全覆蓋，逐步實現(xiàn)農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工平等享有相應待遇；探索建立社會保險跨區(qū)域轉(zhuǎn)移接續(xù)機制，加強企業(yè)社保繳費的監(jiān)管力度，提高農(nóng)民工參與城鎮(zhèn)社保的參保率，[4]推進高風險企業(yè)和服務業(yè)農(nóng)民工參加工傷保險，推動在城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險；推進社區(qū)醫(yī)療服務向農(nóng)民工聚居地延伸，保障農(nóng)民工享有國家規(guī)定的同等醫(yī)療衛(wèi)生服務；健全農(nóng)民工就業(yè)保障尤其是就業(yè)法律保障制度，使農(nóng)民工就業(yè)市場的運行有法可依，切實維護農(nóng)民工的就業(yè)權(quán)益；逐步提高城鎮(zhèn)最低工資標準，完善相關(guān)法律，保障農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工同工同酬；加強勞動力市場監(jiān)管和勞動執(zhí)法檢查力度，加大勞動法律法規(guī)的宣傳和培訓，嚴厲查處拖欠、克扣農(nóng)民工工資，隨意延長勞動時間，強迫農(nóng)民工從事危險作業(yè)等損害農(nóng)民工勞動權(quán)益的行為；建立農(nóng)民工應急救助機制，擴大社會救濟覆蓋面，將符合條件的農(nóng)民工逐步納入社會救濟范圍，使符合條件的農(nóng)民工可申請社會救助，并開展針對農(nóng)民工的應急救助、貧困救助、教育救助和法律援助；創(chuàng)新農(nóng)民工住房保障制度，完善農(nóng)民工城鎮(zhèn)住房保障的政策措施，逐步解決進城農(nóng)民工基本住房問題；保障農(nóng)民工隨遷子女在居住地受教育的權(quán)利，降低入學門檻，將農(nóng)民工隨遷子女義務教育納入城市教育發(fā)展規(guī)劃和財政保障范圍，等等。

（四）通過土地管理制度創(chuàng)新，改革農(nóng)村土地管理方式。我國農(nóng)村實行的聯(lián)產(chǎn)承包責任制很大程度上是以人口為依據(jù)的土地管理制度，然而現(xiàn)實中因為大量勞動力外出打工，很多土地已經(jīng)實際上在流轉(zhuǎn)，集中到了部分留守農(nóng)民的手中。因此，積極探索和規(guī)范新時期土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，是解決進城農(nóng)民后顧之憂、促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的需要，也是農(nóng)民工從農(nóng)村走向城市的退出機制。農(nóng)民工進城打工，他們非常擔心的是一旦戶籍改變成為市民以后，怎么樣來確保他們的土地權(quán)益。對此，應啟動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，開展農(nóng)村集體土地所有權(quán)、集體建設用地(宅基地)使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、房屋所有權(quán)等確權(quán)登記發(fā)證工作，通過“確權(quán)頒證”，承認農(nóng)民對土地的權(quán)益，探索建立進城農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)有償退出機制，創(chuàng)新農(nóng)村集體土地上房產(chǎn)產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍管理制度，在充分保障農(nóng)民權(quán)益的前提下，探索允許農(nóng)民進城落戶后依法處置承包地、宅基地等農(nóng)村土地的有效形式。要通過配套制度改革，依法保護進城落戶農(nóng)民的宅基地使用權(quán)和土地承包權(quán)，保留一定的生育政策調(diào)節(jié)過渡期，保障一定時期內(nèi)仍享有原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織資產(chǎn)收益、分紅等。要繼續(xù)穩(wěn)步推進城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點，增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標優(yōu)先滿足農(nóng)村建設發(fā)展需要，土地增值收益足額返還農(nóng)村。要創(chuàng)新并建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，深化土地管理制度改革，推進集體建設用地市場化改革，探索集體建設用地使用權(quán)以轉(zhuǎn)讓、出租、作價入股等方式流轉(zhuǎn)，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。

二、優(yōu)化吸納政策

（一）優(yōu)化城鎮(zhèn)吸納農(nóng)民工為新市民的政策，需要堅持規(guī)劃引領(lǐng)。山東省“十二五”規(guī)劃強調(diào)，要把符合落戶條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民作為推進城鎮(zhèn)化的重要任務,加強和改進大城市人口管理,根據(jù)實際情況放寬中小城市和小城鎮(zhèn)落戶條件,積極引導農(nóng)村人口就近有序轉(zhuǎn)移。我省各級政府尤其是城市政府應充分認識到，農(nóng)民工市民化是我省城鎮(zhèn)化必然要經(jīng)歷的歷史過程，在當前我國、我省進入以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)的發(fā)展階段，把農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)，穩(wěn)步推進城市化發(fā)展，是客觀的趨勢，應創(chuàng)造農(nóng)民工可轉(zhuǎn)化為穩(wěn)定的產(chǎn)業(yè)工人和市民的政策條件。因此，要高度重視農(nóng)民工市民化問題，發(fā)揮規(guī)劃的導向作用，科學指導農(nóng)民工市民化進程。要糾正克服以往城鎮(zhèn)化規(guī)劃僅囿于原有城鎮(zhèn)戶籍人口而沒有把已在城市就業(yè)、生活的農(nóng)民工規(guī)劃進去的不足，結(jié)合我省實際和各市實際，對城鎮(zhèn)化進程進行戰(zhàn)略規(guī)劃和政策引導，對農(nóng)民工市民化進行科學規(guī)劃，對農(nóng)民工市民化的進程、定位、路徑安排、經(jīng)費來源及分攤機制等在總體上有整體性的規(guī)劃與布局，尤其要嚴格規(guī)劃管理，健全規(guī)劃監(jiān)督體系，依法維護規(guī)劃的嚴肅性，利用行政、法律、經(jīng)濟等各種手段，保證規(guī)劃健康有序推進，通過規(guī)劃的嚴格執(zhí)行，促進積極穩(wěn)妥地解決農(nóng)民工的市民化問題。

（二）制定實施積極吸納農(nóng)民工為市民的政策體系。目前，中央政策已明確，城鎮(zhèn)化就是農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)逐步轉(zhuǎn)移的過程。1.城市管理者應消除農(nóng)民進城的政策性障礙，放開進城落戶的政策限制，借鑒廣東省探索實施的農(nóng)民工積分制入戶政策等經(jīng)驗，全面放開縣級市市區(qū)、縣人民政府駐地鎮(zhèn)和其他建制鎮(zhèn)的戶口遷移政策，進一步放寬中等城市戶口遷移政策，濟南、青島等大城市探索并逐步實施居住證、居轉(zhuǎn)戶和直接落戶的政策體系，“分層次批次、就地就近”解決符合條件的農(nóng)民工市民化問題。要在試點基礎上逐步實施城鄉(xiāng)一體化政策，凡是在城市、城鎮(zhèn)具有合法固定住所, 長期從事非農(nóng)職業(yè)，或有穩(wěn)定收入來源并實際居住生活的農(nóng)民工,以及其配偶和子女，均可根據(jù)本人意愿在實際居住城鎮(zhèn)實現(xiàn)市民化。2.城市管理者應改變外來人口不能享受戶籍人口各項社會保障和福利的政策，改變只希望使用農(nóng)民工廉價勞動力而不愿意給予其平等市民待遇的不公平政策，對市民化后的農(nóng)民工實施非歧視的、與原城市居民一視同仁的政策，實行公共服務和社會保障的均等化政策，實行符合農(nóng)民工新市民特點的養(yǎng)老保險政策和統(tǒng)一的失業(yè)保險政策，實行其隨遷子女在城市平等接受義務教育的政策。3.城市管理者應消除原來針對農(nóng)民工的就業(yè)歧視政策，實行平等的就業(yè)政策。要完善創(chuàng)業(yè)扶持政策，放寬創(chuàng)業(yè)市場準入，實行一定期限內(nèi)的創(chuàng)業(yè)免稅政策或優(yōu)惠稅率政策，加強創(chuàng)業(yè)服務，鼓勵農(nóng)民工在市民化進程中以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)，使具有創(chuàng)業(yè)潛能的農(nóng)民工在城鎮(zhèn)實現(xiàn)“創(chuàng)業(yè)夢”。要實施對農(nóng)民工的就業(yè)培訓政策，有目的地進行技能培訓，突出培訓的實用性和針對性，提高農(nóng)民工的就業(yè)能力，為農(nóng)民工市民化創(chuàng)造就業(yè)技能條件。要實施更加積極的就業(yè)政策，夯實就業(yè)基礎，對那些可提供較多就業(yè)崗位的行業(yè)和企業(yè)，在政策和資金上給予一定傾斜和扶持，尤其是對能夠提供較多就業(yè)崗位的中小型民營企業(yè)和私營企業(yè)提供財稅、擔保貼息、規(guī)劃指導等優(yōu)惠政策，多途徑創(chuàng)造能夠充分吸納農(nóng)民工新市民的就業(yè)崗位，培育農(nóng)民工市民化的載體。

三、增強承載能力

（一）積極實施新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略。城鎮(zhèn)是農(nóng)民工市民化的載體。沒有城鎮(zhèn)的發(fā)展和城鎮(zhèn)承載力水平的提高，農(nóng)民工市民化就會成為無源之水，無本之木。因此，推進農(nóng)民工市民化，必須大力推進山東全省的新型城鎮(zhèn)化建設，緊緊抓住我省城鎮(zhèn)化處于加速、提質(zhì)的有力時機，進一步突出城鎮(zhèn)化重要地位，實施新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略。

從總體上來看，雖然近些年來山東的城鎮(zhèn)規(guī)模不斷擴大，城鎮(zhèn)綜合經(jīng)濟實力不斷提升，城鎮(zhèn)基礎設施不斷改善，城鎮(zhèn)承載力不斷提高，但也仍然存在著城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量不高、城鎮(zhèn)化發(fā)展速度不快等不足。尤其是城市群發(fā)展滯后，大中城市輻射帶動能力不強，小城鎮(zhèn)規(guī)模小、實力差，城市基礎設施和公共服務設施投入不足、承載力不足等問題依然突出。這成為推進農(nóng)民工市民化進程的重要硬件阻力。所以，要從全局和戰(zhàn)略高度，深刻認識推進新型城鎮(zhèn)化建設是推進農(nóng)民工市民化的重要前提條件，增強責任感和緊迫感，努力開創(chuàng)山東城鎮(zhèn)化工作新局面。

（二）推進城鎮(zhèn)化科學協(xié)調(diào)發(fā)展，提升城市承載力。國內(nèi)外城鎮(zhèn)化發(fā)展的歷史經(jīng)驗表明，大中小等不同規(guī)模的城市，其功能、地位和作用是不同的，在區(qū)域經(jīng)濟、吸納就業(yè)、轉(zhuǎn)移新增農(nóng)村勞動力等方面的作用是不能互相替代的。因此，山東的新型城鎮(zhèn)化建設，應科學定位，堅持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，突出全局性、戰(zhàn)略性、整體性，加快構(gòu)筑以城市群為主體，以特大城市和大城市為龍頭，以中小城市和縣城為支撐，以小城鎮(zhèn)為節(jié)點，以新型農(nóng)村社區(qū)為單元的層次分明、布局合理、功能協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)互動的新型城鎮(zhèn)體系，構(gòu)建“一群一圈一帶”科學合理的的全省城鎮(zhèn)化空間格局：[5]“一群”即山東半島城市群，以青島為龍頭、青島和濟南為中心，包含行政區(qū)劃的淄博、濰坊、東營、煙臺、威海、日照等8市，應建設成全省經(jīng)濟社會和城鎮(zhèn)化發(fā)展的核心區(qū)、具有國際競爭力的城市群；“一圈”即濟南都市圈，以濟南為中心，包含行政區(qū)劃的淄博、泰安、萊蕪、德州、聊城、濱州等7市，應建設成帶動我省中西部發(fā)展、加快城鎮(zhèn)化進程的經(jīng)濟增長極；“一帶”包含行政區(qū)劃的日照、臨沂、濟寧、棗莊、菏澤等5市，依托魯南經(jīng)濟帶開發(fā)建設，要構(gòu)筑成歐亞大陸橋東部新的經(jīng)濟增長極和城市帶。

在注重從空間上推進城鎮(zhèn)化合理布局、科學協(xié)調(diào)發(fā)展的同時，還要以提升城市承載力為重點，注重城鎮(zhèn)內(nèi)涵的提升，不斷提高城鎮(zhèn)建設的質(zhì)量和效益，強化基礎設施功能配套，并大力發(fā)展城鎮(zhèn)社會事業(yè)，特別是注重學校、醫(yī)院、文化設施等的配套建設與發(fā)展，增強城鎮(zhèn)的集聚功能，降低農(nóng)民工市民化的成本。此外，還要創(chuàng)造良好人居環(huán)境；推進保障性住房改革，加大對進城農(nóng)民工的住房保障力度，為農(nóng)民工市民化提供有效載體，讓市民化的農(nóng)民工能夠安居樂業(yè)。

四、夯實產(chǎn)業(yè)基礎

就業(yè)是前提，產(chǎn)業(yè)是基礎。沒有產(chǎn)業(yè)的支撐，城鎮(zhèn)化搞不成，難持久；沒有就業(yè)崗位的支撐，市民化根不牢，難推進。進城容易就業(yè)難，能否提供穩(wěn)定的就業(yè)機會，是農(nóng)民工能否徹底從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移到二、三產(chǎn)業(yè)的關(guān)鍵一環(huán)，也是農(nóng)民工市民化的關(guān)鍵一步。據(jù)調(diào)查，目前在城市的農(nóng)民工大軍中，有高達70%甚至80%的人其就業(yè)是不穩(wěn)定的。如果沒有穩(wěn)定的就業(yè)機會，即使解決了農(nóng)民工的城鎮(zhèn)戶籍問題，也不可能從根本上解決問題，也很難實現(xiàn)真正意義上的市民化。從這個角度講，農(nóng)民工市民化最大的難點是要夯實產(chǎn)業(yè)基礎，增加就業(yè)崗位，為農(nóng)民工提供穩(wěn)定的就業(yè)機會，使農(nóng)民工市民化有堅實的就業(yè)基礎。

（一）把擴大就業(yè)放在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位，實施產(chǎn)業(yè)帶動工程，積極推進工業(yè)化進程，夯實產(chǎn)業(yè)基礎。大力發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)造大量的就業(yè)崗位，為農(nóng)民工市民化提供就業(yè)支撐。要貫徹實施省十二五規(guī)劃和省城鎮(zhèn)化發(fā)展綱要，圍繞城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略布局，優(yōu)化重大生產(chǎn)力布局，推動生產(chǎn)要素向城市群、都市圈、城鎮(zhèn)帶、區(qū)域中心城市和小城鎮(zhèn)聚集，堅持狠抓項目建設興產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化結(jié)構(gòu)調(diào)整強產(chǎn)業(yè)，加快平臺建設聚產(chǎn)業(yè)，以第二產(chǎn)業(yè)的突破帶動一、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加快壯大城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)規(guī)模；要注重增強產(chǎn)業(yè)發(fā)展的就業(yè)吸納能力，提高城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟增長的就業(yè)彈性，發(fā)展吸納就業(yè)能力強的現(xiàn)代城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)體系；工業(yè)化既是城鎮(zhèn)化的“發(fā)動機”，也是吸納勞動力就業(yè)的重要方式，故要走勞動密集型和技術(shù)密集型相結(jié)合的路子，以自主創(chuàng)新和技術(shù)進步為動力，做大做強并改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，積極培育知識技術(shù)密集、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度高、帶動性強的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，加快工業(yè)轉(zhuǎn)型升級；要強化城鎮(zhèn)體系專業(yè)化分工協(xié)作，善于發(fā)揮中小城市和小城鎮(zhèn)相對更接近農(nóng)村、轉(zhuǎn)移勞動力易于適應新環(huán)境的優(yōu)勢，提升中小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)承接能力，適當發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)，并把發(fā)展新型工業(yè)、特色農(nóng)業(yè)、低碳旅游業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)同城鎮(zhèn)化建設結(jié)合起來，合理布局、相互促進，建立中小城市和小城鎮(zhèn)獨具特色的產(chǎn)業(yè)體系；要加快第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，著力提高城鎮(zhèn)服務業(yè)比重，堅持生產(chǎn)性服務業(yè)與生活性服務業(yè)并重、現(xiàn)代服務業(yè)與傳統(tǒng)服務業(yè)并重，營造有利于服務業(yè)發(fā)展的政策環(huán)境，積極發(fā)展金融保險、休閑旅游、信息咨詢、現(xiàn)代商業(yè)、文化創(chuàng)意、物流配送等現(xiàn)代服務業(yè)，以及家政服務、養(yǎng)老服務、社區(qū)照料、病患陪護等社區(qū)服務業(yè)，并善于不斷拓展服務新領(lǐng)域、培育服務新熱點，培育新的農(nóng)民工就業(yè)增長點。[6]

（二）增強城鎮(zhèn)就業(yè)吸納能力，讓農(nóng)民工在城鎮(zhèn)能夠樂業(yè)，為農(nóng)民工市民化創(chuàng)造必要的前提條件。政府還應加大對企業(yè)尤其是區(qū)域龍頭企業(yè)的扶持政策，按“誰投資、誰所有、誰經(jīng)營、誰受益”的原則，出臺具有吸引力的優(yōu)惠政策，推動投資主體多元化，行政管理高效化，服務環(huán)境優(yōu)質(zhì)化，積極提供行業(yè)指導、技能培訓和信息服務，招商引資、招才筑巢，促進企業(yè)可持續(xù)發(fā)展；民營企業(yè)和個體私營經(jīng)濟是當前中小企業(yè)中最具活力的因素，在吸納農(nóng)民工就業(yè)方面具有重要地位，要大力營造民營企業(yè)、小微企業(yè)、個體私營經(jīng)濟的創(chuàng)業(yè)環(huán)境，探索靈活多樣的孵化新機制，提供財稅、擔保貼息、規(guī)劃指導等優(yōu)惠政策，鼓勵民營企業(yè)和個體私營經(jīng)濟的發(fā)展；部分農(nóng)民工也是當前創(chuàng)業(yè)大軍中的重要力量，他們的創(chuàng)業(yè)可能會帶動更多的農(nóng)民工就業(yè)，因此，要鼓勵農(nóng)民工用創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)，完善農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)扶持政策，加強針對農(nóng)民工的創(chuàng)業(yè)服務，幫助具有創(chuàng)業(yè)潛能的農(nóng)民工實現(xiàn)“創(chuàng)業(yè)夢”。

五、營造良好環(huán)境

（一）營造均等化的公共服務環(huán)境。農(nóng)民工市民化的實質(zhì)和核心是政府要為進城農(nóng)民提供與城市原居民同等的服務，這其中的關(guān)鍵就在于如何使農(nóng)民工平等地獲得政府提供的公共服務。進城農(nóng)民工為社會經(jīng)濟發(fā)展做出了巨大貢獻，也應當分享到城市發(fā)展帶來的成果，理應享受到市民的權(quán)利，這就要求實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務常住人口的全覆蓋，實現(xiàn)城市基本公共服務的均等化。如果這個核心問題得以解決，農(nóng)民工和城市居民的公共服務差距逐步縮小甚至不存在，則農(nóng)民工市民化進程就能得以實質(zhì)性的推進。

（二）營造良好的社會輿論氛圍。針對農(nóng)民工被貼上了諸如骯臟、隨地吐痰、偷盜、低俗等不文明 “標簽”的偏見，針對農(nóng)民工市民化會增加城市負擔、增加就業(yè)壓力、影響城市形象、帶來社會混亂、帶來不穩(wěn)定因素等種種陳舊觀念和錯誤認識，針對某些老市民對農(nóng)民工狹隘偏激的歧視心理，針對城市居民長期存在的排斥農(nóng)民工的特權(quán)文化和心態(tài)，應堅持正確的輿論導向，改變過去曾一定程度上存在的對農(nóng)民工負面報道多、貢獻宣傳少的片面性，加大輿論引導力度，充分利用各種手段,積極宣傳農(nóng)民工市民化的重要性、必要性和緊迫性，宣傳報道農(nóng)民工對城市經(jīng)濟社會發(fā)展做出的重大貢獻，提高市民的思想覺悟，祛除城市社會對農(nóng)民工的偏見和歧視，讓包括市民、決策者、管理者、執(zhí)法者等在內(nèi)的城里人不再戴著有色眼鏡看待農(nóng)民工, 營造良好的社會輿論氛圍，營造農(nóng)民工市民化的良好環(huán)境，讓農(nóng)民工更容易的融入城市生活。

（三）營造開放包容平等的文化氛圍。開展對廣大市民和職工平等觀方面的思想宣傳和教育,傳播媒介在輿論宣傳中增加尊重、重視農(nóng)民工的內(nèi)容，引導市民以平等的態(tài)度對待農(nóng)民工，使他們逐步樹立起尊重農(nóng)民工、平等地對待農(nóng)民工的思想和風尚；加強對城市居民的開放、寬容、包容精神教育，創(chuàng)建開放包容的文化氛圍，使市民學會換位思考，增強對農(nóng)民工的人文關(guān)懷,多站在農(nóng)民工的立場上，從農(nóng)民工的角度來考慮問題，善意、平等地對待農(nóng)民工，對他們不符合公共生活規(guī)范的某些舉止、陋習，如隨地吐痰、亂扔垃圾等，善意地提醒并創(chuàng)造條件幫助他們改正；加強農(nóng)民工和城市居民的互動與交流，建立和維持一種平等、包容、真誠的溝通方式，消除隔閡，增進相互之間的理解，彌合農(nóng)民工與城市居民的文化鴻溝，營造農(nóng)民工與市民交往融合的和諧文化環(huán)境。

六、提升綜合素質(zhì)

山東農(nóng)民工的總體文化程度不高，較低的思想文化素質(zhì)和心理素質(zhì)成為其市民化的絆腳石。因此，推進農(nóng)民工市民化，還必須在全面提升農(nóng)民工素質(zhì)方面多做文章、多下功夫。農(nóng)民工只有綜合素質(zhì)提高了，才能更容易獲得就業(yè)機會、得到老市民的認可，從而真正地融入城市。提高農(nóng)民工綜合素質(zhì)需要政府和農(nóng)民工共同努力。

（一）政府要把提高農(nóng)民工素質(zhì)作為推進農(nóng)民工市民化的關(guān)鍵措施來抓。根據(jù)農(nóng)民工對就業(yè)技能、社會心理調(diào)適等方面的需求和實際情況，建立健全多元化的教育培訓模式，有針對性地對農(nóng)民工進行教育和培訓。要更新教育思想，轉(zhuǎn)變教育觀念，籌集充足的農(nóng)民工教育培訓經(jīng)費,構(gòu)建有效的教育培訓網(wǎng)絡，充分發(fā)揮就業(yè)培訓中心和職業(yè)技術(shù)學校等陣地作用，把開展短期培訓與中長期培訓結(jié)合起來，緊貼勞務市場需求，舉辦各種形式的培訓班，開展職業(yè)教育培訓、專業(yè)技術(shù)培訓、就業(yè)指導培訓，提高農(nóng)民工的就業(yè)能力。要強化崗位定向培訓，制定和實施農(nóng)民工就業(yè)定向培訓計劃，鼓勵企業(yè)對農(nóng)民工進行崗前、崗中培訓，確保農(nóng)民工和企業(yè)雙贏。要加強對農(nóng)民工的創(chuàng)業(yè)教育培訓，進行創(chuàng)業(yè)輔導和指導，傳授創(chuàng)業(yè)經(jīng)驗、創(chuàng)業(yè)技能和現(xiàn)代經(jīng)營管理理念，鼓勵有創(chuàng)業(yè)欲望和創(chuàng)業(yè)潛力的農(nóng)民工以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)，貢獻城市，融入城市。要加強基礎教育、市民道德和市民意識教育，建立健全市民道德和市民意識培訓體系，通過建立社區(qū)學校，開展社區(qū)文化活動，制定實施市民行為準則和市民公約等，提高其文化素養(yǎng)和道德素養(yǎng)，增強其市民意識，培育其市民觀念和守法觀念，主動承擔市民義務。

（二）農(nóng)民工也要以正確態(tài)度對待自身的不足和缺陷，充分認識加強學習、接受培訓、提升素質(zhì)和能力的重要性。在獲得就業(yè)機會、增加職業(yè)收入、取得市民資格、得到老市民認同等方面自覺努力，要增強學習的自覺性，增強接受教育培訓的主動性，努力向書本學、向工友學、向市民學、向?qū)嵺`學，不斷提升自己的職業(yè)能力和勞動技能，提升自己的文明素養(yǎng)水平和公民道德水平，培養(yǎng)市民意識，提高社會參與意識和社會責任感，提升自身角色轉(zhuǎn)換能力，盡快完成新角色的再造，主動融入城市。此外，為加強與老市民的溝通和融合，農(nóng)民工還要在城市工作、學習、生活中，不斷積累關(guān)于城市社會的背景知識和文化符號，主動接觸新事物、新文化，努力學習和掌握新知識、新技能，注重培養(yǎng)自己的競爭意識和個人效能感，形成一整套能夠順應現(xiàn)代城市社會生活的價值觀、生活態(tài)度和行為模式。[7]

七、有序穩(wěn)妥推進

農(nóng)民工市民化是我國黨和政府提出的明確任務，是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然要求，是大勢所趨。因擔心農(nóng)民工市民化會導致城市人口膨脹，需付出成本，增加公共費用，從而以困難與阻力為借口，消極對待，拖延推諉，毫無疑問是錯誤的、不允許的。但從另一方面講，歷史的經(jīng)驗教訓也表明，農(nóng)民工市民化速度也并非越快越好，必須有序、穩(wěn)妥、逐步推進。如果農(nóng)民工市民化也搞大躍進，一窩蜂，甚至為實現(xiàn)快速城鎮(zhèn)化使農(nóng)民工一夜之間變成市民，但其思維方式、交際圈子和謀生技能不能同步得到提升，還處在原來的水平，既沒有市民的心理素養(yǎng)，也沒有市民的就業(yè)能力，則可能會給新型城鎮(zhèn)化建設帶來新的問題。

（一）農(nóng)民工市民化具有面大量廣的特點，任務相當艱巨，它必須經(jīng)過一個長期的過程，不可能一蹴而就。我省當前就有近千萬的農(nóng)民工有待市民化，還有新生代農(nóng)民工不斷加入這個隊伍，這可能需要一個相當長的消化吸收過程，必須逐步、穩(wěn)妥地去推進。農(nóng)民工市民化是一項龐大而復雜的綜合性社會系統(tǒng)工程,它面臨著成本分擔、進城后如何安居、穩(wěn)定性差、與本地人融合、就業(yè)崗位不足等諸多難題，需要綜合考慮多個方面的均衡發(fā)展問題，這都需要通過長時間的努力而不可能一蹴而就。如果“過度市民化”，冒進式推進市民化，使大量農(nóng)村人口涌入少數(shù)大中城市，城市人口過度增長，而城鎮(zhèn)規(guī)劃滯后、功能不完善、體系不健全、管理跟不上、承載能力不強、產(chǎn)業(yè)支撐缺乏、基礎設施落后，城市建設的步伐跟不上人口城市化速度，就會破壞城市各個系統(tǒng)間的平衡,造成嚴重的“城市病”，甚至出現(xiàn)拉美化的貧困陷阱，帶來城市人口過度膨脹，貧民大量存在，失業(yè)嚴重，貧富差距懸殊，城市管理無序，資源環(huán)境承載力達到極限，犯罪率上升等等諸多問題。

（二）推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化還特別需要強調(diào)“有序”二字。對此，應借鑒國外的經(jīng)驗教訓、借鑒兄弟省市的成功經(jīng)驗，根據(jù)小城鎮(zhèn)、中等城市、大城市、特大城市等具體情況“因城而異”，根據(jù)農(nóng)業(yè)勞動者、農(nóng)民工、失地農(nóng)民、“城中村”居民等不同人員的具體條件“因人而異”，按照“包容、公正、有序”的精神，按照分類推進的原則，從宏觀和微觀兩個層面入手,循序漸進、有條不紊地推進農(nóng)民工的市民化進程。1.要以那些舉家遷徙的人口為重點，把長期留在城市中收入已經(jīng)相當穩(wěn)定、完全適應城市生活的一部分農(nóng)民工，尤其是那些開飯館的業(yè)主、小企業(yè)家等私營企業(yè)主，以及大量的技能型農(nóng)民工，轉(zhuǎn)為城市居民，讓其率先市民化，獲得城市歸屬感。2.新生代農(nóng)民工因務農(nóng)經(jīng)歷短，不具備從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的技能，很多人甚至出生在城市、成長在城市，對城市有較強的適應力和向往，思想觀念、生活習慣、行為方式日趨城市化，是最有市民化意愿和急需市民化的群體，也可以優(yōu)先轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻瘛8]3.因在城鎮(zhèn)化推進過程中，有的農(nóng)村在地理位置上已納入城市市區(qū)，但其管理體制和相應政策尚處于過渡階段，村民在生產(chǎn)條件、社會福利、生活方式等方面仍未與城市文明接軌，因此要積極推進城市邊緣區(qū)和郊區(qū)的失地農(nóng)民市民化，積極幫助“城中村”居民向市民轉(zhuǎn)化。4.部分在城市近郊區(qū)務農(nóng)的農(nóng)民，在務農(nóng)的同時大多也從事非農(nóng)生產(chǎn)和經(jīng)營，由于處于城郊，城鄉(xiāng)交流與互動頻繁，城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展不斷對其產(chǎn)生影響，如果他們有轉(zhuǎn)化為市民的意愿，也可以逐步轉(zhuǎn)為市民，在此基礎上，其他的農(nóng)民工可以分期分批市民化。此外，大城市可以借助廣東省積分入市的經(jīng)驗，通過定量化的指標體系，用進城務工打分的方式，分批解決農(nóng)民工市民化問題，通過構(gòu)建能人回流、要素集聚的體制和機制，在縣級市縣區(qū)中依托縣城建設一批小城市，在經(jīng)濟基礎較好的鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）所在地建設一批強鎮(zhèn)，讓農(nóng)民工在戶籍所在地就地市民化。對山東省來說，經(jīng)濟較發(fā)達的東部沿海和濟南都市圈地區(qū)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進展較快，有條件在推進農(nóng)民工市民化方面先行一步，并為省內(nèi)其他地區(qū)提供經(jīng)驗和思路。

[1]山東省建設廳,山東省統(tǒng)計局.山東省城鎮(zhèn)化發(fā)展報告:2012[R].黃河出版社.2012.1.

[2]鄭悅,馮繼康.農(nóng)民工市民化進程中的障礙及出路[J].山東省農(nóng)業(yè)管理干部學院學報,2005(5):8-9.

[3]韓俊.農(nóng)民工市民化與公共服務制度創(chuàng)新[J].行政管理改革,2012(11):20.

[4]李興華.農(nóng)民工市民化的障礙因素分析[J].湖南農(nóng)業(yè)科學,2007(5):15-17.

[5][6]山東省城鎮(zhèn)化發(fā)展綱要[EB/OL].http://www.sdny.gov.cn/art/2013/01/30/art_767_330127.html.

[7]孫金海,苗密.新生代農(nóng)民工市民化障礙及對策分析[J].內(nèi)蒙古電大學刊,2012(2):9-12.

[8]劉永萍.新生代農(nóng)民工市民化的分析—以青島市城陽區(qū)新生代農(nóng)民工為例[J].濟寧學院學報,2012(5):121.