□張鶴林

地處云貴高原的貴州省，是全國唯一沒有平原支撐的省份，山地和丘陵占全省面積的93%，喀斯特地貌占全省面積的62%，山多、石多、土少，優(yōu)質(zhì)耕地更少，耕作層土壤尤為稀缺。按照國家耕地質(zhì)量15個(gè)自然等級標(biāo)準(zhǔn)，貴州省沒有1～7等耕地，652萬畝8～9等耕地是全省最好的耕地，人均僅0.16畝。按照貴州省委、省政府確定的人均0.5畝旱澇保收地的目標(biāo)，全省還需建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田1398萬畝。

近年來，貴州省積極探索耕作層剝離利用，將非農(nóng)建設(shè)占用耕地耕作層土壤用于土地整治、中低產(chǎn)田改造，逐步構(gòu)建起數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)并重的耕地保護(hù)格局。

政府主導(dǎo)，建立耕保共同責(zé)任機(jī)制

2012年，貴州省人民政府辦公廳下發(fā)《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)省國土資源廳省農(nóng)委貴州省非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地耕作層剝離利用試點(diǎn)工作實(shí)施方案的通知》，明確耕作層剝離利用工作由縣級人民政府負(fù)責(zé)組織實(shí)施，縣級國土資源、農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)具體管理，縣級土地整治機(jī)構(gòu)或建設(shè)用地單位負(fù)責(zé)具體實(shí)施，并接受省、市（州）國土資源、農(nóng)業(yè)部門指導(dǎo)和監(jiān)督。

按照省政府要求，各市、州成立領(lǐng)導(dǎo)小組，明確部門責(zé)任，并將其納入政府耕地保護(hù)目標(biāo)考核。省長與各市（州）長、市（州）長與市（縣、區(qū)）長簽訂目標(biāo)責(zé)任書，建立政府主導(dǎo)，國土資源、農(nóng)業(yè)、水利、住建、財(cái)政等部門參與的共同責(zé)任機(jī)制。

為規(guī)范耕作層剝離利用工作，貴州省國土資源廳先后制定了《貴州省國土資源廳關(guān)于印發(fā)〈（×××建設(shè)用地項(xiàng)目）耕作層剝離利用方案〉（試行）格式文本的通知》《貴州省國土資源廳關(guān)于非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地耕作層剝離利用有關(guān)問題的通知》，補(bǔ)充完善了“一書四方案”。

以點(diǎn)帶面，探索耕作層剝離利用方法

對于缺土少地的貴州來說，耕作層剝離再利用是非常有效的耕地保護(hù)措施，但全面推廣、持續(xù)推進(jìn)面臨較大難度：法律規(guī)定強(qiáng)制性不夠，執(zhí)行難度大；地方政府關(guān)注發(fā)展，對耕地保護(hù)重視不夠；增加建設(shè)用地成本，對招商引資造成壓力；機(jī)制不活、政策支持不足等。

針對這些問題，貴州省選擇了16個(gè)縣和部分單獨(dú)選址項(xiàng)目開展試點(diǎn)。

選擇織金縣探索全面實(shí)施、持續(xù)推進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，解決誰是剝離利用主體、如何系統(tǒng)推進(jìn)等問題。

織金縣山高坡陡，生態(tài)脆弱，優(yōu)質(zhì)耕地稀缺，裸巖石礫未利用地較多。該縣按照“城鎮(zhèn)批次用地由財(cái)政出資，單獨(dú)選址用地由企業(yè)出資”的原則落實(shí)資金，將耕作層剝離費(fèi)用計(jì)入建設(shè)用地成本，從土地出讓金中按每畝2萬元預(yù)留剝離費(fèi)用，同時(shí)整合農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、交通等各類項(xiàng)目資金，綜合使用。

從山區(qū)實(shí)際出發(fā)，織金縣以城鎮(zhèn)新區(qū)、工業(yè)園區(qū)為中心，以10公里為利用區(qū)半徑；以群眾耕種受益為出發(fā)點(diǎn)，確定利用區(qū)；以縣城新區(qū)、保障房小區(qū)為剝離區(qū)，確定相鄰的三甲鄉(xiāng)城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤復(fù)墾項(xiàng)目、官寨鄉(xiāng)小妥裸巖石礫地開發(fā)和低產(chǎn)田改造為利用區(qū)；以工業(yè)園區(qū)為剝離區(qū)，合理確定周邊重大土地整治項(xiàng)目為利用區(qū)。

三甲鄉(xiāng)試點(diǎn)項(xiàng)目使往日的石旮旯變成高產(chǎn)地，1300余人受益，人均增加耕地0.6畝，糧食畝均增產(chǎn)400公斤以上，新增耕地由專業(yè)合作社指導(dǎo)群眾種植精品蔬菜，畝均產(chǎn)值達(dá)萬元以上。

目前，織金縣耕作層剝離利用總投資1.2億元，已完成投資1290萬元，剝離耕地5990畝，剝離耕作層土壤118萬立方米，新增耕地2500畝，改良中低產(chǎn)田1700畝。

選擇仁懷機(jī)場、安貞公路項(xiàng)目摸索單獨(dú)選址項(xiàng)目實(shí)施經(jīng)驗(yàn)。

仁懷市是國土資源部確定的低丘緩坡等未利用地開發(fā)試點(diǎn)縣，石漠化區(qū)域較廣。按照單獨(dú)選址項(xiàng)目“誰用地，誰剝離”的原則，仁懷市明確仁懷民用機(jī)場公司為耕作層土壤剝離主體，落實(shí)剝離資金，負(fù)責(zé)剝離、運(yùn)輸工作。市政府落實(shí)整治資金，組織實(shí)施土地整治項(xiàng)目。

仁懷機(jī)場耕作層剝離總投資1880萬元，剝離資金由用地單位承擔(dān)且已列入項(xiàng)目預(yù)算，利用資金主要來源于縣級土地整治專項(xiàng)資金。機(jī)場占用耕地2566畝，剝離耕作層土壤52萬立方米。通過一年的實(shí)施，在石旮旯地中新增耕地547畝。改良中低產(chǎn)田988畝，中低產(chǎn)田增土后耕作層平均厚度達(dá)30厘米以上，耕地質(zhì)量提高2個(gè)等級。仁懷機(jī)場耕作層剝離利用使1100余人受益，人均增地0.48畝，人均增收823元。

安龍縣是貴州省石漠化程度較深的典型地區(qū)，裸巖石礫未利用地多。安龍縣將公路建設(shè)占用耕地耕作層納入客土源管理，啟動安貞公路耕作層剝離利用工作，在安貞公路沿線就近規(guī)劃土地整治項(xiàng)目，充分利用公路建設(shè)占用耕地耕作層。在土地開發(fā)項(xiàng)目區(qū)，將土地平整產(chǎn)生的大量石料用于項(xiàng)目區(qū)土埂、溝渠、水池、道路等建設(shè)，將剩余石料運(yùn)往表土剝離的公路建設(shè)工地，用于公路建設(shè)。公路建設(shè)占用的耕地耕作層土壤，搬運(yùn)到土地開發(fā)項(xiàng)目區(qū)造地，實(shí)現(xiàn)建筑材料互換利用，既節(jié)約了整治項(xiàng)目資金，又充分利用了各種資源，促進(jìn)了資源節(jié)約集約利用。

安貞公路耕作層剝離利用總投資950萬元，主要來源于縣級土地整治專項(xiàng)資金。公路建設(shè)占用耕地6200畝，剝離耕作層土壤165萬立方米，新增耕地5000畝，改良中低產(chǎn)田2000畝，項(xiàng)目區(qū)人均增地0.65畝，人均增收680元。

科學(xué)規(guī)劃，確保取得明顯成效

耕作層剝離再利用離不開科學(xué)的規(guī)劃。貴州省要求各地科學(xué)編制土地整治規(guī)劃、耕作層剝離利用方案。剝離利用方案必須符合土地利用總體規(guī)劃和土地整治規(guī)劃，與省百萬畝高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃相銜接；要根據(jù)建設(shè)用地和土地整治布局，進(jìn)行整體規(guī)劃、統(tǒng)籌安排、分期實(shí)施。在實(shí)施中，做到五個(gè)結(jié)合：與土地整治項(xiàng)目相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)有的放矢、即剝即用；與耕地占補(bǔ)平衡相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)；與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)耕地搬家；與向山要地相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)國土空間優(yōu)化；與中低產(chǎn)田土改造相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)百萬畝高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)目標(biāo)。

貴州省國土資源廳指導(dǎo)各地按照即剝即用、用保結(jié)合的原則，合理確定剝離利用半徑，將剝離的耕作層土壤就近用于土地開發(fā)復(fù)墾、中低產(chǎn)田土改造、其他農(nóng)用地改良及綠化等，有效控制了利用成本，確保剝離利用順利進(jìn)行。同時(shí)，嚴(yán)格管理，將耕作層剝離再利用作為用地審批的重要內(nèi)容，進(jìn)行嚴(yán)格審查，運(yùn)用“一張圖”審查非農(nóng)建設(shè)項(xiàng)目是否占用5000畝以上壩區(qū)優(yōu)質(zhì)耕地，是否制定了切實(shí)可行的剝離利用措施。

為促進(jìn)工作常態(tài)化，貴州省專門出臺了相關(guān)獎(jiǎng)勵(lì)政策，明確土地出讓金的20%用于剝離利用，協(xié)調(diào)財(cái)政按每畝500元對利用耕作層建成的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田進(jìn)行補(bǔ)助，建設(shè)用地指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)項(xiàng)目實(shí)施好的地區(qū)，土地整治項(xiàng)目優(yōu)先安排到耕作層剝離再利用區(qū)域。

貴州省通過把耕作層剝離利用與土地整治項(xiàng)目相結(jié)合、與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目相結(jié)合，做到應(yīng)剝必剝、即剝即用、減少存儲，避免造成新的流失和廢棄。全省目前共剝離非農(nóng)建設(shè)占用耕地5.5萬畝，利用土地面積6.96萬畝，剝離耕作層土壤1359萬立方米，已利用1199萬立方米，臨時(shí)存儲160萬立方米，主要用于未利用地開發(fā)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤復(fù)墾、災(zāi)毀地復(fù)墾、中低產(chǎn)田改造等，新增中等以上質(zhì)量耕地1.25萬畝，增土培肥2.78萬畝，耕地質(zhì)量提高2～3個(gè)等級。