西南科技大學(xué) 四川省循環(huán)經(jīng)濟研究中心 張澤明

循環(huán)經(jīng)濟是以物質(zhì)的循環(huán)、再生、利用為基礎(chǔ)的可持續(xù)經(jīng)濟發(fā)展模式，其核心是資源回收和循環(huán)再利用。目前國內(nèi)外學(xué)者對循環(huán)經(jīng)濟財政政策的研究主要從財政支出和稅收收入兩方面入手，但對綿陽科技城循環(huán)經(jīng)濟下的財稅政策研究較少有人涉及，且未能與具體應(yīng)用相結(jié)合，可操作性不夠強。

1 綿陽科技城循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀

綿陽位于四川盆地西北部，是川西經(jīng)濟區(qū)(成綿樂經(jīng)濟帶)重要的工業(yè)城市之一，素有“西部硅谷”之稱。綿陽科技城的全面建設(shè)以2001年7月3日國務(wù)院正式批復(fù)《綿陽科技城發(fā)展綱要》為標(biāo)志。2011年綿陽成為四川省第二個百萬人口城市，綿陽城鎮(zhèn)人口的急劇增加，給城市承載環(huán)境提出了更高的要求，給科技城循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展帶來了挑戰(zhàn)性考驗。

近年來，針對四川省和綿陽科技城循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展需要，四川省和綿陽市相關(guān)部門先后出臺了《四川省循環(huán)經(jīng)濟促進條例》、《四川省人民政府關(guān)于加快發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的實施意見》、《促進災(zāi)后建筑廢棄物綜合利用政策》、《綿陽生態(tài)市建設(shè)規(guī)劃(2006～2020)》等一系列保護資源環(huán)境與發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟相關(guān)的法規(guī)和規(guī)劃。2000年9月，綿陽市人民政府第5次常務(wù)會議通過的《綿陽21世紀(jì)可持續(xù)發(fā)展行動計劃》指出：“當(dāng)今世界出現(xiàn)了傳統(tǒng)經(jīng)濟和循環(huán)經(jīng)濟兩大新趨勢。這兩大趨勢為我們實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略指明了方向?！边@標(biāo)志著循環(huán)經(jīng)濟已正式納入綿陽科技城中的長期發(fā)展規(guī)劃，這個綱領(lǐng)性文件，規(guī)定了綿陽市政府在推動循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展方面要采取的諸多政策傾斜，明確要求“各級財政部門要進一步加大公共財政對發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的支持力度，安排一定資金，用于發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的政策研究、技術(shù)推廣、試點示范和宣傳培訓(xùn)等”。2014年綿陽市出臺的《綿陽市綠地系統(tǒng)規(guī)劃》力爭達到在規(guī)劃期限內(nèi)保持自然山水景觀格局，形成生態(tài)健全、功能完善、環(huán)境優(yōu)良、自然與城市緊密結(jié)合的城市綠地系統(tǒng)，形成以山水生態(tài)為特色的國家園林城市的發(fā)展目標(biāo)。

綿陽市以創(chuàng)建環(huán)保模范城為契機，以國家環(huán)保模范城分類指標(biāo)考核標(biāo)準(zhǔn)為指導(dǎo)，堅持“打造新興產(chǎn)業(yè)、發(fā)展綠色低碳、資源有限、循環(huán)無限”的發(fā)展理念，以清潔生產(chǎn)技術(shù)為核心競爭力，重點打造了綿陽的科教創(chuàng)業(yè)園、國家大學(xué)科技園(西南科技大學(xué))以及國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、科技城循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)園等園區(qū)，引進高端科技人才，采用國際先進工藝和設(shè)備，基本達到了經(jīng)濟、社會與生態(tài)環(huán)境和諧統(tǒng)一的發(fā)展目標(biāo)。綿陽發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟不僅達到了國家環(huán)保模范城分類指標(biāo)，而且在建設(shè)節(jié)水型社會試點城市和在水資源的合理開發(fā)利用方面形成了自己的特色；在垃圾發(fā)電、醫(yī)療廢棄物集中處置，物流、能流有序循環(huán)方面做出了大膽的嘗試；推進了綿陽文明城市、生態(tài)城市、綠色城市、低碳城市建設(shè)，為綿陽科技城的可持續(xù)發(fā)展增強了后勁。

2 綿陽科技城循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展存在的問題

綿陽市財稅政策在鼓勵資源綜合利用、廢物排放處理和循環(huán)再利用等方面發(fā)揮了積極的作用，在循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展方面取得了一定的成效。但在綿陽GDP不斷增長的情況下，財政收入、地方一般預(yù)算支出也都在增長，投入到環(huán)境保護的資金也在增加，而效果與支出卻不成正比例關(guān)系，可見綿陽在推進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展中還存在著一些問題。

2.1 支持循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的財政投入嚴(yán)重不足

發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，實現(xiàn)節(jié)能減排，需要大量的資金投入。通過比較分析西方發(fā)達國家發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的統(tǒng)計數(shù)據(jù)可知，環(huán)保方面的財政投入與環(huán)保效果關(guān)系密切相關(guān)。當(dāng)環(huán)保投入占到GDP的1%～1.5%時，只能基本控制環(huán)境污染的加??；當(dāng)環(huán)保投入占GDP的比例達到2%～3%時，才能對生態(tài)環(huán)境起到較好的保護作用。據(jù)《中華人民共和國環(huán)境保護部》2012年環(huán)境統(tǒng)計年報的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2012年我國環(huán)境污染治理投資占同期GDP的1.59%，而綿陽GDP達到1346億元，環(huán)境污染治理投入不到當(dāng)年GDP的1%；除去企業(yè)環(huán)保投資、民間環(huán)保投資以及其他非政府財政方面的資金，真正的政府財政環(huán)保和污染治理投資額度很低。綿陽科技城在環(huán)保和污染治理方面的財政投資亟需增加，否則將會嚴(yán)重束縛綿陽循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展。

2.2 缺乏一部發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的綜合性地方法規(guī)

2009年國務(wù)院頒布實施的《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟促進法》，對于全面發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟具有重要的指導(dǎo)意義。目前，綿陽科技城有關(guān)環(huán)境保護、節(jié)能減排等方面的法律法規(guī)不少，但這些法規(guī)文件的立足點和目的不盡相同，缺乏系統(tǒng)性和完整性。對綿陽科技城這樣一座具有自身鮮明特色的城市而言，循環(huán)經(jīng)濟立法會涉及政府職能、經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)保護、文化建設(shè)等方方面面，是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，而目前這些分散的、孤立的法律規(guī)范不能滿足現(xiàn)實的發(fā)展需要，綿陽缺少一部能夠指導(dǎo)建設(shè)循環(huán)經(jīng)濟型城市的綜合性法規(guī)。

2.3 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有待進一步優(yōu)化升級

黨的十七大明確提出：要加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式，實現(xiàn)國民經(jīng)濟又快又好發(fā)展。為此必須處理好經(jīng)濟增長與節(jié)能、減排、降耗和環(huán)保的關(guān)系，積極推廣和倡導(dǎo)節(jié)約、環(huán)保、文明的生產(chǎn)方式與消費方式，建立資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，實現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展；同時加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級，努力提高第二產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，積極振興第一產(chǎn)業(yè)，全面提升我國在國際分工體系中的地位。近年來綿陽市的經(jīng)濟取得了快速的發(fā)展，2010年綿陽市GDP達到960.2億，經(jīng)濟總量再創(chuàng)新高，第一、二、三產(chǎn)業(yè)構(gòu)成比例為17.3:48.8:33.9；2011年，綿陽實現(xiàn)GDP達1189.1億元，三大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比例為16.7：51.9：31.4；2012年GDP為1346.4億元，三大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比例為16.3：52.4：31.3．可見綿陽市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)仍保持著“二三一”的工業(yè)化中期橄欖型模式，城市經(jīng)濟的進一步發(fā)展將會被產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的內(nèi)部缺陷日益制約。綜合來看，第一產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值比重在穩(wěn)步下降，產(chǎn)值不斷提高；第二產(chǎn)業(yè)對經(jīng)濟增長的拉動作用日益明顯，已經(jīng)成為綿陽經(jīng)濟增長的發(fā)動機，其比重仍然呈穩(wěn)固上升趨勢；第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比重每年都上下波動，雖然波動幅度不大，但是總體在逐年下降，這表明了第三產(chǎn)業(yè)在綿陽經(jīng)濟中發(fā)展不夠充分，地位還不夠穩(wěn)固，需要進一步加強。利用高新技術(shù)和清潔生產(chǎn)技術(shù)改造傳統(tǒng)的生產(chǎn)方式，積極發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，尤其是第三產(chǎn)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟，從根本上擺脫“高投入、高消耗、高排放、低效率”的粗放型經(jīng)濟增長模式，走可持續(xù)發(fā)展的循環(huán)經(jīng)濟之路，已成為綿陽經(jīng)濟和社會發(fā)展的必然選擇，也是唯一的選擇模式。

2.4 缺乏環(huán)境保護相關(guān)的專門稅種

隨著環(huán)保問題的日益加劇，治理與改善環(huán)境狀況迫在眉睫，財政資金的供給需求不斷增加，需要增加與循環(huán)經(jīng)濟相關(guān)的稅收，以支持財政在環(huán)保方面的投入。而在綿陽科技城和我國現(xiàn)行稅制中，均未設(shè)立專門針對循環(huán)經(jīng)濟的稅種，目前稅制中與循環(huán)經(jīng)濟相關(guān)的稅種主要有資源稅、消費稅、城建稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、車船使用稅等幾種，但這幾項稅收收入占綿陽稅收總收入的比重太小，根本無法發(fā)揮出稅收對循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展應(yīng)有的效用，因此需要根據(jù)稅收與循環(huán)經(jīng)濟之間的相互關(guān)系指定合理的稅收政策，逐步完善現(xiàn)行稅制，充分運用稅收的職能，在循環(huán)經(jīng)濟的各個環(huán)節(jié)發(fā)揮其應(yīng)有的調(diào)節(jié)作用，使其成為促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的“加速器”。

2.5 稅收優(yōu)惠機制不夠完善

目前綿陽科技城在環(huán)保稅收優(yōu)惠政策基本采用減免這一措施，手段單一且缺乏針對性，稅收優(yōu)惠效果不佳。另外，稅收支出是針對污染狀況的一種事后處罰行為，并不能從污染源頭進行控制，無法有效預(yù)防和限制排污行為。資源稅的設(shè)置本是為了強迫企業(yè)減少資源的輸入量，減輕地球承載壓力，保護日益減少的自然資源。但事后征稅，意味著企業(yè)只需為大量消耗的資源按期繳納罰金即可，事實上，許多資源，尤其是非可再生資源的價值遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于企業(yè)所繳納稅款。因此，稅務(wù)部門可與其他相關(guān)部門聯(lián)合，建立相應(yīng)的監(jiān)控機制，實時監(jiān)控企業(yè)的資源使用和污染排放情況。對違規(guī)使用資源、亂排放廢棄物的企業(yè)做到早發(fā)現(xiàn)、早整頓，這樣既可以減少企業(yè)資金支出，又可以發(fā)揮出資源稅征收的效用。

3 促進綿陽科技城循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的財稅政策思考

3.1 設(shè)立循環(huán)經(jīng)濟專項資金，加大財政支出力度

2012年國家財政部和發(fā)展改革委員會聯(lián)合發(fā)布了《循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展專項資金管理暫行辦法》的通知，其中對國家“城市礦產(chǎn)”示范基地建設(shè)、餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理、園區(qū)循環(huán)化改造示范、再制造、清潔生產(chǎn)、循環(huán)經(jīng)濟基礎(chǔ)能力建設(shè)等方面的專項資金使用都做了明確規(guī)定。目前上海、湖北、山東等地多企業(yè)園區(qū)已開始申報循環(huán)經(jīng)濟專項資金并得到了國家財政部支持，而綿陽市作為一個科技城，國家環(huán)境保護模范城市，更應(yīng)該起到模范帶頭作用，做好環(huán)保城市領(lǐng)頭羊，因此綿陽科技城亟需盡快設(shè)立循環(huán)經(jīng)濟專項資金。同時因為環(huán)境保護和污染治理需要巨額的資金投入，而且具有周期長、收益低的特點，因此需要政府加以鼓勵和支持。把循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展重點項目和技術(shù)開發(fā)、產(chǎn)業(yè)化示范項目納入綿陽市年度投資計劃和財政預(yù)算，給予直接的投資或資金補助、貸款貼息等，逐步加大對循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的財政支持力度，以徹底改變綿陽市目前環(huán)保投入不足的狀況。

3.2 建立完善的與循環(huán)經(jīng)濟相關(guān)的政策法規(guī)

日本、德國、美國等發(fā)達國家為了發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，已經(jīng)創(chuàng)建了相對完善的法律體系，并起到了應(yīng)有的效用。目前，我國主要與循環(huán)經(jīng)濟有關(guān)的立法主要有三部，即：《中華人民共和國清潔生產(chǎn)促進法》、《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》和《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟促進法》。從建立循環(huán)經(jīng)濟法律體系的角度來說，目前的三部國家律法是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。綿陽科技城應(yīng)以此三部國家律法為基礎(chǔ)，針對地方具體情況，借鑒國內(nèi)外相關(guān)律法和先進經(jīng)驗，制定具有綿陽地方特色的循環(huán)經(jīng)濟法規(guī)，對相關(guān)的國家律法的相關(guān)條文進行細(xì)化和補充，明確公眾、企業(yè)、社會公益監(jiān)督組織機構(gòu)和政府部門在發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟中應(yīng)盡的責(zé)任和義務(wù)，為循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展提供完備的法律依據(jù)。

3.3 加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)

針對綿陽科技城第三產(chǎn)業(yè)在綿陽經(jīng)濟中發(fā)展的不夠充分、地位不夠穩(wěn)固的問題，綿陽科技城應(yīng)利用高新技術(shù)和清潔生產(chǎn)技術(shù)改造傳統(tǒng)的生產(chǎn)方式，積極發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，尤其是第三產(chǎn)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，建立并完善工業(yè)發(fā)展的能耗和污染排放評價標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格控制高能耗、高污染行業(yè)，從根本上擺脫“高投入、高消耗、高排放、低效率”的粗放型經(jīng)濟增長模式。發(fā)揮綿陽科技城在科研技術(shù)方面的優(yōu)勢，促進校企合作和軍用技術(shù)向民用轉(zhuǎn)化，大力促進科技轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力的速度，完善“資源—產(chǎn)品—廢棄物—再利用—再生產(chǎn)品”循環(huán)鏈，全力打造可持續(xù)生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈和制造模式。綿陽市政府應(yīng)加大第三產(chǎn)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟的支持和投資力度，根據(jù)執(zhí)行服務(wù)來創(chuàng)造價值的第三產(chǎn)業(yè)的特點，從服務(wù)產(chǎn)品與設(shè)施的設(shè)計與開發(fā)，以及整個服務(wù)周期過程中，都要考慮和進行減少服務(wù)主體、服務(wù)對象和服務(wù)途徑的直接與間接環(huán)境影響，并通過詳實資料和創(chuàng)造有效途徑讓服務(wù)對象積極參與，堅持“打造新興產(chǎn)業(yè)、發(fā)展綠色低碳、資源有限、循環(huán)無限”的發(fā)展理念，走可持續(xù)發(fā)展的循環(huán)經(jīng)濟之路，從而實現(xiàn)第三產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

3.4 強化財政稅收政策

合理的財稅政策可有效調(diào)控循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展，且作用直接、見效快。所以在發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的過程中，綿陽市政府相關(guān)部門應(yīng)借鑒國內(nèi)外相關(guān)國家和地區(qū)的經(jīng)驗和政策效果，調(diào)整財政稅收政策，改變傳統(tǒng)的減免稅收的單一手段，靈活運用多種操作性強的稅收政策促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展。

(1)可擴大征稅的范圍，針對性設(shè)置稅率。為充分保護綿陽市生態(tài)環(huán)境，減少資源過度消耗和廢棄物排放污染，可擴大征稅的范圍，將水、土地、礦石、珍稀動植物等資源納入到征稅范圍，開征垃圾填埋稅、噪聲稅、大氣污染稅等稅收項目，并針對性地設(shè)置稅率。

(2)改革現(xiàn)行消費稅制。針對綿陽科技城目前部分地區(qū)高耗能、重污染的現(xiàn)狀，可把目前尚未納入到消費稅收范圍的高耗能、重污染的產(chǎn)品納入到消費稅征收范圍。對于消費不可再生資源為原材料的產(chǎn)品行為征收重稅，對于節(jié)能、環(huán)保型的消費品則適當(dāng)降低稅率或減免稅收。

(3)進一步完善資源稅。發(fā)揮資源稅自身的特殊性，保護有限的資源，針對耗用資源的企業(yè)根據(jù)其消耗資源的類型、生態(tài)補償價值、開發(fā)成本等采用累進制方式進行征稅。通過完善的稅收政策有效約束需要大量使用自然資源輸入的企業(yè)，增加其成本負(fù)擔(dān)，有效引導(dǎo)其采用節(jié)能環(huán)保、清潔方式進行生產(chǎn)，促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展。

3.5 完善相關(guān)優(yōu)惠財政補貼政策

針對目前綿陽科技城在環(huán)保稅收優(yōu)惠政策手段單一且缺乏針對性、稅收優(yōu)惠效果不佳的問題，綿陽市政府應(yīng)以中央制定的稅收優(yōu)惠法規(guī)為基礎(chǔ)，適當(dāng)調(diào)整稅收優(yōu)惠政策的針對性。鼓勵對節(jié)能生產(chǎn)技術(shù)、清潔生產(chǎn)技術(shù)、環(huán)保技術(shù)、廢物再利用技術(shù)以及相關(guān)設(shè)備的研究開發(fā)、引進和使用，實行抵免、退稅或加速折舊等稅收優(yōu)惠政策；鼓勵環(huán)保企業(yè)和高新技術(shù)無污染零排放企業(yè)入駐，對企業(yè)所得稅給予減免。

在發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟過程中，運用有針對性的、具體的價格補貼、企業(yè)虧損補貼、清潔生產(chǎn)補貼、污染零排放補貼、財政貼息、稅前還貸等財政補貼形式，引導(dǎo)和促進生產(chǎn)者發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，大幅度地調(diào)動循環(huán)經(jīng)濟建設(shè)的積極性，引導(dǎo)整個社會資源向循環(huán)經(jīng)濟的方向發(fā)展。

3.6 全面積極地發(fā)展綠色政府采購

綠色采購制度對促進資源循環(huán)利用、實現(xiàn)綿陽經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展具有十分重要的意義，政府應(yīng)積極推進節(jié)能、環(huán)保、資源綜合利用等產(chǎn)品的政府采購工作。根據(jù)《中華人民共和國節(jié)約能源法》和《中華人民共和國政府采購法》，綿陽市已開始逐步推行節(jié)能產(chǎn)品政府采購政策，提出綿陽各機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織用財政性資金進行采購的，在技術(shù)、服務(wù)等指標(biāo)同等條件下，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先采購節(jié)能清單所列產(chǎn)品，逐步淘汰低能效產(chǎn)品，同時要加強對產(chǎn)品的綠色認(rèn)證工作，及時向社會公布綠色產(chǎn)品信息，但執(zhí)行力度不夠。為積極發(fā)展綠色政府采購，建議關(guān)部門出臺制定相應(yīng)的政策法規(guī)，對政府實行綠色采購的主體、范圍、標(biāo)準(zhǔn)、綠色采購清單等進行明確的規(guī)定，從而更好地引導(dǎo)循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展。通過政府的綠色購買行為，鼓勵企業(yè)清潔生產(chǎn)，引導(dǎo)社會團體和公眾積極參與綠色消費活動，影響消費者消費方向和企業(yè)的生產(chǎn)方向，從而促進循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展。

3.7 加強政府財政監(jiān)管和導(dǎo)向職能

針對由中央政府和地方政府分權(quán)帶來的利益不一致導(dǎo)致的環(huán)保與資源節(jié)約方面財政政策和措施難以落實的問題，綿陽市政府在不斷完善發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟政策的過程中，應(yīng)加強對財政的監(jiān)管職能，明確政府在環(huán)保和循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展中的責(zé)任和義務(wù)，切實利用財政手段制裁不利于循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的經(jīng)濟主體。

發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟帶來的成果歸全民享有，應(yīng)大力宣傳、鼓勵群眾廣泛參與循環(huán)經(jīng)濟建設(shè)，使全民從思想上摒棄過去那種將增長等同于發(fā)展的觀念，樹立科學(xué)發(fā)展觀，辯證地認(rèn)識經(jīng)濟、社會與環(huán)境三者之間的關(guān)系，深刻認(rèn)識通過轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式帶動經(jīng)濟增長的作用。全民抵制高耗能、高污染產(chǎn)品消費、企業(yè)改進生產(chǎn)方式實現(xiàn)清潔、低排放生產(chǎn)，政府加強財政監(jiān)管、制裁和宣傳，鼓勵全民積極參與資源回收和垃圾減量活動，積極促進綿陽科技城循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展。

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