上海市推進(jìn)政府購買社會組織助殘服務(wù)現(xiàn)狀與發(fā)展設(shè)想

■季敏 陸衛(wèi)平 施新榮

引言

推行政府向社會力量購買助殘服務(wù)是創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式和加快殘疾人服務(wù)業(yè)發(fā)展的重要途徑。近年來，上海市助殘服務(wù)和制度建設(shè)不斷有序推進(jìn)，服務(wù)提供主體和提供方式逐步多樣化，助殘服務(wù)成效初步顯現(xiàn)。與此同時，與殘疾人群眾日益增長的服務(wù)需求相比，社會化的助殘服務(wù)仍存在規(guī)模不足和發(fā)展不平衡等問題，需要進(jìn)一步強(qiáng)化服務(wù)職能，動員社會力量，創(chuàng)新服務(wù)供給模式，構(gòu)建多層次、多方式的服務(wù)供給體系，為殘疾人提供更加便捷、優(yōu)質(zhì)、高效的服務(wù)。2009年，上海市殘聯(lián)與市民政局聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于開展本市社區(qū)助殘社會工作者隊伍建設(shè)試點(diǎn)工作的意見》（滬殘聯(lián)〔2009〕87號）。在“意見”指導(dǎo)下，殘聯(lián)系統(tǒng)穩(wěn)步有序推進(jìn)助殘社會工作。2012年，市殘聯(lián)與市民政局再次聯(lián)合出臺了《關(guān)于深化推進(jìn)本市助殘社會工作的意見》（滬殘聯(lián)〔2012〕135號），并在全市召開助殘社會工作推進(jìn)會議，要求各級殘聯(lián)緊緊圍繞殘疾人個人和家庭最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的需求，以改善殘疾人平等參與社會生活的環(huán)境為重點(diǎn)，開發(fā)購買社會組織助殘服務(wù)項目。經(jīng)過不斷探索實(shí)踐，逐漸形成了殘疾人服務(wù)項目化運(yùn)作的三種主要模式：契約模式、行政模式和合作模式。本文在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，著眼長遠(yuǎn)發(fā)展，針對存在的問題與不足，提出進(jìn)一步發(fā)展設(shè)想，旨在引起政府和社會有關(guān)方面的關(guān)注與支持，有效整合社會資源，推進(jìn)此項工作深入開展，更好地為殘疾人提供各項服務(wù)，促進(jìn)殘健融合與和諧社會的構(gòu)建。

1 基本實(shí)踐和初步成效

根據(jù)第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查結(jié)果顯示，上海市有94.2萬殘疾人，占人口比例的5.29%，至2013年底有持證殘疾人38.5萬。市殘聯(lián)自開展購買社會組織助殘服務(wù)以來，走出了一條探索發(fā)展之路。2013年，按照《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)[2013]96號）和《關(guān)于開展加強(qiáng)和創(chuàng)新殘聯(lián)組織社會服務(wù)管理試點(diǎn)工作的通知》（殘聯(lián)[2013]71號）要求，市殘聯(lián)進(jìn)一步探索加強(qiáng)和創(chuàng)新殘聯(lián)組織社會服務(wù)管理新模式。同時，市殘聯(lián)作為上海市社會組織建設(shè)與管理工作聯(lián)席會議成員單位之一，充分發(fā)揮樞紐組織作用，團(tuán)結(jié)引領(lǐng)助殘社會組織自律規(guī)范發(fā)展。2014年，全市各區(qū)縣殘聯(lián)購買社會力量助殘服務(wù)項目達(dá)94項，項目資金達(dá)9084余萬元。

上海市殘聯(lián)遵循“試點(diǎn)先行-基層突破-總結(jié)經(jīng)驗(yàn)－形成制度”的改革路徑，積極探索殘疾人事務(wù)管理模式，在全市殘聯(lián)系統(tǒng)有序推進(jìn)社會組織助殘服務(wù)的實(shí)踐和嘗試，逐步形成“殘聯(lián)主導(dǎo)推動、社會協(xié)同運(yùn)作、多元模式并行、服務(wù)項目互補(bǔ)”的社會助殘服務(wù)格局，重點(diǎn)在加強(qiáng)機(jī)制創(chuàng)新上下功夫、在創(chuàng)建助殘服務(wù)發(fā)展模式上作探索，取得初步成效。

1.1 加強(qiáng)機(jī)制創(chuàng)新

1.1.1 積極探索，分層推進(jìn)。市級層面主要是結(jié)合試點(diǎn)，通過“內(nèi)部催生、外部引進(jìn)、內(nèi)外共育”等方法培育多元化的助殘社會組織，已在浦東新區(qū)、楊浦區(qū)、長寧區(qū)、松江區(qū)、嘉定區(qū)、靜安區(qū)、閘北區(qū)、徐匯區(qū)等10多個區(qū)取得成效。區(qū)級層面重點(diǎn)扶持專業(yè)助殘服務(wù)機(jī)構(gòu)，通過資金扶持、崗位購買、菜單式服務(wù)等方式予以推動發(fā)展。街鎮(zhèn)層面重點(diǎn)做實(shí)殘疾人服務(wù)社，組織服務(wù)社和以培訓(xùn)、招聘等方式充實(shí)專業(yè)人才，提高服務(wù)水平。社區(qū)居委層面重點(diǎn)培育草根社區(qū)團(tuán)隊，如嘉定區(qū)培育成立了250個原生態(tài)助殘群眾團(tuán)隊，在豐富殘疾人精神文化生活、開展心理慰藉、化解殘疾人矛盾方面起到了積極作用。

1.1.2 完善第三方專業(yè)評估機(jī)制。組建專家評估小組，建立標(biāo)準(zhǔn)化評估體系，依據(jù)每個項目投標(biāo)書的服務(wù)內(nèi)容、實(shí)施方案和項目成效開展專業(yè)評估。第三方評估機(jī)構(gòu)通過召開服務(wù)對象座談會、聽取項目負(fù)責(zé)人工作匯報、開展服務(wù)對象滿意度測評、電話抽查等多方位評估方式，對助殘項目作出科學(xué)、客觀的評估。

1.1.3 強(qiáng)化全過程的監(jiān)督機(jī)制。區(qū)殘聯(lián)在項目公開招投標(biāo)伊始，就安排區(qū)紀(jì)委、區(qū)財政、區(qū)審計等部門專業(yè)人員和部分區(qū)人大代表、政協(xié)委員、政府采購監(jiān)督員擔(dān)任項目評審委員會委員，參加現(xiàn)場評審與監(jiān)督；邀請市殘聯(lián)相關(guān)處室負(fù)責(zé)人和著名社會工作專家擔(dān)任項目主考官。為了加強(qiáng)項目資金監(jiān)管，聘請專業(yè)的會計師事務(wù)所，每年對所有助殘公益服務(wù)項目的資金運(yùn)作進(jìn)行全面、專業(yè)的審查，推動項目健康運(yùn)行和持續(xù)發(fā)展。

1.2 探索發(fā)展模式

大力推進(jìn)專業(yè)化、社會化工作方式，初步形成了契約、行政、合作等多元化的購買社會組織助殘服務(wù)發(fā)展模式。

1.2.1 契約模式，殘聯(lián)與助殘社會機(jī)構(gòu)形成委托與被委托的法律約束關(guān)系。以浦東新區(qū)和楊浦區(qū)為例，在推進(jìn)社會機(jī)構(gòu)助殘工作中，遵循社會化運(yùn)作和項目化管理的原則，通過委托、招投標(biāo)等“政府購買服務(wù)”的方式，有重點(diǎn)地將諸如“社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)”托管、重殘無業(yè)居家養(yǎng)護(hù)服務(wù)等相關(guān)服務(wù)項目，委托給本區(qū)或外區(qū)成立時間較久、機(jī)構(gòu)發(fā)展較為成熟、專業(yè)能力較強(qiáng)的社會工作機(jī)構(gòu)開展服務(wù)。服務(wù)過程中，區(qū)殘聯(lián)扮演服務(wù)的設(shè)計者、購買者和檢驗(yàn)者角色，社會助殘機(jī)構(gòu)扮演服務(wù)的傳遞者和實(shí)施者角色。區(qū)殘聯(lián)與社會機(jī)構(gòu)形成一種委托與被委托、服務(wù)購買方與服務(wù)提供方的契約關(guān)系。

1.2.2 行政模式，區(qū)殘聯(lián)與助殘社會機(jī)構(gòu)形成上下級指導(dǎo)的隸屬關(guān)系。以長寧區(qū)和松江區(qū)為例，在推進(jìn)助殘社會工作的過程中，結(jié)合本區(qū)工作實(shí)際，積極爭取區(qū)財政支持，組建自有的、專門針對殘疾人開展服務(wù)的助殘社會工作機(jī)構(gòu)，開發(fā)助殘社會工作崗位，通過“政府購買社工崗位”的形式，招募社工，并委派到社區(qū)或殘聯(lián)相關(guān)單位開展嵌入式服務(wù)。例如長寧區(qū)“心友社工站”，根據(jù)各街道需求，統(tǒng)一向各街道派出社工完成指定任務(wù)；松江區(qū)成立“助殘社會工作總站”，區(qū)財政給予殘聯(lián)21個聘用制編制社工名額，并給予人均每年5萬元的資金保障。區(qū)殘聯(lián)對助殘社會機(jī)構(gòu)以及社工崗位的工作人員進(jìn)行工作委派和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，履行相關(guān)職能。

1.2.3 合作模式，區(qū)殘聯(lián)與助殘社會機(jī)構(gòu)形成相互信任合作的伙伴關(guān)系。以嘉定區(qū)和靜安區(qū)為例，在推進(jìn)助殘社會工作的過程中，一方面，區(qū)殘聯(lián)采取資金支持、場所支持、項目支持等方式，積極培育和扶持專門的助殘社工機(jī)構(gòu)；另一方面，區(qū)殘聯(lián)強(qiáng)調(diào)助殘社會機(jī)構(gòu)的獨(dú)立運(yùn)作和自我成長。在機(jī)構(gòu)發(fā)展和開展具體服務(wù)的過程中，區(qū)殘聯(lián)將助殘社會機(jī)構(gòu)視為獨(dú)立的運(yùn)作主體，對助殘社會機(jī)構(gòu)重扶持服務(wù)，輕干預(yù)管理，放手讓機(jī)構(gòu)獨(dú)立運(yùn)作發(fā)展，通過公開招投標(biāo)形式推出個性化助殘公益服務(wù)項目。

1.3 總結(jié)經(jīng)驗(yàn)穩(wěn)步發(fā)展

在推進(jìn)購買社會服務(wù)過程中，為總結(jié)推廣購買社會組織助殘服務(wù)經(jīng)驗(yàn)，2012年9月，市殘聯(lián)與上海大學(xué)合作，在嘉定區(qū)建立了全市首個“助殘社會化實(shí)驗(yàn)基地”，探索助殘工作社會化運(yùn)作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)殘聯(lián)組織社會服務(wù)管理的創(chuàng)新。全市堅持以殘疾人為本，以保障和改善殘疾人民生為切入點(diǎn)，探索建立了“政府購買服務(wù)、社會組織實(shí)施、項目獨(dú)立運(yùn)作、專家全程指導(dǎo)、第三方機(jī)構(gòu)評估”的助殘服務(wù)新模式，使助殘服務(wù)呈現(xiàn)服務(wù)內(nèi)容多元化、受益人群普及化、就業(yè)形式多樣化、技能培訓(xùn)實(shí)用化、康復(fù)服務(wù)專業(yè)化、社會救助個性化、文化生活多彩化、法律維權(quán)便捷化的顯著特點(diǎn)，有效提升了助殘服務(wù)質(zhì)量和水平。

受助殘疾人紛紛反映，社會化助殘服務(wù)看起來雖然都很尋常和具體，但都是我們非常需要的，服務(wù)方式變了，服務(wù)水平上去了，做到了服務(wù)零距離，更實(shí)用也更方便，幫助我們走出了生活的陰影，也使我們的心與黨和政府貼得更近了。

2 實(shí)踐探索中面臨的問題

經(jīng)過三年的發(fā)展，上海市購買社會組織助殘服務(wù)取得了一定成績，但仍面臨不少困難和挑戰(zhàn)。

2.1 對助殘社會機(jī)構(gòu)的工作督導(dǎo)有待加強(qiáng)

目前助殘社工機(jī)構(gòu)發(fā)展還處于起步階段，搭建督導(dǎo)平臺、鏈接督導(dǎo)資源方面能力不足，尚未建立一支專業(yè)的助殘社工督導(dǎo)隊伍，在一定程度上影響了助殘社工專業(yè)服務(wù)能力的提升；由于尚未建立科學(xué)、規(guī)范的評估指標(biāo)體系，無法對服務(wù)機(jī)構(gòu)的運(yùn)行管理、服務(wù)項目的績效考核等進(jìn)行有效評估，從而影響了對服務(wù)對象改善情況、服務(wù)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度、專業(yè)方法的有效性等方面的準(zhǔn)確把握。

2.2 殘聯(lián)與服務(wù)機(jī)構(gòu)的契約化關(guān)系有待理順

部分區(qū)縣殘聯(lián)在出資購買服務(wù)后，未能與助殘服務(wù)機(jī)構(gòu)建立平等、合作的契約關(guān)系，仍對助殘服務(wù)機(jī)構(gòu)采用傳統(tǒng)的、行政化的管理模式進(jìn)行介入，在經(jīng)費(fèi)使用、物資調(diào)撥、人員配備等方面進(jìn)行了過多干預(yù)，約束了助殘服務(wù)項目的衍生，束縛了助殘服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展。

2.3 助殘社會機(jī)構(gòu)的專業(yè)化水平有待提高

作為專門服務(wù)殘疾人的社會工作機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)所提供的服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)效果應(yīng)該呈現(xiàn)出社會工作特有的專業(yè)性和獨(dú)特性。但是由于這些助殘社工機(jī)構(gòu)自身成立時間較短，機(jī)構(gòu)對殘聯(lián)依附性過強(qiáng)、自主運(yùn)作能力和管理經(jīng)驗(yàn)尚淺，人員流動較大，致使所提供的服務(wù)在較短時間內(nèi)沒有顯示出服務(wù)內(nèi)容的不可替代性和服務(wù)效果的專業(yè)獨(dú)特性。

以上問題需要開展有針對性的理論研討和實(shí)踐探索，并借鑒國內(nèi)外成熟經(jīng)驗(yàn)，以科學(xué)務(wù)實(shí)的態(tài)度逐步解決，以推進(jìn)此項工作的進(jìn)一步開展。

3 推進(jìn)政府購買社會組織助殘服務(wù)的初步設(shè)想

3.1 把握工作導(dǎo)向，加強(qiáng)工作創(chuàng)新

3.1.1 以需求為導(dǎo)向，突出理念創(chuàng)新。殘疾人工作是社會管理服務(wù)的重要組成部分，涉及社會的方方面面，在經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型加快的大背景下，殘疾人需求呈現(xiàn)出多元化、個性化特征，創(chuàng)新社會化助殘理念，必須依靠社會力量，共同推進(jìn)殘疾人事業(yè)。

3.1.2 以問題為導(dǎo)向，突出制度創(chuàng)新。目前我市殘疾人工作在市委、市政府的關(guān)心支持下得到快速發(fā)展，但為助殘服務(wù)專業(yè)化水平還存在不少盲點(diǎn)，要破解這些難題必須依靠制度創(chuàng)新，依托專業(yè)助殘社會組織來提高專業(yè)化服務(wù)水平。

3.1.3 以項目為導(dǎo)向，突出機(jī)制創(chuàng)新。結(jié)合本市地方實(shí)際，深化殘疾人工作機(jī)制創(chuàng)新，進(jìn)一步形成“政府購買服務(wù)、社會組織實(shí)施、項目獨(dú)立運(yùn)作、專家全程指導(dǎo)、第三方機(jī)構(gòu)評估”的助殘服務(wù)新模式，推進(jìn)殘疾人工作加快發(fā)展。

3.2 依托社會資源，構(gòu)建助殘服務(wù)平臺

繼續(xù)探索殘疾人工作社會化途徑，進(jìn)一步完善殘聯(lián)著力推動、社會協(xié)同運(yùn)作的政府購買社會組織服務(wù)的助殘服務(wù)平臺。主要內(nèi)容包括，推進(jìn)殘疾人工作社會化，拓寬服務(wù)領(lǐng)域，開發(fā)服務(wù)項目；加大購買服務(wù)力度，滿足殘疾人日益增長的服務(wù)需求；進(jìn)一步理順各級殘聯(lián)組織與助殘服務(wù)機(jī)構(gòu)的平等合作的契約關(guān)系，淡化行政管理模式；通過資金扶持、崗位購買、菜單式服務(wù)等方式，積極培育扶持社會助殘服務(wù)組織；搭建平臺，鏈接資源，成立“專家督導(dǎo)隊伍”，為助殘社會機(jī)構(gòu)提供多種形式的督導(dǎo)支持服務(wù)；嘗試建立涵蓋管理指標(biāo)、服務(wù)指標(biāo)、績效指標(biāo)等項目在內(nèi)的科學(xué)合理的助殘社會工作服務(wù)評估標(biāo)準(zhǔn)體系；建立第三方評估監(jiān)督機(jī)制。

3.3 加強(qiáng)專業(yè)化培育，提高社會助殘機(jī)構(gòu)的服務(wù)能力

殘聯(lián)系統(tǒng)引入、推進(jìn)專業(yè)的社會助殘服務(wù)是殘疾人事業(yè)發(fā)展的必然趨勢。社會助殘機(jī)構(gòu)遵循“需求為本”的服務(wù)理念，秉承“助人自助”的服務(wù)宗旨，可以緊密貼近殘疾人實(shí)際需求，開發(fā)設(shè)計出救助型、支持型以及發(fā)展型等多層次、個性化的助殘服務(wù)項目，從而填補(bǔ)助殘服務(wù)的盲區(qū)。通過專業(yè)化的服務(wù)，提升助殘服務(wù)水平。殘聯(lián)應(yīng)主動聯(lián)手民政部門積極引導(dǎo)社工專業(yè)機(jī)構(gòu)開展助殘服務(wù)項目，在公益創(chuàng)投和招投標(biāo)中關(guān)注涉殘服務(wù)項目，在助殘社工知識培訓(xùn)和能力提升方面提供幫助；聯(lián)手人社部門嘗試出臺助殘服務(wù)指導(dǎo)價，作為購買服務(wù)的參考標(biāo)準(zhǔn)。

結(jié)語

按照《關(guān)于做好政府購買殘疾人服務(wù)試點(diǎn)工作的意見》（財社[2014]13號）要求，市殘聯(lián)日前初步擬定了《上海市關(guān)于政府向社會力量購買助殘服務(wù)指導(dǎo)意見》及公共服務(wù)和公益服務(wù)兩大類助殘服務(wù)目錄。下一步，將加強(qiáng)對全市購買助殘服務(wù)工作的定位和統(tǒng)籌指導(dǎo)，積極探索研究出臺對助殘組織資金、政策、技術(shù)、人才和發(fā)展規(guī)劃等各方面的規(guī)范和扶持措施，注重評估、力求實(shí)效，建立上海市助殘服務(wù)評估指標(biāo)體系，推進(jìn)助殘服務(wù)工作規(guī)范發(fā)展，為廣大殘疾人提供更多專業(yè)化、類型化、多樣化和個性化的服務(wù)。