張麗萍

（壽陽(yáng)縣林業(yè)局，山西 壽陽(yáng) 0454000）

壽陽(yáng)縣退耕還林工程自2002年實(shí)施以來，已成為政策性最強(qiáng)、任務(wù)量最重、投資規(guī)模最大、涉及面最廣、成林率最高的林業(yè)生態(tài)工程，如何鞏固好、發(fā)展好，關(guān)系到生態(tài)安全、小康社會(huì)建設(shè)、和諧社會(huì)構(gòu)建，是一項(xiàng)十分重要、艱巨的任務(wù)。

1 基本情況

截至2012年年底，壽陽(yáng)縣共完成退耕還林工程1.28 萬 hm2，其中退耕 3 067hm2、還林 8 267hm2、封山育林1 500hm2。經(jīng)過壽陽(yáng)縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級(jí)政府、有關(guān)單位連續(xù)幾屆的不懈努力，加之退耕農(nóng)戶的辛勤付出，退耕還林工程取得了良好的生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。在加快造林綠化步伐和恢復(fù)林草植被、增強(qiáng)全縣人民生態(tài)意識(shí)、增加農(nóng)民收入、調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面，發(fā)揮了積極作用，取得了階段性成果。

2 存在問題

2.1 退耕戶補(bǔ)助與農(nóng)田收入差距大

壽陽(yáng)縣種植農(nóng)作物以玉米、土豆為主，是全省糧食生產(chǎn)大縣。2008年全縣糧食播種面積4.54萬hm2，糧食產(chǎn)量25萬t，平均畝產(chǎn)量366.50kg，農(nóng)戶平均畝收入700元；2012年糧食播種面積4.55萬hm2，糧食產(chǎn)量28.84萬t，平均畝產(chǎn)量422kg，農(nóng)戶平均畝收入800元。2004年國(guó)家糧食直補(bǔ)政策的推廣，對(duì)提高糧食產(chǎn)量和增加農(nóng)民收入起到了促進(jìn)作用。從2006年1月1日起，國(guó)家廢止農(nóng)業(yè)稅條例的草案，農(nóng)民種地不再繳稅，并領(lǐng)取國(guó)家糧食直補(bǔ)，而鞏固階段退耕還林工程補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)不變，仍為每公斤糧食折合現(xiàn)金1.40元，退耕農(nóng)戶感覺退耕收入比不上種糧食的收入。

按照《退耕還林條例》第23條“退耕土地還林營(yíng)造的生態(tài)林面積，以縣為單位核算，不得低于退耕土地還林面積的80%規(guī)定”，壽陽(yáng)退耕地造林3 067hm2，其中生態(tài)林 2 687hm2、經(jīng)濟(jì)林 380hm2。生態(tài)林面積占到總面積的87.60%，生態(tài)林樹種以刺槐、油松、山杏為主，采伐周期較長(zhǎng)，每畝林地給退耕戶帶來的經(jīng)濟(jì)效益甚微。壽陽(yáng)縣地處半干旱地區(qū)，年降水量平均500mm，全年災(zāi)害性天氣較多，經(jīng)濟(jì)林收益受氣候、市場(chǎng)、管理等因素影響，效益也不是很樂觀。可見退耕農(nóng)戶的收益與農(nóng)戶耕種農(nóng)田的收入差距較大。

2.2 工程管護(hù)補(bǔ)助與農(nóng)戶生態(tài)補(bǔ)償之間的矛盾

2008年壽陽(yáng)縣退耕還林工程進(jìn)入鞏固成果階段，依照財(cái)政部《完善退耕還林政策補(bǔ)助資金管理辦法》第三條的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為：“黃河流域及北方地區(qū)每畝退耕地每年補(bǔ)助現(xiàn)金70元；原每畝退耕地每年20元現(xiàn)金補(bǔ)助，繼續(xù)直接補(bǔ)助給退耕農(nóng)戶，并與管護(hù)任務(wù)掛鉤。管護(hù)任務(wù)的認(rèn)定、檢查和驗(yàn)收等具體辦法，由省級(jí)林業(yè)主管部門商省級(jí)財(cái)政部門研究制定?！睂⒐茏o(hù)任務(wù)落實(shí)到退耕戶，管護(hù)補(bǔ)助每畝20元與生態(tài)補(bǔ)助相掛鉤，除草、修枝、補(bǔ)植等大量的管護(hù)任務(wù)與農(nóng)戶的勞動(dòng)力所得相結(jié)合。在勞動(dòng)力價(jià)值日益上漲的經(jīng)濟(jì)大潮中，管護(hù)補(bǔ)助不能補(bǔ)償退耕戶的實(shí)際勞動(dòng)量所得，降低了退耕戶管護(hù)林地的積極性，降低了國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償政策的激勵(lì)作用。

2.3 部分工程區(qū)與護(hù)林防火之間存在安全生產(chǎn)隱患

壽陽(yáng)縣退耕還林工程涉及104個(gè)村，比較分散，面廣、點(diǎn)多，大部分集中在陡坡梁地段，與平緩處耕地農(nóng)田相接，與溝地的農(nóng)田相鄰，隨著成林地塊的增加，防火形勢(shì)極其嚴(yán)峻。春季是風(fēng)干物燥、干旱少雨、森林火險(xiǎn)等級(jí)較高的時(shí)期，同時(shí)也是農(nóng)戶整理田地?zé)斩?、燎地邊農(nóng)田活動(dòng)較多的時(shí)期，無疑給護(hù)林防火增加了安全生產(chǎn)隱患。

2.4 工程缺乏科技指導(dǎo)

退耕還林工程沒有配套科技推廣、病蟲害防治和后期管護(hù)等科技項(xiàng)目，退耕還林區(qū)由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)村年輕勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，留守的勞動(dòng)力大多為老、幼、病，部分退耕戶由于水資源缺乏、科技意識(shí)淡薄，普遍存在重栽輕管、粗放型經(jīng)營(yíng)管理現(xiàn)象。特別是干果經(jīng)濟(jì)林收益在五年以上，前期不論從資金、技術(shù)、勞力等方面投入大，而農(nóng)戶的投入有局限性，加之沒有科技力量支撐，只憑農(nóng)戶的自我管理很難收到預(yù)期的經(jīng)濟(jì)效益。

2.5 后期成效監(jiān)管不到位

壽陽(yáng)縣荒山造林面積是退耕地造林面積的3倍，尤其是進(jìn)入鞏固成果階段，退耕地造林任務(wù)停止，荒山造林、封山育林任務(wù)繼續(xù)?；纳皆炝忠话闶且荒暝灾玻龅礁珊?、野兔等不確定因素影響，造成造林失敗的現(xiàn)象屢屢發(fā)生，需經(jīng)多次補(bǔ)植后才能達(dá)到國(guó)家合格標(biāo)準(zhǔn)。政府后期成效監(jiān)管不到位，隨著林權(quán)制度的改革林地劃分給了農(nóng)戶，但大部分農(nóng)戶造林失敗后無投資能力進(jìn)行補(bǔ)植補(bǔ)造，造成荒山造林成活率低，部分地塊雜草叢生，林木成林率較低，難以達(dá)到良好的生態(tài)預(yù)期和鞏固退耕還林成果目標(biāo)。

3 對(duì)策建議

3.1 實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償，關(guān)注退耕戶利益

保護(hù)農(nóng)民利益始終是退耕還林政策法規(guī)的重要組成部分。但是僅有的錢糧補(bǔ)助根本不符合我國(guó)目前實(shí)施的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的要求，這部分補(bǔ)助僅僅是退耕戶的糧食損失。所以應(yīng)重視退耕戶的發(fā)展權(quán)，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展大潮中勞動(dòng)力價(jià)值去衡量退耕戶的勞動(dòng)價(jià)值，國(guó)家繼續(xù)給退耕戶補(bǔ)償，期限以土地承包30年合同到期為止。除了國(guó)家補(bǔ)償外，還應(yīng)探索橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆椒ê屯緩健?/p>

3.2 創(chuàng)新工程管理，加強(qiáng)管護(hù)工作

管護(hù)任務(wù)艱巨，特別是荒山造林、生態(tài)移民區(qū)的林地，不僅要除草、修枝，而且要防火、補(bǔ)植補(bǔ)種，單靠退耕戶自我管理很難實(shí)現(xiàn)。必須加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，增加管護(hù)經(jīng)費(fèi)，實(shí)行縣政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的逐級(jí)負(fù)責(zé)制。縣、鄉(xiāng)、村層層建立管護(hù)組織，簽定管護(hù)委托書，實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)與懲罰并舉的機(jī)制，年度逐級(jí)考核，實(shí)現(xiàn)管護(hù)組織配置的合理化、作用的最大化、效率的最優(yōu)化。

3.3 依靠科技支撐，保證后期效益

以縣林業(yè)技術(shù)服務(wù)單位為主體，組建專業(yè)科技隊(duì)伍，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立科技示范基地、示范村和示范戶，全方位開展經(jīng)濟(jì)林生產(chǎn)實(shí)用技術(shù)的普及和推廣。采取現(xiàn)場(chǎng)培訓(xùn)的方法傳授嫁接、修剪、苗木撫育等實(shí)用操作技術(shù)，提高農(nóng)戶科學(xué)經(jīng)營(yíng)管理水平。同時(shí)，廣泛發(fā)動(dòng)和組織群眾，積極開展農(nóng)村技術(shù)合作，成立相關(guān)服務(wù)協(xié)會(huì)和組織，搞好經(jīng)濟(jì)林社會(huì)化技術(shù)服務(wù)和生產(chǎn)服務(wù)，確保經(jīng)濟(jì)林后期效益早見成效。

3.4 采取綜合措施，創(chuàng)新荒山造林模式

縣、鄉(xiāng)政府退耕還林辦公室要嚴(yán)把造林質(zhì)量關(guān)，發(fā)現(xiàn)質(zhì)量問題及時(shí)糾正，實(shí)行“誰驗(yàn)收、誰簽字、誰負(fù)責(zé)”，建立各種質(zhì)量責(zé)任追究制。同時(shí)，要認(rèn)真組織開展退耕還林工作“回頭看”，結(jié)合造林驗(yàn)收，對(duì)存在問題的造林主體簽發(fā)“整改通知單”，限期采取切實(shí)可行措施，做好補(bǔ)缺補(bǔ)差工作，提高造林質(zhì)量，鞏固造林成果。要成立造林專業(yè)隊(duì)，整合各鄉(xiāng)鎮(zhèn)森林防火應(yīng)急分隊(duì)資源，對(duì)造林失敗農(nóng)戶無能力補(bǔ)植補(bǔ)造的地塊實(shí)施承包造林，造林費(fèi)用一部分從農(nóng)戶退耕補(bǔ)助中支出，一部分由當(dāng)?shù)卣a(bǔ)助，保障工程的連續(xù)性。安排退耕農(nóng)民開展退耕還林撫育間伐和林下經(jīng)濟(jì)種植等經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，并享受相關(guān)扶持政策，不僅能提高林分質(zhì)量，還可以拓寬退耕農(nóng)民的收入渠道。

3.5 多部門聯(lián)合，全面加強(qiáng)社會(huì)保障

教育部門、相關(guān)農(nóng)業(yè)科技單位應(yīng)加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有、未來潛在勞動(dòng)力的技能和教育培訓(xùn)，確實(shí)提高生存技能；民政部門依照相關(guān)政策應(yīng)對(duì)生活困難的退耕戶，優(yōu)先納入低保對(duì)象，享受低保戶待遇；農(nóng)委等部門應(yīng)對(duì)工程區(qū)農(nóng)田水利基本建設(shè)、林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展、大棚蔬菜種植等項(xiàng)目重點(diǎn)扶持，培養(yǎng)當(dāng)?shù)匦碌慕?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。如利用優(yōu)勢(shì)樹種刺槐資源發(fā)展養(yǎng)蜂業(yè)，利用大面積荒坡發(fā)展畜牧養(yǎng)殖業(yè)，多渠道拓寬增收，全面加強(qiáng)社會(huì)保障，不斷提高退耕戶的生活水平。