薛清蘭

(中共福清市委黨校，福建 福清350300)

憲法和法律賦予縣區(qū)人大有討論、決定本行政轄區(qū)內(nèi)重大事項(xiàng)的權(quán)利，然而，由于受到各種因素的影響，相對于監(jiān)督權(quán)、人事任免權(quán)等權(quán)力行使而言，縣區(qū)人大在行使重大事項(xiàng)決定權(quán)方面的力度還是稍顯薄弱，未能充分發(fā)揮決定重大事項(xiàng)、推動重大工作的作用，如何推動人大正確、規(guī)范行使重大事項(xiàng)決定權(quán)已經(jīng)成為縣區(qū)人大亟待解決一個重要課題。

一、人大在行使重大事項(xiàng)決定權(quán)方面存在的主要問題

1.重大事項(xiàng)難以科學(xué)界定

我國憲法第99 條和地方組織法第44 條中都對地方人大及其常委會討論、決定重大事項(xiàng)作出規(guī)定，但是這些規(guī)定太過于僵硬太過于原則，對“重大事項(xiàng)”的具體內(nèi)容、范圍界限缺乏實(shí)質(zhì)性的規(guī)定，在決定的形式上亦缺乏程序性的規(guī)定，致使縣區(qū)人大在行使重大事項(xiàng)決定權(quán)實(shí)施過程中難以把握、操作困難。此外，人大和政府司職不同，對什么是重大事項(xiàng)的認(rèn)識和理解也由于缺乏法律規(guī)范而產(chǎn)生分歧，在實(shí)踐中往往出現(xiàn)以下情況:人大認(rèn)為是重大事項(xiàng)要求政府提請人大審議，政府卻不認(rèn)為是重大事項(xiàng)，不報人大批準(zhǔn)即執(zhí)行;政府認(rèn)為是重大事項(xiàng)，人大卻以不是重大事項(xiàng)而拒絕審議。因此，在實(shí)踐中，往往造成人大及其常委會在行使重大事項(xiàng)決定權(quán)時處境比較尷尬。

2.重大事項(xiàng)論證機(jī)制不健全

縣區(qū)人大及其常委會在決定重大事項(xiàng)時，很大一部分都是由“一府兩院”提出，部分決定甚至是在臨時提出的，而后再交由人大來決定，但是由于時間較短，加上人大本身未建立起有效的調(diào)查論證機(jī)制，相關(guān)專業(yè)人員也比較匱乏，因此，人大常委會難以在決定作出之前安排充裕時間組織人員對重大事項(xiàng)內(nèi)容進(jìn)行調(diào)研與科學(xué)論證，在表決時，也容易因?qū)Ρ頉Q事項(xiàng)不了解，而出現(xiàn)走過場的現(xiàn)象。

3.人大職能作用受體制制約

縣區(qū)的黨委在地方各級組織中居于領(lǐng)導(dǎo)核心地位。對于縣區(qū)而言，居于領(lǐng)導(dǎo)核心地位的黨委和具體工作結(jié)合非常緊密，對于重大問題的處理模式往往是由黨委決策后交由政府執(zhí)行，或者由黨委、政府共同決定后交由相關(guān)部門執(zhí)行，人大職能作用難以有效發(fā)揮，一些本該由人大決定的重大事項(xiàng)，卻演變成由黨委直接決定、黨委和政府共同決定抑或通過縣區(qū)四套班子成員會議集體決定，避開了經(jīng)由法定程序?qū)Ⅻh委意圖轉(zhuǎn)變成國家意志的立法過程，使得人大決定變成多此一舉。究其原因，主要是體制問題，縣區(qū)人大在行使決定權(quán)時心有顧忌，不愿“多為”，認(rèn)為行使職權(quán)過于主動有與黨委爭權(quán)之嫌，在重大事項(xiàng)上與政府認(rèn)識不一致有與政府分權(quán)之疑，決定的重大事項(xiàng)過多有越權(quán)之嫌，因此，在行使決定權(quán)時，人大難免會有多一事不如少一事的消極心態(tài)，有時甚至是放棄行使重大事項(xiàng)決定權(quán)。

4.對決定的執(zhí)行情況缺乏有效監(jiān)督

目前，縣區(qū)人大及其常委會對重大事項(xiàng)決定通過后的實(shí)施情況跟蹤督辦往往不夠到位，推動決議落實(shí)的舉措不夠有力，即便對部分決議的決定執(zhí)行情況進(jìn)行跟蹤督辦，效果也不夠理想，其主要原因在于:一是人大的決議質(zhì)量不高，規(guī)定的內(nèi)容比較原則，“一府兩院”執(zhí)行的難度較大;二是沒有一個明確的責(zé)任追究制度，對于當(dāng)“一府兩院”不執(zhí)行或不認(rèn)真執(zhí)行人大決議的問題時該如何追究責(zé)任，我國現(xiàn)行的法律也沒有作出明確規(guī)定。再加上人大決議執(zhí)行的反饋機(jī)制還不夠健全，這直接導(dǎo)致了當(dāng)人大想采取剛性的監(jiān)督手段的時候缺乏法律上的支持。因此，人大作出的決議難以真正發(fā)揮指導(dǎo)實(shí)踐、推動工作的作用。

二、破解當(dāng)前縣區(qū)人大及其常委會在行使重大事項(xiàng)決定權(quán)方面存在的問題

1.科學(xué)界定重大事項(xiàng)，增強(qiáng)行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的可操作性

在現(xiàn)行的憲法和法律框架之下，縣區(qū)人大在確定重大事項(xiàng)時，必須要把握好以下幾個方面:一要立足現(xiàn)行法律，謹(jǐn)慎探索。縣區(qū)人大要根據(jù)現(xiàn)行的憲法、法律和法規(guī)來確定重大事項(xiàng)范圍，對屬于人大及其常委會討論、決定的重大事項(xiàng)，要及時行使職權(quán);對現(xiàn)行有關(guān)法律規(guī)定不明確的事項(xiàng)，要立足于立法精神，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，在特定時空條件下，對事項(xiàng)的性質(zhì)、影響范圍和重要程度進(jìn)行科學(xué)判斷，確定重大事項(xiàng)。二要貼緊中心工作，服務(wù)大局?？h區(qū)人大在行使決定權(quán)時，要緊緊圍繞黨委中心工作，及時把黨委的重大決策通過法定程序上升為國家意志。在判斷重大事項(xiàng)時，要著眼于縣區(qū)全局性、根本性、長遠(yuǎn)性的問題，著眼于政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會等方面的重大問題，著眼于涉及人民群眾切身利益密切相關(guān)事項(xiàng)，著眼于縣區(qū)未來發(fā)展的重大問題。三要結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，切實(shí)可行。人大在行使重大事項(xiàng)決定權(quán)必須立足本地實(shí)際，決定要有現(xiàn)實(shí)的針對性、可行性，要符合廣大人民群眾的愿望，要有利于解決縣區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的突出問題。四要把握決定時機(jī)，突出重點(diǎn)。重大事項(xiàng)具有一定的動態(tài)性和時效性，一些重大事項(xiàng)在事前、事中、事后作出決定所產(chǎn)生的效果是完全不一樣的。因此，縣區(qū)人大在行使其重大事項(xiàng)決定權(quán)時，應(yīng)當(dāng)充分考慮和關(guān)注事項(xiàng)的類型、需要完成的時限以及在不同階段所可能產(chǎn)生的不同后果，對重大事項(xiàng)的決議應(yīng)加強(qiáng)事前的論證、決議，審時度勢，依照法定程序適時作出或不作出決定、決議;決議后，要加強(qiáng)對政府執(zhí)行的監(jiān)督，使重大事項(xiàng)決議落到實(shí)處。由于縣區(qū)人大自身的資源和實(shí)際操作能力有限，只有抓住重點(diǎn)，抓大放小，才能促使有限的資源和能力能夠得到最優(yōu)配置，實(shí)現(xiàn)最大效益。

2.理順人大與黨委、政府的關(guān)系，增強(qiáng)人大履行決定權(quán)的積極性

憲法和法律賦予人大行使重大事項(xiàng)決定權(quán)，人大要行使這一職權(quán)必須得到多方的支持和配合?？h區(qū)人大要在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，理順黨委、人大、政府之間的關(guān)系，才能最大限度地履行好重大事項(xiàng)決定權(quán)。重點(diǎn)要把握好以下兩個方面:一是要處理好黨委和人大的關(guān)系。隨著我國依法治國方略的推進(jìn)和政治體制改革的不斷深化，國家權(quán)力運(yùn)行模式將從“黨委決定、政府執(zhí)行、人大監(jiān)督”向“黨委建議、人大決定、政府執(zhí)行”轉(zhuǎn)變，這就要求黨委要善于把黨的政策通過法定程序上升為國家意志，因此黨委要自覺規(guī)范自身的領(lǐng)導(dǎo)方式，不能事事包辦，自行決策，而是應(yīng)當(dāng)在體制框架下，領(lǐng)導(dǎo)和支持人大的工作，人大在黨委政府領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)持黨的路線、方針政策不動搖，黨委可以對人大提出原則性、指導(dǎo)性意見，但依法應(yīng)由人大決定的重大事項(xiàng)要交由人大討論決定;對于黨委向人大所提出的建議或意見，人大要組織人員對其進(jìn)行認(rèn)真研究，通過法定程序，作出決議、決定，確保黨委決策的貫徹落實(shí);人大及其常委會在作出重大事項(xiàng)決定前也應(yīng)充分聽取黨委意見，在黨委原則同意后，再作出決定。二是要處理好人大和政府的關(guān)系。我國的政治體制是人民代表大會制度，人大是國家權(quán)力機(jī)關(guān)，政府是執(zhí)行機(jī)關(guān)，從國家機(jī)關(guān)地位上看，人大與政府是監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系。因此，政府要尊重并依法執(zhí)行人大及其常委會作出的決定、決議，法律法規(guī)明確規(guī)定屬于政府行政權(quán)范圍的事項(xiàng)，政府可自行履行，人大不得代為履行;法律法規(guī)明確要求應(yīng)由人大討論、決定的重大事項(xiàng)，政府不能以“提高效率”為由，自行決定，要按照法定程序提交人大進(jìn)行討論、決定。如果政府作出不適當(dāng)?shù)臎Q定侵犯到人大職權(quán)時，人大及其常委會可以予以撤銷或者督促其自行撤銷。政府對某一事項(xiàng)拿不準(zhǔn)自己決定還是交由人大討論時，應(yīng)及時聽取人大意見。

3.健全重大事項(xiàng)論證機(jī)制，提高人大決定的質(zhì)量

在審議重大事項(xiàng)決定前，加強(qiáng)對重大事項(xiàng)的論證是保證人大及其常委會作出正確決定的前提。要提高重大事項(xiàng)決定的質(zhì)量，使人大常委會能夠在全面了解情況的基礎(chǔ)上對重大事項(xiàng)作出審議、決定，必須在以下三個方面下功夫:一是加強(qiáng)前期調(diào)研論證。人大相關(guān)工作機(jī)構(gòu)要深入基層開展專題調(diào)研，全面了解基層情況，掌握第一手資料，對調(diào)研結(jié)果進(jìn)行認(rèn)真分析，把重大事項(xiàng)所涉及的關(guān)鍵問題弄清楚，并根據(jù)縣區(qū)實(shí)際情況提出初步對策，為人大及其常委會作出科學(xué)決定提供可靠依據(jù)。二是強(qiáng)化公眾合理參與。調(diào)研論證過程，實(shí)質(zhì)上是了解民情、傾聽民意的過程，是黨委決策和民眾利益相統(tǒng)一的過程，因此要建立健全反映民情、體現(xiàn)民意、集中民智的決策平臺機(jī)制，通過采取書面征詢意見、座談會、研討會、聽證會、旁聽人大常委會會議或人大代表會議等方式，或者借助現(xiàn)代傳媒技術(shù)，以新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)等方式，向社會公開征詢意見，廣泛征集民意。同時，人大代表要加強(qiáng)與人民群眾的聯(lián)系，從群眾中來再到群眾中去，時時刻刻關(guān)注人民群眾最關(guān)心的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題，認(rèn)真聽取各方意見，使需要討論的重大事項(xiàng)能夠符合縣區(qū)發(fā)展大局，維護(hù)人民群眾的根本利益。三是善于借助外部力量。對于一些專業(yè)性較強(qiáng)的重大事項(xiàng)，在調(diào)查和論證中，要善于借助專家、學(xué)者的智慧，對相關(guān)決策的合法性、科學(xué)性、可行性進(jìn)行論證，確保重大事項(xiàng)能符合縣區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)律，符合縣區(qū)實(shí)際情況。

4.加強(qiáng)人大機(jī)關(guān)隊(duì)伍建設(shè)，提升履行重大事項(xiàng)決定權(quán)的能力

重大事項(xiàng)的內(nèi)容涉及社會事務(wù)方方面面，關(guān)系民生發(fā)展問題，政策性、業(yè)務(wù)性強(qiáng)，人大及其常委會是行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的主體，能否有效地行使決定權(quán)是與人大常委會組成人員的素質(zhì)高低有著直接的關(guān)系。因此，要不斷加強(qiáng)人大常委會組成人員的思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)和業(yè)務(wù)建設(shè)，提升其決策能力和水平。一要加強(qiáng)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)。為了更好地使用重大事項(xiàng)決定權(quán)，人大常委成員不僅要認(rèn)真學(xué)習(xí)黨的思想理論、政策、政治知識而且在經(jīng)濟(jì)、法律、科技等與人大行使職權(quán)相關(guān)的業(yè)務(wù)知識也要熟知，努力提升自身的法律水平和政策水平，保證人大的決議、決定符合黨的路線、方針和政策。二要加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)。進(jìn)一步優(yōu)化人大及其常委會組成人員的知識、能力和年齡結(jié)構(gòu)，盡量選派年富力強(qiáng)、精通法律和經(jīng)濟(jì)等專業(yè)知識的人才充實(shí)到人大各級領(lǐng)導(dǎo)崗位，提高人大機(jī)關(guān)的整體素質(zhì)。三要加強(qiáng)作風(fēng)建設(shè)。要大興密切聯(lián)系群眾之風(fēng)，人大常委會組成人員要充分發(fā)揮人大代表的作用，密切聯(lián)系群眾，要經(jīng)常下基層開展調(diào)查研究工作，多到群眾當(dāng)中走一走，了解群眾困難以及其所需所求，多方面聽取群眾意見，這樣在思考問題和行使權(quán)力時才能更具可行性。