□ 李東升 劉臣祥 胡云飛

水利是農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎，是農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展、農(nóng)民持續(xù)增收的重要條件。近幾年來，南漳縣按照中央、省、市財政、水利部門的要求，在加大本級財政對水利投入的基礎上、整合部分涉農(nóng)資金，使該縣的小農(nóng)水項目基礎設施更加完善、配套，制約農(nóng)業(yè)發(fā)展的瓶頸得到突破，促進了全縣農(nóng)業(yè)經(jīng)濟又好又快的發(fā)展。2013年，南漳縣糧食產(chǎn)量實現(xiàn)10年豐，產(chǎn)量達到45.41萬噸，比2012年增加3.35萬噸，增長7.96%；農(nóng)民人均純收入達到8 200元，比2011年增長22.4%。

一、南漳縣的基本情況

南漳縣地處鄂西北地區(qū)，漢水以南，荊山山脈東麓，東臨宜城，西接?？?，東北與襄洲為鄰，西北同谷城接壤，南依遠安，東南與荊門毗鄰。全縣版圖面積3 859平方公里，其中山場面積427萬畝，耕地面積63.81萬畝；轄10個鎮(zhèn)、1個管理區(qū)，282個行政村，1 347個村民小組，11.29萬農(nóng)戶；全縣58.86萬人,其中農(nóng)業(yè)人口47.74萬人。

二、整合小農(nóng)水資金及項目建設情況

（一）項目資金整合情況

據(jù)不完全統(tǒng)計，近三年來，南漳縣共安排整合小農(nóng)水資金5 935.84萬元。按年度分：2009年1 649.58萬元，其中中央800萬元、省級200萬元、縣級配套15萬元，整合其它資金634.58萬元；2010年2 003.97萬元，其中中央800萬元、省級400萬元、縣級配套15萬元，整合其它資金788.97萬元；2011年2 282.29萬元，其中中央800萬元、省級800萬元、縣級配套160萬元、整合其它支農(nóng)資金522.29萬元。

（二）項目建設情況

三年來，南漳縣共完成灌溉渠道及排水溝清障675.24公里，其中襯砌硬化末級渠系439.05公里，配套渠系建筑物7 809處（個），新建改造泵站3座，整治堰塘11口。按年度分：2009年完成斗、農(nóng)、毛渠106條152.76公里，硬化渠道126公里（不含整修渠道），配套渠系建筑物2 653座（處）；2010年完成襯灌溉渠道及排水溝清障327.48公里，其中砌末級渠道130.05公里，配套渠系建筑物1 332處，整治堰塘1口，改造泵站2座；2011年完成渠道及排水溝清淤整治195公里，襯砌渠道183公里，配套渠系建筑物3 824處，整治堰塘10口，新建泵站1座。

三、主要做法

（一）科學規(guī)劃

依據(jù)《南漳縣農(nóng)村水利綜合規(guī)劃》，按照“先急后緩，集中連片”的原則，科學規(guī)劃，合理布局，確保實現(xiàn)“建成一塊，完善一片，造福一方”的目標。2009年對以九集鎮(zhèn)舊縣鋪村為中心（襄南新農(nóng)村建設示范區(qū)九集核心區(qū)）的末級渠系進行配套改造；2010年對武鎮(zhèn)協(xié)同蓮花堰等七個村（云臺山中干渠灌溉片）的末級渠系進行配套改造；2011年對武鎮(zhèn)興緣寺等七個村（云臺山南干渠灌溉片）的末級渠系進行配套改造。三年重點縣工程建設，南漳縣嚴格按照《南漳縣農(nóng)田水利綜合規(guī)劃》布局和省財政廳、省水利廳批復的《實施方案》要求，扎實做好項目建設，確保了高質(zhì)量、好形象通過省級驗收。

（二）精心組織

成立了小型農(nóng)田水利重點縣建設領導小組，分管農(nóng)業(yè)的副書記和副縣長任組長，縣委辦、縣政府辦、縣監(jiān)察局、縣財政局、縣水利局、縣審計局等單位主要負責人為成員。領導小組下設四個工作專班，即工程建設專班、資金管理專班、工程協(xié)調(diào)專班和宣傳檔案專班，明確了專班職責。即：工程建設專班主要職責是按照批復的建設方案和水利工程建設管理的要求進行項目建設；資金管理專班主要職責是負責執(zhí)行縣級財政報賬制和國庫集中支付、項目資金直達施工單位，管好用好資金，確保項目資金用于工程建設；工程協(xié)調(diào)專班主要職責是組織落實項目區(qū)群眾投工投勞（清理植被，砍伐灌木叢，清除樹樁，渠道清淤），協(xié)調(diào)化解工程建設中與項目區(qū)群眾的各種矛盾；宣傳檔案專班主要職責是對建設前渠道現(xiàn)狀、建設中現(xiàn)場、建成后的成果、各種重要會議及上級領導檢查督辦、各種工程資料和文書資料的收集整理歸檔等工作。同時，完善了工程建設、財務管理等相關(guān)制度。

（三）公告公示

在工程管理中，南漳縣建立權(quán)責明晰，堅持“公平、公正、公開”的原則，對項目實行“四制”管理，即項目法人負責制、招投標管理制、工程監(jiān)理制和合同管理制。對整個建設項目，推行政策公開、投入公開和賬務公開等群眾監(jiān)督機制。在每年度的項目區(qū)都樹立了一塊永久性公示牌和七塊小公示牌，將整個項目的建設內(nèi)容、投資、完工時間及舉報電話等向社會公開，并把渠道按類別（斗、農(nóng)、毛）用固定石碑進行公示，接受群眾監(jiān)督。同時，按照“項目民議、方案民定、用工民投、工程民建、質(zhì)量民督、支出民審、管理民營、效果民評”的原則，凸顯“民辦公助”的組織形式，發(fā)動項目區(qū)群眾參與工程建設。充分發(fā)揮農(nóng)民用水者協(xié)會的作用，按照“一事一議”政策要求，根據(jù)用水戶的面積對渠道清障中涉及砍、挖、運、清土方工程量所需投工投勞方案進行了討論協(xié)商通過，較好地完成了農(nóng)民投工投勞任務，為項目的順利實施奠定了基礎。

（四）嚴把質(zhì)量

一是制定詳細的工程質(zhì)量控制方案。不論工程大小，施工前都必須制定詳細的施工計劃和質(zhì)量控制方案，工程監(jiān)理單位全程參與工程建設，實行全程質(zhì)量控制。二是嚴把原材料和中間產(chǎn)品準入關(guān)。在財政和水利部門的監(jiān)督下，對U型件、砂石料、水泥等統(tǒng)一集中采購，對壓條、斗門、放水口實行樣板定購，堅決杜絕“三無”產(chǎn)品和不符合工程要求的材料設備進入施工工地。三是切實加強督辦檢查，嚴把工程驗收關(guān)。按照事前審批、事中控制、事后檢驗等工作環(huán)節(jié)來控制工程質(zhì)量。每個單元工程，都經(jīng)過自檢，合格后報監(jiān)理單位復核。對已完工的分部工程由建設單位、設計單位、監(jiān)理單位、項目法人、用水者協(xié)會、當?shù)卣褪芤嫒罕姶砺?lián)合組織進行驗收鑒定，確保工程質(zhì)量等級?？h財政、水利、扶貧、發(fā)改委等部門實行定期不定期對工程質(zhì)量進行檢查，發(fā)現(xiàn)問題立即整改。

（五）強化監(jiān)督

一是公開報賬程序。財政部門對小型農(nóng)田水利工程建設項目資金撥付和管理，以文件形式對施工項目法人和施工單位下發(fā)告知書，為項目資金實行縣級報賬制打下了基礎。二是搞好報賬服務。為了確保報賬審核與工程進度、質(zhì)量核實一致性，方便施工單位報賬，縣財政局還選調(diào)一名工作責任性強、業(yè)務素質(zhì)高的財政干部充實到農(nóng)業(yè)科，常駐項目建設辦公室專門指導和服務工程報賬工作。三是嚴格報賬程序。資金撥付實行報賬制，先由施工單位根據(jù)完成的工程量提出申請后，由監(jiān)理單位、技術(shù)負責人、項目法人和水利局主要領導把關(guān)，四方簽字后報縣財政局，縣財政局按照方案批復的建設內(nèi)容對支出原始憑證進行審核確認后，再由縣政府分管副縣長和縣長分別簽批后方可撥付工程款。通過加強資金監(jiān)管，確保了資金安全、工程安全和干部安全。同時，在項目實施中，財政、審計、水利、扶貧、發(fā)改委等部門通力協(xié)作，緊密配合，齊抓共管。堅持“四同”原則，即同布局、同管理、同檢查、同督辦。財政部門嚴格資金管理，實行“三堂會審”、總量控制、分期撥付的管理模式，保證了資金的有效使用。同時，審計部門變事后審計為事前監(jiān)督，實行項目建設過程跟蹤審計，認真核對工程建設內(nèi)容和數(shù)量，對渠道長度依次分段用皮尺測量，對渠系建筑物逐個清點登記，并據(jù)實出具審計報告。

（六）落實管護

工程完工后，泵站和堰塘產(chǎn)權(quán)歸集體所有，由承包人負責管理和維護；末級渠道產(chǎn)權(quán)移交給農(nóng)民用水者協(xié)會，協(xié)會有固定的辦公場所，配套了辦公設施，完善了協(xié)會章程，工程和財務管理制度等，負責末級渠系的管理和水費征收。每個村設一名用水總調(diào)度，每一個生產(chǎn)小組配一名協(xié)管員，協(xié)管員負責其用水小組的末級渠道的養(yǎng)護和維修。協(xié)會每年從繳納水費中，提取15%的資金用于工程的維護管理。2009年和2010年重點縣工程已經(jīng)通過省級驗收，其中：2009年的重點縣工程在省級驗收中名列全省第11名；2010年的重點縣工程在省級驗收中名列全省第二名；2011年的重點縣工程在2012年4月中旬省財政廳、省水利廳聯(lián)合績效考核中名列全省第一名。各年度工程合格率達到100%。

四、取得的成效

項目實施后，成效顯著，實現(xiàn)了預期的目標。

(一) 發(fā)揮了財政資金“四兩撥千斤”的作用

在南漳縣實施小農(nóng)水項目建設中，通過整合涉農(nóng)資金，吸引、粘附了更多的社會閑散資金投入到農(nóng)田水利基礎設施建設。據(jù)統(tǒng)計，三年來，全縣通過實施資金整合，采取“以獎代補”、股份經(jīng)營等投入方式，吸納社會對“小農(nóng)水”的投入達到1 945多萬元。

（二）調(diào)動了農(nóng)民種田的積極性

農(nóng)田水利基礎設施的改善，極大地釋放了農(nóng)民種糧積極性，形成了“糧食種植面積調(diào)增、品種結(jié)構(gòu)調(diào)優(yōu)、單產(chǎn)總產(chǎn)調(diào)高”的可喜局面。2012年，南漳縣糧食總產(chǎn)突破45.41萬噸，同比增長7.96%，連續(xù)9年增產(chǎn)豐收；農(nóng)民人均純收入達到8 200元，同比增長22.4%。如2012年下半年，盡管南漳縣遭遇了干旱等歷史罕見的自然災害，但南漳縣農(nóng)民不等不靠，通過開展抗災自救，加強田間管理，全縣40多萬畝的水稻長勢良好，每畝增產(chǎn)3%以上。

（三）奠定了和諧社會基礎

南漳縣水源比較匱乏，以往在農(nóng)田用水高峰期，往往通過農(nóng)民用水者協(xié)會進行調(diào)解用水，有時為爭水，打架斗毆現(xiàn)象時有發(fā)生。通過架設泵站、維修、硬化渠道，有效地改善了水利基礎設施灌溉條件，解決了部分農(nóng)田用水困難的問題，農(nóng)民為爭水出現(xiàn)的打架、賭氣等現(xiàn)象得到了較好解決，減少了不穩(wěn)定、不和諧因素。

（四）探索出一條投入和管護機制

在建設小型農(nóng)田水利基礎設施建設當中，南漳縣本著“連片配套改造，集中投入，先急后緩，穩(wěn)步推進，國家支援和自力更生相結(jié)合”的原則，實現(xiàn)了小型農(nóng)田水利建設由分散投入向集中投入轉(zhuǎn)變。同時，為了發(fā)揮已建的農(nóng)田水利設施長遠效益，南漳縣本著屬地管理、屬段管理的原則，對小型農(nóng)田水利設施實施了管護，使已建的小型農(nóng)田水利設施得到了較好的管護。

（五）提高了水資源的利用率

項目所在的地區(qū)都是灌區(qū)的尾水，通過對渠道進行清淤襯砌和渠系建筑物配套后，減少了渠道滲漏水現(xiàn)象，減少了渠道供水時間，節(jié)約了灌溉用水，將水的利用率由0.45提高到0.65，灌溉定額由原來的650m3/畝減少到325 m3/畝，每年節(jié)約水資源5 000萬m3以上。

五、小農(nóng)水資金整合存在的問題

近幾年來，各級財政逐年加大了支農(nóng)資金的投入，這對推動農(nóng)村經(jīng)濟社會事業(yè)健康、協(xié)調(diào)發(fā)展，發(fā)揮了重要作用。但由于涉水資金由多個部門、多個行業(yè)、多個辦、處（科室）管理，使得專項資金在管理關(guān)系上不夠順暢，部門職責、職能上不夠明晰，資金安排與撥付上不夠及時和規(guī)范，涉水資金沒有形成合力，資金使用效益仍不夠理想。主要表現(xiàn)在：

（一）小農(nóng)水資金的分配管理存在“不集中性”

一是項目安排過于分散。據(jù)統(tǒng)計，在涉水資金安排上，一個縣（市）少則7至8項之多，多則達10多項。單項額度最高的有上千萬元，最少的只有2萬元。二是管理部門過于分散。目前，小農(nóng)水資金實行分塊管理，管理部門多，部門分割比較嚴重，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難，有限的資金不能形成合力。從中央、?。ㄊ校┱畞砜?，目前直接分配與管理小農(nóng)水資金的有發(fā)改委、財政、農(nóng)業(yè)、水利、衛(wèi)生、扶貧辦、能源辦、交通、國土、糧食等10多個部門。部門之間、部門內(nèi)部之間又有多個辦、多個處負責分配和管理資金，很難把資金集中投向一個產(chǎn)業(yè)或項目。同時，目前農(nóng)業(yè)水利資金除通過財政部門撥付外，很多行業(yè)主管部門也按條層層下?lián)艿娇h級對口部門，縣級財政無法掌控農(nóng)業(yè)水利資金總量。三是資金分配使用過于分散。目前，在水利資金安排使用中，上級各部門在計劃下達方式以及項目管理辦法上各自為政，造成了地方在項目申報和管理上不從實際出發(fā)，而是按上級部門的要求“投其所好”，甚至一個項目多頭申報、多部門審批管理，導致不同渠道的投資在使用方向、實施范圍、建設內(nèi)容、項目安排等方面存在不同程度的重復和交叉，但由于分屬于不同部門管理，因而不同程度地存在條塊分割、相互之間協(xié)調(diào)不夠、重復投入等問題。

（二）項目審批下達較晚

小農(nóng)水末級渠系戰(zhàn)線長，地質(zhì)地形條件千差萬別，建設工期短，尤其大部分處于冬季低溫時期，給工程施工帶來諸多不便。由于小農(nóng)水資金需要立項安排、預算納入、審批下達等多個環(huán)節(jié)，導致項目審批和資金撥付滯留時間較長，致使少數(shù)項目到了年底才批復下達，但錯過了有效建設時間，不得不跨年度實施，使得部分資金使用效果較差。

（三）小農(nóng)水資金的使用效果存在“不理想性”

基層對上級專項資金的依賴性大。對縣級政府來說，農(nóng)田水利專項資金投入高度依賴中央和省、市政府，客觀上講，自身財力連“吃飯”都不能保證，很難拿出大量資金，向農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)進行投入。

（四）整合支農(nóng)資金存在“不合規(guī)性”

為了有效解決小農(nóng)水資金分散管理、分散投入、效益低下的問題，部分縣（市）對整合專項資金逐步開始進行了一些探索，但由于專項資金上下聯(lián)動管理，在下發(fā)文件時嚴格要求專款必須專用，而基層在實際執(zhí)行中將資金整合后，各級審計、監(jiān)察、財政監(jiān)督等部門在監(jiān)督檢查中，將此作法認定為轉(zhuǎn)移或挪用專項資金。因此，這項探索很難深入持久開展下去。

六、整合小農(nóng)水資金的建議

（一）制定中、長期整合支農(nóng)資金規(guī)劃

規(guī)劃可以是10年一個周期，規(guī)劃的內(nèi)容有小農(nóng)水項目建設具體范圍、項目名稱、資金投入額度等?？h（市）區(qū)有關(guān)農(nóng)口部門在制定一個時期的發(fā)展規(guī)劃和本年度的規(guī)劃時，都不得脫離總規(guī)劃籠子，采取項目向總規(guī)劃申報、資金往總籠子投，并保持項目建設的連續(xù)性和長效性。同時，對水利項目資金實行備案制。對中央、省、市安排的水利項目資金、轉(zhuǎn)移支付資金，由縣（市）區(qū)結(jié)合當?shù)氐目傄?guī)劃，進行科學論證后，編制可行性報告，逐級上報相關(guān)部門進行備案。上級相關(guān)部門根據(jù)下級上報的規(guī)劃，通過因素法、公式法分解給縣（市）區(qū)的項目資金，切塊下達給縣（市）區(qū)。次年，?。ㄊ校┺r(nóng)口部門組織專班，對切塊下達水利項目資金進行檢查和項目驗收，看執(zhí)行是否與編制的可行性報告一致，是否達到預期的目的，對于項目取得合格或優(yōu)良的，繼續(xù)給予項目支持；否則，給予項目資金“控制”。

（二）建立完善統(tǒng)一協(xié)調(diào)的管理機制

小農(nóng)水資金整合在縣，但關(guān)鍵措施在省。目前，小農(nóng)水資金使用管理比較分散，集中在多個涉農(nóng)部門，涉農(nóng)部門掌握著資金的分配和安排，這不利于縣（市）、區(qū)支農(nóng)資金的整合。建議省（市）政府出臺一個“財政小農(nóng)水資金整合實施管理意見”，把部門掌握分配的財政水利資金圍繞一個地方的主導產(chǎn)業(yè)、項目、區(qū)域進行統(tǒng)籌安排，凡是涉農(nóng)部門預算安排的水利專項資金，不是圍繞龍頭項目、骨干項目、優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)安排的，省政府盡可能的不予審批。通過采取源頭控制，盡量的為縣（市）、區(qū)支農(nóng)資金整合創(chuàng)造條件、打造平臺。

（三）建立完善自上而下的整合機制

建議省（市）直農(nóng)口部門在水利項目資金預算安排時，應對下級政府部門上報的水利項目進行橫向整合，再統(tǒng)一下?lián)茼椖抠Y金；同時，?。ㄊ校┲毕嚓P(guān)農(nóng)口部門在安排支持地方水利專款時，一般應只下達資金控制指標，由地方根據(jù)水利規(guī)劃統(tǒng)籌安排使用，上級有關(guān)部門原則上不再審批具體項目。對于列入部門預算用于地方的水利項目支出，要與財政部門協(xié)商,將其與地方專款歸并統(tǒng)籌使用；此外，上級政府部門應改變小農(nóng)水項目檢查方式，變分部門檢查驗收為統(tǒng)一聯(lián)合檢查驗收，解決地方資金整合的后顧之憂，消除地方政府因整合支農(nóng)資金，改變了資金用途而要承擔的責任風險。

（四）建立完善小農(nóng)水資金整合監(jiān)管機制

經(jīng)過整合后的小農(nóng)水資金，相對集中，額度比較大?？h（市）、區(qū)的財政部門要采取措施，確保資金的安全。要建立決策機制，實行政務公開，推行項目公示制；要強化項目建設約束力，實行工程招投標、物資集中采購制和資金使用報賬制；要完善監(jiān)管機制，實行管理責任制和工程監(jiān)理制；要積極探索項目資金撥款方式。按照“項目確定、撥款支付、檢查審計”“三分立”和國庫集中支付的原則，逐步實現(xiàn)財政支持水利項目資金的直接集中支付。今后中央、省、市(包括財政部門和主管部門)支持“小農(nóng)水”項目資金，由水利、發(fā)改委、財政部門確定申報后，其資金由省、市、縣國庫集中收付中心直接撥付到項目或個人。

（五）建立涉農(nóng)資金整合機構(gòu)

整合涉水資金是一項長遠的工作，地方黨委、政府要高度重視、支持這項惠及民生的工作，要從有關(guān)部門抽調(diào)人員、組建機構(gòu)，條件好的地方可以成立常設機構(gòu)，并從編制、經(jīng)費上給予支持。涉水涉農(nóng)資金機構(gòu)可設在財政局，也可以設在當?shù)卣?，具體負責農(nóng)口部門涉水涉農(nóng)項目上報的審核、涉水涉農(nóng)資金撥付的審核以及項目實施的檢查、督辦、驗收等。