□ 陸俊華 王桂芹 郭開國(guó)

農(nóng)村水利工程是抗御自然災(zāi)害，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活條件和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收、農(nóng)村發(fā)展的重要設(shè)施。面對(duì)歷史的原因、投入的不足、管理的缺失，致使現(xiàn)有水利工程效益未能得到充分發(fā)揮的現(xiàn)狀，射陽(yáng)縣堅(jiān)持因地制宜積極探索行之有效的新思路、新舉措，著力提升現(xiàn)有農(nóng)村水利工程設(shè)施長(zhǎng)效管理水平。射陽(yáng)縣農(nóng)村水利工程管理中存在的現(xiàn)象絕非僅有，其解決問題的思路也值得其他地方借鑒。

一、農(nóng)村水利工程管理現(xiàn)狀

泥沙淤積，由海而陸，建縣僅僅72年的射陽(yáng)縣，位于江蘇省鹽城市中東部，東臨黃海，地勢(shì)低洼，蘇北里下河地區(qū)腹部四大泄洪港道穿境入海，過水量占總泄洪量近80%。特殊的地理位置和旱澇災(zāi)害不斷的嚴(yán)峻形勢(shì)，增強(qiáng)了干群興修水利、改變面貌的意識(shí)和決心。多年來，全縣干群堅(jiān)持不懈，鍬挖車推，歷經(jīng)艱辛，先后在2 783平方公里轄區(qū)內(nèi)，開挖出23條骨干河道、183條大溝、2 446條中溝；堆筑成1 987公里圩堤，形成了135個(gè)圩區(qū)，建起了1 421座中小型排灌站、1 200多公里防滲渠、1 600多座圩口閘，全縣基本形成溝河縱橫、功能齊配的水利工程灌排體系。然而，隨著農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的落實(shí)及農(nóng)業(yè)稅、義務(wù)工、積累工的取消，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)在水利工程建設(shè)投入、工程運(yùn)行管理上就顯得力不從心。近十多年來，國(guó)家及各級(jí)政府都在著力加大水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)配套投入，但與之不相適應(yīng)的是在工程長(zhǎng)效管理方面明顯滯后，致使工程效益難以最佳發(fā)揮。

（一）投入不足，意識(shí)淡薄，長(zhǎng)效管護(hù)未能全覆蓋

針對(duì)境內(nèi)河道淤積嚴(yán)重，引排能力大幅削弱，旱澇災(zāi)害持續(xù)發(fā)生的嚴(yán)峻形勢(shì)，射陽(yáng)縣水利部門早在2002年就編制形成了全縣縣鄉(xiāng)河道、村莊河塘輪浚規(guī)劃，提出充分利用上級(jí)財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金，有計(jì)劃、抓重點(diǎn)、分步驟地組織實(shí)施。但是由于縣鎮(zhèn)財(cái)政拮據(jù)，配套資金難以到位，致使部分河道疏浚進(jìn)度和工程質(zhì)量達(dá)不到應(yīng)有設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和要求?？h鎮(zhèn)每年都要結(jié)合冬春農(nóng)田水利工程建設(shè)，對(duì)境內(nèi)主要河道中雜草、漂浮物等進(jìn)行突擊清理，這樣做也的確能在短時(shí)間內(nèi)起到立竿見影的成效。然而，由于缺乏必要的運(yùn)行管理經(jīng)費(fèi)，使得這樣的努力好景不長(zhǎng)，既定的河道管護(hù)目標(biāo)僅能是寫在紙上、貼在墻上，相當(dāng)部分河道長(zhǎng)效管護(hù)措施未能真正落實(shí)到位。加之少數(shù)農(nóng)戶自覺維護(hù)河道意識(shí)淡薄，平時(shí)特別是在農(nóng)作物收獲季節(jié)，恣意向河道內(nèi)傾倒垃圾秸桿，導(dǎo)致河道阻塞，水體污染。近年來，各級(jí)政府注重生態(tài)文明建設(shè)，不斷加大投入，強(qiáng)化管護(hù)責(zé)任，主要河道環(huán)境、水體質(zhì)量得到一定改善，但是村級(jí)以下未納入長(zhǎng)效管理范圍內(nèi)的河道狀況尚難如人所愿。

（二）職責(zé)不明，工程受損，長(zhǎng)效管護(hù)機(jī)制有缺失

農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施工程小而散，建成后，水利部門在管理上鞭長(zhǎng)莫及，往往都要移交給鎮(zhèn)、村管理。而現(xiàn)實(shí)是，隨著區(qū)劃調(diào)整鎮(zhèn)村合并、干部減少，鎮(zhèn)村也是無暇顧及，加之少數(shù)農(nóng)戶謀求私利，任意墾堤為田、拓灘為塘，更有村組違規(guī)發(fā)包贏利，削弱了工程抗災(zāi)能力。一些村組將所轄排灌站、水閘、涵洞等水利設(shè)施就近委托給農(nóng)戶代為管理，由于這種管理責(zé)任不明、獎(jiǎng)罰不清，被托管戶嫌麻煩、圖省事，往往平時(shí)不過問，用時(shí)才想起，如此日曬風(fēng)吹，缺少養(yǎng)護(hù)，致使一些水利工程受損、設(shè)備銹蝕，難以抗御突發(fā)的旱澇災(zāi)害。

（三）統(tǒng)籌不夠，技能欠缺，長(zhǎng)效管護(hù)效益難展現(xiàn)

多年來，為能抗災(zāi)自救，射陽(yáng)縣鎮(zhèn)村因地制宜、各自為政，先后興建了一大批閘站排灌工程。這些水利工程設(shè)施針對(duì)性、實(shí)用性較強(qiáng)，每遇干旱雨澇也都曾在一定區(qū)域內(nèi)發(fā)揮過重要作用，但是隨著圩區(qū)的形成、水系的貫通，原先小區(qū)域、低標(biāo)準(zhǔn)的排灌體系發(fā)生了變化，全縣尚未組建起一個(gè)設(shè)施配套、管理統(tǒng)一、聯(lián)合運(yùn)行的水利工程體系。同時(shí)，鎮(zhèn)、村、組水利工程設(shè)施大多交由個(gè)人管理經(jīng)營(yíng)，而這些從業(yè)人員未經(jīng)專業(yè)培訓(xùn)，缺乏必要的電力機(jī)械使用、維護(hù)專業(yè)知識(shí)，一些排灌泵站甚至出現(xiàn)“閑時(shí)倉(cāng)庫(kù)用時(shí)修”的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響泵站的運(yùn)行安全和工程效益。

二、水利工程管理存在問題分析

（一）工程實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)有待提高

射陽(yáng)縣從2002年開始就對(duì)境內(nèi)的縣鄉(xiāng)河道、村莊河塘進(jìn)行輪浚，并已達(dá)到疏浚一遍的要求，但從工程實(shí)施后的現(xiàn)狀來看，工程實(shí)施的標(biāo)準(zhǔn)沒有達(dá)到設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。究其原因，有經(jīng)費(fèi)不足、督查不嚴(yán)等因素，但其中最重要的一條因素就是河道疏浚的清障工作。在農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之前，農(nóng)村河道疏浚工程實(shí)施全部為人力開挖，村組根據(jù)上級(jí)下達(dá)的勞動(dòng)力指標(biāo)安排人員出工，沿河兩側(cè)所到之處皆為集體土地，無須清障陪償，為河道按標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施提供了基礎(chǔ)條件。而如今不但沿河兩岸土地均為農(nóng)戶所有，而且河岸被個(gè)人占用、水面上設(shè)置了漁罾、漁籪，嚴(yán)重的還有依河而建的違章建筑，圈地養(yǎng)禽，加之電力、廣播、電話、通訊等部門單位架設(shè)的各類桿線，可謂是層巒疊嶂，矛盾重重。有時(shí)動(dòng)到農(nóng)戶一棵樹就要花上百元的賠償款，占用一塊小菜地就需要賠償上千元；有時(shí)為了簡(jiǎn)化程序，加快進(jìn)度，協(xié)調(diào)拆除部分違章建筑，動(dòng)輒上萬元甚至數(shù)十萬元，鎮(zhèn)村經(jīng)濟(jì)根本無法承受。因此，部分河道難以按設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施到位，工程開了工，常因清障問題停工，矛盾久拖不決，施工單位只能草草收?qǐng)觥?/p>

（二）工程管理體制有待健全

在河道的長(zhǎng)效管護(hù)上，射陽(yáng)縣早在2011年就開始落實(shí)長(zhǎng)效管護(hù)措施，確定河道管護(hù)目標(biāo)，制訂推進(jìn)措施，開展了“河長(zhǎng)制”工作，但經(jīng)費(fèi)“瓶頸”終難破解，無法真正落在實(shí)處。圩堤及涵閘基本無人管理，甚至村委會(huì)還沒有明白水利工程設(shè)施的管理職責(zé)所在。小型排灌站交由沒有從業(yè)資格的人員進(jìn)行管理和運(yùn)行，管理人員缺乏專業(yè)知識(shí)和職業(yè)素養(yǎng)。這些都充分表明，農(nóng)村各類水利工程的管理體制有待明確。

（三）工程管理經(jīng)費(fèi)有待增加

隨著各級(jí)政府加大水利工程投入，農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施日益健全，但隨之而來所需的維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)也日益增多。近幾年，村級(jí)財(cái)政雖增加了“一事一議”籌資渠道，但粥少僧多，既需要用于農(nóng)村的橋梁、水泥路建設(shè)，又需要用于飲水安全工程配套等其他的公用設(shè)施，真正用在水利工程管理上僅能是很少一部分。

（四）工程管理意識(shí)有待增強(qiáng)

“農(nóng)業(yè)稅”、“兩工”取消后，特別是農(nóng)村以“籌資抵勞”方式完成一事一議籌資后，農(nóng)戶直接參加工程建設(shè)的機(jī)會(huì)也越來越少，得到他們的支持也越來越少，工程建設(shè)時(shí)涉及到農(nóng)戶的矛盾也難以解決。農(nóng)戶在籌取少量的資金后，便心安理得、坐享其成了，至于工程管理、養(yǎng)護(hù)、運(yùn)行“反正有上級(jí)投資呢”、“等水利部門來解決吧”。農(nóng)民作為農(nóng)村的主要居住者、經(jīng)營(yíng)者，本身的管理責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，甚至部分村組干部對(duì)水利工程的管理大多是應(yīng)付上級(jí)的要求，長(zhǎng)效管理工作重視及督查不到位，缺乏主人翁意識(shí)和主動(dòng)性。

三、對(duì)策措施

（一）強(qiáng)化輿論宣傳，牢固樹立工程管理責(zé)任意識(shí)

政府各相關(guān)部門要多渠道、多形式地開展農(nóng)村水利工程是公益性和準(zhǔn)公益性事業(yè)的宣傳活動(dòng)，宣傳農(nóng)村水利工程在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活以及在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用；宣傳管理好農(nóng)村水利工程對(duì)推進(jìn)農(nóng)村水利現(xiàn)代化具有的重要意義。要從實(shí)現(xiàn)水利現(xiàn)代化的要求出發(fā)，進(jìn)一步提高基層干部群眾建設(shè)好、維護(hù)好、管理好農(nóng)村水利工程的思想意識(shí)，讓群眾明白“管理好農(nóng)村水利工程是老百姓自己的事”，牢固樹立基層干部群眾的主人翁責(zé)任意識(shí)。

（二）注重有的放矢，健全基層水利管理服務(wù)體系

在推進(jìn)河道長(zhǎng)效管護(hù)工作基礎(chǔ)上，全面落實(shí)河道管理“河長(zhǎng)制”，明確獎(jiǎng)懲措施，強(qiáng)化督查考核，把農(nóng)村河道的長(zhǎng)效管護(hù)工作真正落到實(shí)處；逐步推進(jìn)水利工程標(biāo)準(zhǔn)化管理，實(shí)施河道“藍(lán)線”管理制度，骨干河道建立“河長(zhǎng)制”；根據(jù)《江蘇省小型農(nóng)田水利工程管理辦法(試行)》，明確各渠道建設(shè)的農(nóng)村水利工程管理的責(zé)任主體，并按照各類工程的設(shè)計(jì)功能制訂管理標(biāo)準(zhǔn)，建立健全工程維護(hù)管理制度，確保農(nóng)村水利工程按照有關(guān)規(guī)程規(guī)范檢查維修、更新改造工程設(shè)施，保障工程正常運(yùn)行。同時(shí)，要加強(qiáng)包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站、農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)、水利合作社、抗旱排澇專業(yè)服務(wù)隊(duì)、村級(jí)水管員等在內(nèi)的基層水利管理服務(wù)體系建設(shè)。

（三）突出農(nóng)村環(huán)境，規(guī)范集鎮(zhèn)村莊開發(fā)管理行為

農(nóng)村河道工程管理與農(nóng)村環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、群眾生活、村莊規(guī)劃建設(shè)密切聯(lián)系，與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、群眾生活相聯(lián)系，與村莊規(guī)劃建設(shè)相聯(lián)系。因此，鎮(zhèn)村要科學(xué)制訂農(nóng)村集鎮(zhèn)村莊開發(fā)規(guī)劃，嚴(yán)格規(guī)范農(nóng)村集鎮(zhèn)村莊開發(fā)排污管理行為。所建住宅小區(qū)必須按規(guī)定砌設(shè)人畜糞便化糞池，絕不允許其直接排放入河；在居民集中居住地統(tǒng)一建設(shè)垃圾池，落實(shí)農(nóng)村居民垃圾“組收集、村轉(zhuǎn)運(yùn)、鎮(zhèn)集中、縣處理”的措施；進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)村農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，對(duì)集中養(yǎng)殖基地，制訂牲畜糞便無害化處理措施；完善農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)秸桿回田辦法，推進(jìn)秸桿回收利用或秸桿回田，解決秸桿出路問題。

（四）創(chuàng)新籌資舉措，著力化解水利工程管理瓶頸

根據(jù)現(xiàn)有水利工程管理機(jī)制，農(nóng)村水利工程管理經(jīng)費(fèi)的主要承擔(dān)者仍然在鎮(zhèn)村，而鎮(zhèn)村財(cái)力及經(jīng)費(fèi)非常微薄，因此必須探索創(chuàng)新農(nóng)村水利工程管理經(jīng)費(fèi)籌集辦法。工程管理體制再完美，經(jīng)費(fèi)不到位，終究會(huì)使管理措施得不到落實(shí)。因此，籌集農(nóng)村水利工程管理經(jīng)費(fèi)，落實(shí)籌集經(jīng)費(fèi)渠道，是提升農(nóng)村水利工程管理水平的關(guān)鍵。各級(jí)政府可以追加或在既定水利投入特別是在土地出讓收益中，提取一定比例的經(jīng)費(fèi)作為工程管理經(jīng)費(fèi)，同時(shí)明確水行政主管部門收取河道堤防占用補(bǔ)償費(fèi)實(shí)行收支兩條線，主要用于河道管護(hù)工作；在水資源費(fèi)、水利建設(shè)基金、防洪保安資金等經(jīng)費(fèi)中，劃出一定比例專項(xiàng)用于河道管護(hù)工作；還可以通過“一事一議”形式向受益群眾籌集一點(diǎn)經(jīng)費(fèi)，這樣就能有效化解工程管理經(jīng)費(fèi)不足難題?；I措中，水利工程管理經(jīng)費(fèi)必須實(shí)行專賬核算，專人管理，專款專用，并使經(jīng)費(fèi)籌集常態(tài)化，年度管理經(jīng)費(fèi)剩余部分可滾動(dòng)至下年度再用，實(shí)行“以豐補(bǔ)欠”。

農(nóng)村水利工程的管理關(guān)系到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，關(guān)系農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境保護(hù)，關(guān)系到農(nóng)村群眾的生產(chǎn)生活水平，關(guān)系到農(nóng)村水利現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。加強(qiáng)農(nóng)村水利工程的長(zhǎng)效管理，就可以保證工程的良性運(yùn)行，從而扭轉(zhuǎn)農(nóng)村水利工程“重建輕管”局面，充分發(fā)揮這些工程的綜合效益，為實(shí)現(xiàn)“河海安瀾，水豐流暢，百川健康，美麗家園”的水利現(xiàn)代化美好愿景奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。