祿 曼

（中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，北京100081）

近年來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速。2013年我國(guó)的城鎮(zhèn)化率比2012年又提高了1．16個(gè)百分點(diǎn)，達(dá)到53．73%[1]。中國(guó)的城鎮(zhèn)化是世界上規(guī)模最大的城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化的融資問(wèn)題也成為高度關(guān)注的課題。在當(dāng)前財(cái)政資金有限，資本市場(chǎng)不夠發(fā)達(dá)的情況下，金融機(jī)構(gòu)貸款仍然是十分重要的渠道。但在我國(guó)的城鎮(zhèn)化過(guò)程中，有一些對(duì)于城鎮(zhèn)化建設(shè)至關(guān)重要的領(lǐng)域是市場(chǎng)力量因無(wú)利可圖不愿意做，或自身能力不及而做不了的，現(xiàn)實(shí)情況也表明商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)開展城鎮(zhèn)化業(yè)務(wù)存在諸多弊端和問(wèn)題。而開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)決定了其在城鎮(zhèn)化建設(shè)領(lǐng)域具有獨(dú)特的比較優(yōu)勢(shì)，且政府也為其開展城鎮(zhèn)化業(yè)務(wù)提供強(qiáng)有力的支持。毋庸諱言，由開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)開展城鎮(zhèn)化業(yè)務(wù)并非完美無(wú)缺，其在開展城鎮(zhèn)化業(yè)務(wù)的過(guò)程中也亟需制度保障。本文在論證應(yīng)由開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)從事城鎮(zhèn)化業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上，為我國(guó)開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)支持城鎮(zhèn)化建設(shè)的制度保障提出了切合實(shí)際的建議。

一、開發(fā)性金融及開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的概念

開發(fā)性金融由于發(fā)展歷史較長(zhǎng)、涉及范圍較廣，因此學(xué)者很難給出統(tǒng)一的定義。筆者認(rèn)為，一般來(lái)說(shuō)，開發(fā)性金融是指介于政策性金融和商業(yè)性金融之間的，以國(guó)家信用為基礎(chǔ)，通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作方式，服務(wù)于落后地區(qū)或“瓶頸”領(lǐng)域，從而實(shí)現(xiàn)政府發(fā)展目標(biāo)的一種金融方法。開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)，是指那些多由政府創(chuàng)立、參股或保證并以國(guó)家信用為基礎(chǔ)，在金融和市場(chǎng)的框架內(nèi)運(yùn)作但不以營(yíng)利為唯一目的，專門為貫徹和配合政府社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策意圖，為基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和有關(guān)國(guó)計(jì)民生的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，以及欠發(fā)達(dá)國(guó)家地區(qū)的開發(fā)，提供具有創(chuàng)造性超前供給和誘導(dǎo)功能的中長(zhǎng)期批發(fā)投融資業(yè)務(wù)的政策性金融機(jī)構(gòu)，如開發(fā)銀行、開發(fā)金融公司、開發(fā)基金等[2]。開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)最早出現(xiàn)在19世紀(jì)的歐洲。世界上首家開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)成立于1822年的比利時(shí)總會(huì)，而國(guó)家開發(fā)銀行則是我國(guó)目前唯一的一所開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)。

二、我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展需要開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的支持

（一）商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)開展城鎮(zhèn)化業(yè)務(wù)存在的弊端

1．與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)相背離?！鞍踩浴⒘鲃?dòng)性、營(yíng)利性”是商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)和原則，在保證資金安全的前提下，經(jīng)營(yíng)盈利是股東利益最大化的根本要求。而城鎮(zhèn)化業(yè)務(wù)多具有政策性，投資收益低、回報(bào)周期長(zhǎng)、不確定性較大，這與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)追求盈利最大化的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)是相背離的。因此，商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)不適合開展城鎮(zhèn)化業(yè)務(wù)。

2．導(dǎo)致資金不匹配等問(wèn)題。商業(yè)銀行主要從事的是存貸款業(yè)務(wù)，其流動(dòng)資金的主要來(lái)源是客戶的存款，且客戶的存款大部分都是短、中期存款，而城鎮(zhèn)化建設(shè)領(lǐng)域內(nèi)的業(yè)務(wù)一般具有建設(shè)周期長(zhǎng)、資金需求大的特點(diǎn)，所以金融機(jī)構(gòu)為其提供的一般是中長(zhǎng)期的大額貸款。若商業(yè)銀行將短期的存款用于長(zhǎng)期的、大額甚至超大額的城鎮(zhèn)化項(xiàng)目貸款，那么無(wú)疑會(huì)造成行業(yè)集中、客戶集中、存貸款期限錯(cuò)配的問(wèn)題，流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)增加，不利于金融系統(tǒng)的穩(wěn)定。

3．地方政府融資平臺(tái)問(wèn)題。地方政府建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施等需要巨額的資金支持，但受法律規(guī)定所限，其又不能作為借款人直接向銀行借款。因此，政府通常采用設(shè)立城投公司等方式向銀行借款?！俺擎?zhèn)化”建設(shè)釋放出的巨大潛力、商業(yè)銀行的“逐利”天性和地方政府的負(fù)債沖動(dòng)共同引發(fā)了政府城建投資債務(wù)融資膨脹。銀監(jiān)會(huì)數(shù)據(jù)顯示，截至2013年6月末，地方融資平臺(tái)貸款余額9．7萬(wàn)億元，而需要在2013年償還的平臺(tái)貸款達(dá)1．85萬(wàn)億元[3]。從這些數(shù)據(jù)中不難看出，我國(guó)正在經(jīng)歷一股地方政府負(fù)債“熱”。這股“熱浪”雖然在一定程度上緩解了地方資金緊張的形勢(shì)，但地方政府融資平臺(tái)責(zé)任主體不清晰、操作不規(guī)范等也使得商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)對(duì)融資平臺(tái)公司的放貸存在很大的風(fēng)險(xiǎn)隱患。

（二）開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)在城鎮(zhèn)化業(yè)務(wù)領(lǐng)域中具有的優(yōu)勢(shì)

1．經(jīng)營(yíng)目標(biāo)：服務(wù)于國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)。與把盈利最大化作為根本目的的商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)不同，開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)雖追求盈利，但不以盈利為唯一目標(biāo)，其根本目標(biāo)是為國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)服務(wù)，在實(shí)現(xiàn)政府特定經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)上才追求盈利。因此，開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)在向地方政府融資平臺(tái)提供貸款用于城建項(xiàng)目時(shí)，為了實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)，會(huì)促使政府努力挑選承建企業(yè)，提高政府挑選企業(yè)的效率，并監(jiān)督貸款的使用。

2．業(yè)務(wù)領(lǐng)域：致力于開發(fā)性金融業(yè)務(wù)。由于商業(yè)性金融具有趨利性，因此其主要開展消費(fèi)信貸業(yè)務(wù)，以短期零售為主；而開發(fā)性金融主要從事開發(fā)性業(yè)務(wù)。開發(fā)性金融業(yè)務(wù)的內(nèi)涵，就是超前主動(dòng)地開拓、發(fā)掘和誘導(dǎo)既有市場(chǎng)前景又符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策要求的投融資項(xiàng)目，這種業(yè)務(wù)的特點(diǎn)是金額大、期限長(zhǎng)、基礎(chǔ)性強(qiáng)、收益不確定而風(fēng)險(xiǎn)較高。城鎮(zhèn)化建設(shè)業(yè)務(wù)具有開發(fā)性金融業(yè)務(wù)的特點(diǎn)，屬于開發(fā)性金融業(yè)務(wù)。

3．運(yùn)營(yíng)效率：開發(fā)性金融的融資優(yōu)勢(shì)與政府的組織協(xié)調(diào)優(yōu)勢(shì)相結(jié)合。面對(duì)城鎮(zhèn)化業(yè)務(wù)領(lǐng)域存在的市場(chǎng)缺損和空白，財(cái)政方式主要是“輸血”而非“造血，作用有限、缺乏活力；商業(yè)性金融主要是運(yùn)用和依靠市場(chǎng)，無(wú)法很好地支持城鎮(zhèn)化建設(shè)；而開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)能夠把開發(fā)性金融的融資優(yōu)勢(shì)與政府的組織協(xié)調(diào)優(yōu)勢(shì)結(jié)合起來(lái)，以市場(chǎng)化融資推動(dòng)建設(shè)市場(chǎng)和制度，從而完善市場(chǎng)機(jī)制，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

三、我國(guó)開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)開展城鎮(zhèn)化業(yè)務(wù)的制度保障

（一）制定專門的開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)法明確其業(yè)務(wù)范圍

我國(guó)目前唯一的一家開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)——國(guó)家開發(fā)銀行的業(yè)務(wù)范圍只能在《國(guó)家開發(fā)銀行章程》①《國(guó)家開發(fā)銀行章程》第八條規(guī)定：“國(guó)家開發(fā)銀行經(jīng)營(yíng)和辦理下列業(yè)務(wù)：（一）管理和運(yùn)用國(guó)家核撥的預(yù)算內(nèi)經(jīng)營(yíng)性建設(shè)基金和貼息資金；（二）向國(guó)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)發(fā)行金融債券和向社會(huì)發(fā)行財(cái)政擔(dān)保建設(shè)債券；（三）辦理有關(guān)的外國(guó)政府和國(guó)際金融組織貸款的轉(zhuǎn)貸，經(jīng)國(guó)家批準(zhǔn)在國(guó)外發(fā)行債券，根據(jù)國(guó)家利用外資計(jì)劃籌借國(guó)際商業(yè)貸款等；（四）向國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)的大中型基本建設(shè)和技術(shù)改造等政策性項(xiàng)目及其配套工程發(fā)放政策性貸款；（五）辦理建設(shè)項(xiàng)目貸款條件評(píng)審、咨詢和擔(dān)保等業(yè)務(wù)。為重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目物色國(guó)內(nèi)外合資伙伴，提供投資機(jī)會(huì)和投資信息；（六）經(jīng)批準(zhǔn)的其他業(yè)務(wù)?！敝姓业捷^為明晰的規(guī)定，但《國(guó)家開發(fā)銀行章程》是國(guó)務(wù)院于1994年制定頒布的，距今已有將近二十年之久，這就意味著其無(wú)法涵蓋這二十年來(lái)出現(xiàn)的新情況。尤其是在城鎮(zhèn)化高速發(fā)展的今天，城鎮(zhèn)化領(lǐng)域的融資問(wèn)題備受關(guān)注，但我國(guó)卻一直未將開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)開展城鎮(zhèn)化業(yè)務(wù)以立法的形式確立下來(lái)，開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)開展城鎮(zhèn)化業(yè)務(wù)的具體運(yùn)作模式、風(fēng)險(xiǎn)防范、退出機(jī)制等沒(méi)有明確的法律規(guī)定。這在實(shí)踐中導(dǎo)致了一系列的問(wèn)題，如國(guó)家開發(fā)銀行違背開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)不與商業(yè)銀行爭(zhēng)利的原則，涉足城建項(xiàng)目中一些社會(huì)平均利潤(rùn)率高、有一定的收費(fèi)權(quán)、商業(yè)性融資較為容易的行業(yè)，或者在某些城鎮(zhèn)化業(yè)務(wù)領(lǐng)域成熟后沒(méi)有及時(shí)退出，繼續(xù)利用國(guó)家優(yōu)惠政策獲取盈利，阻礙商業(yè)性金融的進(jìn)入，等等。與我國(guó)開發(fā)性金融法律制定滯后不同，在一些市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度較為發(fā)達(dá)的國(guó)家，如美國(guó)、德國(guó)、日本，都普遍采取了先立法后建行的做法，在建立開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)之前，就已經(jīng)制定了相應(yīng)的開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)法，并在其中對(duì)開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍作出了明確的規(guī)定，各開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)在自己獨(dú)有的法律框架內(nèi)運(yùn)營(yíng)，取得了非常突出的成果。以《日本開發(fā)銀行法》為例，該法是1952年頒布施行的，其第18條明確規(guī)定了日本開發(fā)銀行的業(yè)務(wù)范圍。值得肯定的是，《日本開發(fā)銀行法》與時(shí)俱進(jìn)，至今先后經(jīng)歷了11次修改，其中也包括對(duì)業(yè)務(wù)范圍的修改。我國(guó)應(yīng)該借鑒日本的這一做法，盡快制定《國(guó)家開發(fā)銀行法》或《開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)法》，并在該法中采用列舉加概括的方式明確規(guī)定開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍。鑒于我國(guó)近年來(lái)城鎮(zhèn)化高速發(fā)展的國(guó)情，應(yīng)將城鎮(zhèn)化業(yè)務(wù)納入開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍，并隨著現(xiàn)實(shí)情況的發(fā)展適時(shí)修改城鎮(zhèn)化業(yè)務(wù)的具體內(nèi)容。

針對(duì)開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)在開展城鎮(zhèn)化業(yè)務(wù)的過(guò)程中與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)逐利的問(wèn)題，可以借鑒德國(guó)復(fù)興信貸銀行（以下簡(jiǎn)稱“KFW”）的做法。KFW在與商業(yè)銀行的關(guān)系上確立了補(bǔ)充性原則和中立性原則。補(bǔ)充性原則是指KFW相較于商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)而言，處在的是一個(gè)補(bǔ)充的地位，只有商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)不愿意或做不了的業(yè)務(wù)才能由KFW開展；中立性原則是指KFW必須遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的公平競(jìng)爭(zhēng)原則，不得依靠政府的優(yōu)惠政策與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)。這兩個(gè)原則都在《德國(guó)復(fù)興信貸銀行法》中有明確規(guī)定。我國(guó)也應(yīng)在立法中明確這類原則，并明確開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)在城鎮(zhèn)化業(yè)務(wù)領(lǐng)域的退出機(jī)制，即在城鎮(zhèn)化業(yè)務(wù)達(dá)到一定的盈利標(biāo)準(zhǔn)后，開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)必須讓位于商業(yè)性金融，不能繼續(xù)利用國(guó)家的政策優(yōu)惠與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行不公平競(jìng)爭(zhēng)。當(dāng)然，開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)并非是對(duì)立的，二者可以在某些領(lǐng)域的實(shí)際操作中借鑒KFW與商業(yè)銀行之間“委托貸款”①德國(guó)國(guó)內(nèi)所有的企業(yè)貸款都是委托貸款，即KFW公布申請(qǐng)貸款的條件，企業(yè)通過(guò)商業(yè)銀行提出申請(qǐng)貸款，由商業(yè)銀行按條件審查并上報(bào)KFW，經(jīng)KFW審查同意后，交由商業(yè)銀行轉(zhuǎn)貸。一般情況是企業(yè)所需貸款的70%由KFW提供低于市場(chǎng)利率的優(yōu)惠貸款，轉(zhuǎn)貸銀行可在優(yōu)惠利率的基礎(chǔ)上加1個(gè)百分點(diǎn)，但要負(fù)責(zé)本息回收并承擔(dān)百分之百的風(fēng)險(xiǎn)，還要提供另30%的貸款。的做法，實(shí)現(xiàn)開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的合作共贏。

（二）構(gòu)建開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管體系

1．開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管主體。我國(guó)目前是由銀監(jiān)會(huì)對(duì)開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管的。但毋庸諱言，就我國(guó)目前的國(guó)情來(lái)看，單純地由銀監(jiān)會(huì)來(lái)對(duì)開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管不盡合理。以對(duì)開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)范圍的監(jiān)管為例。開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)需要得到銀監(jiān)會(huì)的批準(zhǔn)才能從事其金融許可證所載經(jīng)營(yíng)范圍之外的業(yè)務(wù)。中國(guó)銀監(jiān)會(huì)在批準(zhǔn)時(shí)，按照現(xiàn)有的工作程序，要會(huì)簽中國(guó)人民銀行、財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委等部門[4]。一旦這些部門之間意見出現(xiàn)分歧，或是協(xié)調(diào)方面出現(xiàn)差錯(cuò)，那么就會(huì)對(duì)開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)開展業(yè)務(wù)的效率造成極大的影響。因此，筆者認(rèn)為，我國(guó)可以借鑒韓國(guó)產(chǎn)業(yè)銀行轉(zhuǎn)型之前的做法，由多個(gè)部門共同監(jiān)管開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)。韓國(guó)產(chǎn)業(yè)銀行（KDB）在轉(zhuǎn)型為商業(yè)銀行之前，其監(jiān)管主要是由四個(gè)部門進(jìn)行：財(cái)政經(jīng)濟(jì)部，負(fù)責(zé)依據(jù)《KDB法》對(duì)KDB進(jìn)行全面監(jiān)管；金融監(jiān)管委員會(huì)，主要涉及資本充足率等方面，但與管理商業(yè)銀行有所不同；審計(jì)監(jiān)察委員會(huì)，負(fù)責(zé)監(jiān)察會(huì)計(jì)清算以及業(yè)務(wù)計(jì)劃中的違法行為；國(guó)會(huì)，負(fù)責(zé)例行年度檢查[5]。就我國(guó)而言，可以建立一個(gè)隸屬于國(guó)務(wù)院的，由財(cái)政部、人民銀行、國(guó)家發(fā)改委等有關(guān)部門共同組成的開發(fā)性金融監(jiān)督管理委員會(huì)，由其對(duì)開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)進(jìn)行監(jiān)管。職責(zé)分工方面，可由財(cái)政部負(fù)責(zé)全面監(jiān)管開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)，包括任命開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人等；人民銀行負(fù)責(zé)監(jiān)管開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的資本充足率、不良貸款率等；發(fā)改委則主要負(fù)責(zé)審查批準(zhǔn)開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)的開展。

2．開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管體系的監(jiān)管內(nèi)容。首先，風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管。通常對(duì)銀行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管包括市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管、危機(jī)處理與退出監(jiān)管、日常經(jīng)營(yíng)監(jiān)管等[6]。具體而言：第一，對(duì)開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入的業(yè)務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行監(jiān)管。如上所述，開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)應(yīng)該從事的領(lǐng)域是商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)因?yàn)闊o(wú)利可圖不愿意做或因?yàn)樽陨砟芰λ患白霾涣说?，而?duì)于商業(yè)性融資較為容易、市場(chǎng)較為成熟的領(lǐng)域，開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)不應(yīng)該涉足。第二，對(duì)開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的退出機(jī)制進(jìn)行監(jiān)管。當(dāng)某些“瓶頸”領(lǐng)域經(jīng)過(guò)開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)與制度建設(shè)將會(huì)逐漸成熟，從而成為商業(yè)性金融愿意且有能力從事的領(lǐng)域時(shí)，開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)就必須及時(shí)“忍痛割愛(ài)”，退出這些領(lǐng)域，開發(fā)新的領(lǐng)域。第三，對(duì)開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的各類風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)管。例如，開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)從事城鎮(zhèn)化業(yè)務(wù)時(shí)，應(yīng)特別重視其運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的政策性風(fēng)險(xiǎn)，以防止經(jīng)濟(jì)波動(dòng)或政策變化給開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)造成的沖擊。其次，合規(guī)性監(jiān)管。對(duì)開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的合規(guī)性監(jiān)管涉及到方方面面的內(nèi)容。例如，開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)從事的大多是城鎮(zhèn)化業(yè)務(wù)等涉及國(guó)計(jì)民生的大規(guī)模項(xiàng)目，其貸款規(guī)模是否突破計(jì)劃、利率是否超過(guò)規(guī)定都直接影響到政府意志的實(shí)現(xiàn)。因此，應(yīng)該對(duì)開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)實(shí)施過(guò)程的規(guī)范化運(yùn)作進(jìn)行全方位的監(jiān)管，包括其財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)制度是否嚴(yán)密、真實(shí)、準(zhǔn)確，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)是否可靠，等等。最后，內(nèi)部控制制度的監(jiān)管。開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的管理是一個(gè)系統(tǒng)工程。因此，開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)一樣，也應(yīng)建立健全內(nèi)部控制制度。具體包括法人授權(quán)管理制度、項(xiàng)目評(píng)審制度、貸后監(jiān)督制度、會(huì)計(jì)制度等。

四、結(jié)語(yǔ)

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，城鎮(zhèn)化率的快速提高將引發(fā)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資規(guī)模的急劇膨脹，城鎮(zhèn)化率每提高一個(gè)百分點(diǎn)，地方政府公共投資需求將增加6個(gè)百分點(diǎn)左右。據(jù)此推算，僅“十二五”期間城鎮(zhèn)化催生的地方政府公共投資規(guī)模就將達(dá)30萬(wàn)億元之巨[7]。這無(wú)疑對(duì)金融服務(wù)提出了更高的要求。而由于立法缺失，應(yīng)由何種金融機(jī)構(gòu)來(lái)開展城鎮(zhèn)化業(yè)務(wù)找不到法律依據(jù)，造成了現(xiàn)實(shí)中商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)與開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)同時(shí)開展城鎮(zhèn)化業(yè)務(wù)的局面，導(dǎo)致了諸多問(wèn)題。已有理論和實(shí)踐都表明，開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)不同于商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)，其特點(diǎn)決定了其在城鎮(zhèn)化建設(shè)中大有可為。因此，我國(guó)應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，盡快制定并頒布一部專門的開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)法，明確將城鎮(zhèn)化業(yè)務(wù)納入開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍，并加快構(gòu)建開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管體系，為開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)助力城鎮(zhèn)化建設(shè)、助推經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展提供有力的法律支撐和制度保障。

[1]國(guó)家統(tǒng)計(jì)局．2013年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)[EB/OL]．http：//www．stats．gov．cn/tjsj/zxfb/201402/t20140224＿514970．html，2014－02－24．

[2]白欽先，王偉．各國(guó)開發(fā)性政策性金融體制比較[M]．北京：中國(guó)金融出版社，2005．

[3]鄭猛，翁仕友，李涵雯．清債進(jìn)行時(shí)：地方融資平臺(tái)2013年償還貸款達(dá)1．85萬(wàn)[J/OL]．http：//news．ifeng．com/shendu/cj/detail＿2013＿10/28/30721969＿0．shtml，2013－10－28．

[4]邢會(huì)強(qiáng)．我國(guó)政策性銀行向開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)型及其立法[J]．法學(xué)雜志，2007，（1）．

[5]王紹宏．中國(guó)開發(fā)性金融及其轉(zhuǎn)型研究[D]．天津：天津財(cái)經(jīng)大學(xué)，2008．

[6]李志輝，黎維彬．中國(guó)開發(fā)性金融理論、政策與實(shí)踐[M]．北京：中國(guó)金融出版社，2010．

[7]紀(jì)志宏．完善城鎮(zhèn)化融資機(jī)制的改革視角[J]．中國(guó)金融，2013，（4）．