文 （國家行政學(xué)院政治學(xué)教研部，北京 100089）

近來，中央政府已經(jīng)明確，新時期，積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化事關(guān)國家現(xiàn)代化建設(shè)的重大戰(zhàn)略，即“新型城鎮(zhèn)化”。與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化相比，新型城鎮(zhèn)化具有更為顯著的特點：一是擴大國家內(nèi)需的最大潛力所在；二是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要內(nèi)容；三是是推進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的主要載體；四是帶動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要途徑；五是解決“三農(nóng)”問題的根本方法；六是深化對外合作特別是中歐合作新的著力點；七是讓全國人民共享改革開放成果和城市文明的基本路徑。本文認為，新時期中國新型城鎮(zhèn)化的推進路徑是以“就地城鎮(zhèn)化”為基本目標，以縣（鎮(zhèn)）行政區(qū)劃調(diào)整為手段促進“就地城鎮(zhèn)化”。

一、中國新型城鎮(zhèn)化推進的路徑是“就地城鎮(zhèn)化”

城鎮(zhèn)化發(fā)展模式基本分為兩類：“異地城鎮(zhèn)化”和“就地城鎮(zhèn)化”?！爱惖爻擎?zhèn)化”是農(nóng)民超出原住地一定空間半徑外，跨地區(qū)、跨省份在其他省份和地區(qū)實現(xiàn)非農(nóng)就業(yè)化和市民化的城鎮(zhèn)化方式?！熬偷爻擎?zhèn)化”是農(nóng)民在原住地一定空間半徑內(nèi)，在縣域或市域范圍內(nèi)實現(xiàn)非農(nóng)就業(yè)化和市民化的城鎮(zhèn)化方式。

改革開放以來中國啟動城鎮(zhèn)化進程至今，城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)“異地城鎮(zhèn)化”模式為主導(dǎo)的特征?！爱惖爻擎?zhèn)化”模式的表現(xiàn)是大量農(nóng)村人口跨區(qū)域流入少數(shù)大中城市，“大批農(nóng)村人口進入城鎮(zhèn)以流動就業(yè)和在城鎮(zhèn)暫居的形式為主，這是我國城鎮(zhèn)化進程區(qū)別于其他國家的一個鮮明的特點。 ”［1］有研究認為，“2011 年，我國有農(nóng)民工總量25278萬人，其中本地 （縣內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)）農(nóng)民工9415 萬人，外出農(nóng)民工 15683 萬人”［2］，跨區(qū)域流動的農(nóng)民工占農(nóng)民工總量的比例達到62%。

“就地城鎮(zhèn)化”和“異地城鎮(zhèn)化”存在較為明顯的區(qū)域差異。東部地區(qū)省域異地城鎮(zhèn)化較弱、人口向外流動較少，中部地區(qū)省域異地城鎮(zhèn)化最強、人口向外流動較多，西部地區(qū)省域異地城鎮(zhèn)化較強、人口向外流動較多。［3］“異地城鎮(zhèn)化”發(fā)展模式至今，已經(jīng)凸顯出“動力疲勞”，在新的發(fā)展階段，“異地城鎮(zhèn)化”的發(fā)展模式將難以繼續(xù)維系。在微觀上，一方面，現(xiàn)行政策和制度使得農(nóng)民只是“進城未離土”，實現(xiàn)了非農(nóng)就業(yè)化，但并未實現(xiàn)市民化，另一方面，也給大城市帶來人口承載的巨大資源壓力，“城市病”日益凸顯。在宏觀上，大量人口向東部沿海大中城市集聚，一方面給涌入人口的大中城市帶來社會穩(wěn)定的壓力，另一方面也導(dǎo)致國土空間布局的失衡。

近年來，隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和升級，一些產(chǎn)業(yè)正由東部地區(qū)向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移，伴隨著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的是中西部地區(qū)外流的農(nóng)民工出現(xiàn)返鄉(xiāng)現(xiàn)象，產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移和外流人口的回流導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)和人口在一定區(qū)域內(nèi)的集聚，這是城鎮(zhèn)化發(fā)展的兩大基本要素，其必然對傳統(tǒng)以“異地城鎮(zhèn)化”為主導(dǎo)特征的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式產(chǎn)生深遠影響，重塑新型城鎮(zhèn)化背景下城鎮(zhèn)化的發(fā)展模式，即“就地城鎮(zhèn)化”。而且，跨區(qū)域流動人口中多數(shù)認同“就地城鎮(zhèn)化”。據(jù)2010年調(diào)研結(jié)果顯示，雖然有87.4%的流動人口愿意融入現(xiàn)居住地 （城市）生活，但僅有26.1%的人愿意農(nóng)轉(zhuǎn)非。［4］這部分人口為了享受和維護自身在農(nóng)村集體中的權(quán)益，尤其是土地權(quán)益，將傾向于在家鄉(xiāng)附近的城鎮(zhèn)定居。［5］

就地城鎮(zhèn)化也是一些發(fā)達國家的重要經(jīng)驗。德國最為典型，其早在1910年就已經(jīng)完成城鎮(zhèn)化，當時，65%的人口居住在小城鎮(zhèn)和農(nóng)村。當前，在8200萬人口中，7000多萬人居住在小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村。全國有小城鎮(zhèn)13,500個，其中75%的人口少于5000人。這種城鎮(zhèn)化模式的優(yōu)勢還體現(xiàn)在穩(wěn)定房地產(chǎn)市場，德國房價長期穩(wěn)定不僅是因為建立以房屋租賃為主導(dǎo)的房地產(chǎn)發(fā)展模式，還在于就地城鎮(zhèn)化分散了大城市住房需求。美國和日本等國的人口主要集中在城市群，城市群中幾個特大城市周邊也分布著大量小城鎮(zhèn)。［6］

因此，中國新型城鎮(zhèn)化的推進一方面要把“異地城鎮(zhèn)化”發(fā)展模式中已經(jīng)進城從事非農(nóng)生產(chǎn)和生活的農(nóng)民工市民化，另一方面要轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，重點推進“就地城鎮(zhèn)化”?！熬偷爻擎?zhèn)化”既有利于促進城鎮(zhèn)化、工業(yè)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的協(xié)調(diào)發(fā)展，從根本上解決 “三農(nóng)”問題，又能通過“就地城鎮(zhèn)化”促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，優(yōu)化人口和城市空間布局。

二、“就地城鎮(zhèn)化”推進重點在縣（鎮(zhèn)）層面

城鎮(zhèn)化的實質(zhì)是人口的城鎮(zhèn)化，“就地城鎮(zhèn)化”強調(diào)的是農(nóng)村人口的就近、就地遷移，“異地城鎮(zhèn)化”實質(zhì)是農(nóng)村人口的跨區(qū)域遷移。中國傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化中“異地城鎮(zhèn)化”模式居主導(dǎo)地位的特征決定了農(nóng)村人口大量跨區(qū)域的流動和遷移。這種跨區(qū)域的流動和遷移呈現(xiàn)明顯的區(qū)域特征：“改革開放以來，我國流動人口的流向變動特別突出地表現(xiàn)為流入地分布向東部地區(qū)集中的趨勢”，而且“流動人口向廣東、江蘇、浙江、福建、北京、上海等少數(shù)省市集中”，［7］向這5個省市流入的流動人口占了全國流動人口的將近一半。

進一步分析發(fā)現(xiàn)，流動人口不僅向東部地區(qū)少數(shù)省市集中，而且還向極少數(shù)城市集中。“截至2007年，我國有655個城市，但流動人口并不是均勻分布在這數(shù)百個城市之中，而是十分集中地分布在少數(shù)城市里，而且還呈現(xiàn)出日益集中的趨勢?！薄傲鲃尤丝谠诔鞘械姆植急憩F(xiàn)出明顯的極化現(xiàn)象。流動人口分布越來越集中，但不是向全部前50個城市集中，甚至不是向全部前30個城市集中，只是向前10個、前5個大城市集中?！保?］中西部地區(qū)流動人口則呈現(xiàn)集中在省會城市、相鄰中心城市和鄰近市縣的特征，有研究以安徽省內(nèi)人口流動為例進行了實證分析［9］，研究結(jié)論支持這一觀點。

概言之，過去三十年城鎮(zhèn)化推進帶來的結(jié)果是中西部農(nóng)村人口不僅僅是大量向東部地區(qū)集中，而且在向東部地區(qū)的大城市集中；另一方面，也有一部分農(nóng)村人口向中西部地區(qū)的省會城市和中心城市集中。毋庸置疑，東部地區(qū)的大城市特別是超大城市的人口基本呈飽和狀態(tài)，中西部地區(qū)的省會城市和中心城市因其經(jīng)濟規(guī)模和經(jīng)濟輻射能力所限導(dǎo)致其集聚人口的能力相對有限。因此，新時期中國新型城鎮(zhèn)化推進的重點只能是在縣和“強鎮(zhèn)”層面，東部地區(qū)重點在縣和“強鎮(zhèn)”，中西部地區(qū)重點在縣。

2011年，中國城鎮(zhèn)化率達到51%，但不同區(qū)域之間存在較大差異。以2009年為例，東、中、西部和東北地區(qū)城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎胤謩e為56.66%、42.26%、39.42%和 56.88%。［10］不同區(qū)域之間城鎮(zhèn)化水平存在較大差異的現(xiàn)狀決定了未來一段時期不同區(qū)域城鎮(zhèn)化推進著力點的不同。

按照城鎮(zhèn)化的發(fā)展規(guī)律，城鎮(zhèn)化一般經(jīng)歷三個發(fā)展階段：城鎮(zhèn)化水平較低且發(fā)展緩慢的初始階段、城鎮(zhèn)化水平快速上升的加速階段、城鎮(zhèn)化增速趨緩至停滯的終極階段。根據(jù)對日、英、德、法、意大利與西班牙等發(fā)達國家的經(jīng)驗分析，加速階段的起點是城鎮(zhèn)化率為14.37%-18.62%之間、加速階段中的后期放緩階段起點是36.6%-44.05%、加速階段的終點是53.63%-69.48%。［11］2009年，東部和東北地區(qū)的城鎮(zhèn)化水平已經(jīng)達到56.66%和56.88%，這意味著東部和東北地區(qū)城鎮(zhèn)化水平的增速將整體放緩。中部和西部地區(qū)城鎮(zhèn)化率為42.26%和39.42%，這說明中部和西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化水平在未來將會快速增長。而且，中國經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)向中西部轉(zhuǎn)移的趨勢和中西部地區(qū)中小城市居多的現(xiàn)狀決定了中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化的模式是就地城鎮(zhèn)化。因此，未來一段時期，中國新型城鎮(zhèn)化推進的重中之重在中西部地區(qū)縣城的城市化。

三、縣（鎮(zhèn)）城鎮(zhèn)化推進的重點是行政體制改革

未來中國新型城鎮(zhèn)化重點在于推進縣（鎮(zhèn)）的城鎮(zhèn)化，而推進縣（鎮(zhèn)）城鎮(zhèn)化的重點是行政體制的改革。中國政府實行的是中央、省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五級管理的行政體制，其中，對縣實行的是市管縣的行政體制、對鎮(zhèn)實行的是縣（縣級市）管鎮(zhèn)的行政體制。根本而言，現(xiàn)行的市管縣、縣管鎮(zhèn)的行政體制妨礙了縣（鎮(zhèn)）城鎮(zhèn)化進程的推進。

中國城鎮(zhèn)體系具有等級化的特征，城市規(guī)模往往與駐地政府行政層級高低正相關(guān)。這一方面由于中國“強政府”特征決定了上級政府掌握著資源分配的權(quán)力，其決定本級政府所在地和下級政府所在地城市的城市規(guī)劃和城市建設(shè)；另一方面由于現(xiàn)行的財稅體制使得下級政府所在地城鎮(zhèn)創(chuàng)造的稅收通過合法的財稅渠道上繳給上級政府，從而使上級政府獲得更多的可供分配的資源。上級政府的自身利益決定了一方面其更有意愿把更多的資源分配給所在地城市政府，以進行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提供各種公共服務(wù)，從而創(chuàng)造更好的生活生產(chǎn)環(huán)境；另一方面也缺乏動力把資源分配給下級政府所在地的城市，而且，更普遍的情況是把上級政府撥給下級政府的資源進行截留，最終導(dǎo)致的結(jié)果是越是基層政府所在地的城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)規(guī)劃和城鎮(zhèn)建設(shè)越是缺乏必要的資金和項目支持，城鎮(zhèn)發(fā)展越是滯后。因此，現(xiàn)行“市管縣”、“縣管鎮(zhèn)”的體制往往會形成“市刮縣”、“縣刮鎮(zhèn)”的利益分配格局，不利于基層政府縣（鎮(zhèn)）城鎮(zhèn)化的推進。

為推進縣（鎮(zhèn)）的城鎮(zhèn)化，近年來，廣東、浙江等沿海地區(qū)在“擴權(quán)強縣”的同時又出現(xiàn)了“強鎮(zhèn)擴權(quán)”現(xiàn)象，以在局部突破既有“縣管鎮(zhèn)”體制的束縛，增強“強鎮(zhèn)”城鎮(zhèn)化的動力和活力。以溫州市為例，2009年6月29日，溫州市委、市政府就頒布了《關(guān)于推進強鎮(zhèn)擴權(quán)改革的意見》（溫州發(fā)［2009］57號），決定選擇5個經(jīng)濟強鎮(zhèn)作為市級“強鎮(zhèn)擴權(quán)”改革試點?！皬婃?zhèn)擴權(quán)”后，在管理體制上，市級試點鎮(zhèn)的黨委書記加入縣（市）委常委，鎮(zhèn)長列席縣（市）政府常務(wù)會議（副縣級），縣（市）派駐強鎮(zhèn)的機構(gòu)分別建立財政（地稅）、人事勞保、規(guī)劃建設(shè)、環(huán)保、監(jiān)察、國稅、工商、質(zhì)監(jiān)、國土等9個分局，縣主管局授權(quán)，分局實行自主審批、處罰，縣局備案。［12］“強鎮(zhèn)擴權(quán)”的實質(zhì)是旨在通過縣級政府的授權(quán)獲得部分所在鎮(zhèn)的城市規(guī)劃、城市建設(shè)和城市管理的權(quán)限，從而賦予“強鎮(zhèn)”發(fā)展動力、提高城市管理水平，最終提升城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量。

但“強鎮(zhèn)擴權(quán)”式的體制改革只是使得試點強鎮(zhèn)獲得部分城市發(fā)展需要的資源和城市管理權(quán)限，這類改革不是為了解決強鎮(zhèn)的行政級別，而是旨在健全強鎮(zhèn)的城市規(guī)劃、城市建設(shè)和城市管理職能和權(quán)力，推動“強鎮(zhèn)”的城市化進程。因此，改革并沒有使試點強鎮(zhèn)成為完全獨立的利益主體，作為衡量獨立性程度的財政分配政策依然采取的是“確定基數(shù)、超收分成、一定三年”的利益分配辦法。所以，“強鎮(zhèn)擴權(quán)”的改革仍不徹底，而且，“強鎮(zhèn)擴權(quán)”的改革只是在部分省市進行試點，并沒有全面展開?！皬婃?zhèn)擴權(quán)”改革的局部性決定了未來中國新型城鎮(zhèn)化的推進必然要全面突破既有市管縣、縣管鎮(zhèn)體制的樊籬，以體制改革調(diào)整利益格局從而全面推動中國新型城鎮(zhèn)化進程。

四、縣（鎮(zhèn)）行政體制改革的重點是行政區(qū)劃調(diào)整

在影響推進縣（鎮(zhèn)）城市化的行政體制改革諸多因素中，調(diào)整縣（鎮(zhèn)）的行政區(qū)劃將是加快推進未來中國新型城鎮(zhèn)化的重點所在。行政區(qū)劃是國家對地方政府管的行政區(qū)域的劃分，將國土劃分為若干層級、大小不同的行政區(qū)域，并在各個行政區(qū)域設(shè)置相應(yīng)的國家機關(guān)。行政區(qū)劃調(diào)整變更的內(nèi)容分為建制變更、行政區(qū)域界線變更、行政機關(guān)駐地遷移、隸屬關(guān)系變更、行政等級變更、更名和命名6類。［13］以城鄉(xiāng)建制為劃分標準，中國的行政區(qū)劃體系中關(guān)于城市設(shè)置的行政區(qū)劃主要是市，主要包括直轄市、副省級市、地級市和縣級市，另外在前三種市區(qū)劃下通常設(shè)有區(qū)；關(guān)于鄉(xiāng)村設(shè)置的行政區(qū)劃主要是縣，主要包括縣、自治縣等，在縣和自治縣區(qū)劃下設(shè)置鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、民族鄉(xiāng)等。

行政區(qū)劃調(diào)整是推動區(qū)域發(fā)展的重要因素之一，更是新時期推進城鎮(zhèn)化進程的體制動力機制。城市發(fā)展的過程是人口的集中、生產(chǎn)的集中和消費的集中，通過調(diào)整行政區(qū)劃，可以發(fā)揮政府的主導(dǎo)優(yōu)勢，在短時間內(nèi)造就城鎮(zhèn)化的體制動力機制，一方面可以統(tǒng)籌規(guī)劃，拓展城市發(fā)展空間，發(fā)揮城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)提供的規(guī)模效用，另一方面也可以有效整合既有資源、把有限的資源集中到城市建設(shè)中去，從而推進城市進一步發(fā)展。

因此，中國新型城鎮(zhèn)化的推進必定伴隨著城市規(guī)模的擴大和城市數(shù)量的增長。城市規(guī)模擴大的途徑主要是“撤縣改區(qū)”、“撤鎮(zhèn)改區(qū)”，即把鄰近原先較發(fā)達中心城市（主要是地級市以上的城市）的縣或鎮(zhèn)改為城市所轄的區(qū)。有實證研究認為，發(fā)達地區(qū)的強中心型城市適宜撤縣（市）設(shè)區(qū)。［14］通過撤縣（市）設(shè)區(qū)，使中心城市對周邊地區(qū)的控制力度加大，有利于擴大中心城市的發(fā)展空間和規(guī)模，增強城市競爭力［15］。同時要注意其中的消極因素，比如“城鎮(zhèn)化虛高”現(xiàn)象。

城市數(shù)量增長的途徑主要是“撤縣設(shè)市”、“撤鎮(zhèn)設(shè)市”，即在缺乏中心城市的區(qū)域把縣或鎮(zhèn)改為縣級市。中國行政區(qū)劃中縣和市是劃分城鄉(xiāng)建制的基本依據(jù)：“縣”的管理區(qū)域主要是廣大農(nóng)村，兼顧城鎮(zhèn)，職能重點是以農(nóng)業(yè)為主，在招商引資方面吸引力較低，上級政府對城市發(fā)展重視程度不足，城市建設(shè)的配套政策少；“市”的工作對象主要是城市，兼顧農(nóng)村，職能重點是工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)為主，在招商引資方面具有吸引力，上級政府對城市發(fā)展重視，城市建設(shè)的配套政策多?！翱h”和“市”行政區(qū)劃建制的不同決定了二者在城鎮(zhèn)化水平上的體制差異，目前，縣級市僅占縣級行政區(qū)劃總量的12%，縣級市數(shù)量太少，因此，“撤縣設(shè)市”或“撤鎮(zhèn)設(shè)市”將是推進中國新型城鎮(zhèn)化的基本途徑之一。

中國區(qū)域城鎮(zhèn)化發(fā)展水平的差異決定了在不同區(qū)域要實行不同的行政區(qū)劃調(diào)整策略。在東部地區(qū)，現(xiàn)有的城市規(guī)模體系較為健全，制約其城市化的主要因素是縣或縣級市行政區(qū)劃下的“強鎮(zhèn)”缺乏城市規(guī)劃、城市建設(shè)和城市管理權(quán)限的問題。如上所述，近年來，浙江、廣東等地已經(jīng)通過局部體制創(chuàng)新賦予“強鎮(zhèn)”一定的城市發(fā)展權(quán)限，但是，根本而言，解決東部地區(qū)城市化體制制約的辦法是調(diào)整縣-鎮(zhèn)的行政區(qū)劃。比如，可以把強鎮(zhèn)所在地的縣政府或縣級市政府升格為地級市，把這些“強鎮(zhèn)”升格轉(zhuǎn)為地級市所轄區(qū)或縣級市，其中，臨近新設(shè)地級市政府所在地的“強鎮(zhèn)”撤鎮(zhèn)設(shè)區(qū)，較遠的“強鎮(zhèn)”撤鎮(zhèn)設(shè)縣級市。

在中西部地區(qū)，現(xiàn)有的城市規(guī)模體系中以中小城市為主，因此，制約其城市化的主要因素是做大做強一批中小城市，發(fā)展成為大中城市，增強對區(qū)域經(jīng)濟的輻射力。一方面，可以把臨近中小城市的縣改為區(qū)或把鎮(zhèn)改為街，即“撤縣設(shè)區(qū)”、“撤鎮(zhèn)設(shè)街”，擴大既有中小城市的規(guī)模；另一方面，在缺乏中心城市的區(qū)域把縣改為縣級市，即“撤縣設(shè)市”，增加城市數(shù)量。另外，可以在缺乏中小城市的區(qū)域通過合并相鄰的弱小鄉(xiāng)鎮(zhèn)，調(diào)整縣域范圍內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃，短期而言培育成中心鎮(zhèn)，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集聚和人口集聚，做好中心鎮(zhèn)的規(guī)劃、建設(shè)和管理，遠期而言根據(jù)發(fā)展情況考慮“撤鎮(zhèn)設(shè)市”。

五、結(jié)論

綜上所述，新時期中國新型城鎮(zhèn)化的推進重點在“農(nóng)民工市民化”和“就地城鎮(zhèn)化”相結(jié)合，“農(nóng)民工市民化”和“就地城鎮(zhèn)化”的推進重點在縣（鎮(zhèn)）層面，縣（鎮(zhèn)）層面推進城市化的重點在行政體制改革方面，縣（鎮(zhèn)）層面行政體制改革的重點是行政區(qū)劃調(diào)整。因此，中國新型城鎮(zhèn)化的推進要行政區(qū)劃調(diào)整先行，以行政區(qū)劃調(diào)整推動新型城鎮(zhèn)化進程。一方面，在較為發(fā)達地區(qū)的中心城市，建議對臨近縣、市、鎮(zhèn)實行“撤縣改區(qū)”、“撤市改區(qū)”、“撤鎮(zhèn)改區(qū)”，但要注意防止“虛高城鎮(zhèn)化”；另一方面，在遠離發(fā)達地區(qū)的縣城和城鎮(zhèn)，建議實行“撤縣設(shè)市”、“撤鎮(zhèn)設(shè)市”，盡快出臺相應(yīng)的設(shè)市標準，啟動新一輪設(shè)市工作。

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［15］羅震東.中國當前的行政區(qū)劃改革及其機制［J］.城市規(guī)劃，2005（08）.