大中型水庫移民后期扶持政策實施情況監(jiān)測評估的實踐與思考

張 律

（江蘇省水利科教中心，江蘇 南京 210029）

大中型水庫移民后期扶持（以下簡稱后扶）政策實施情況監(jiān)測評估是貫徹落實《國務院關(guān)于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》（國發(fā)〔2006〕17 號）的一項基礎(chǔ)工作，國家發(fā)改委、財政部和水利部以《關(guān)于開展大中型水庫移民后期扶持政策實施情況監(jiān)測評估工作的通知》（發(fā)改農(nóng)經(jīng)〔2011〕1033 號）對此專門作了部署。從江蘇省近幾年的監(jiān)測評估實踐看，監(jiān)測評估是后扶政策實施中的一個重要環(huán)節(jié)，作為一項具有特定標準、方法和程序的專門研究活動，它是了解后扶政策價值和效果必要的技術(shù)手段。

1 江蘇省后扶政策實施情況監(jiān)測評估的實踐

江蘇省自2011年起先后三次組織開展了全省后扶政策實施情況監(jiān)測評估，由省級移民管理機構(gòu)選定專業(yè)機構(gòu)作為監(jiān)測評估主體，并提供監(jiān)測評估經(jīng)費，為評估主體獲取必要的信息提供幫助。評估主體按照發(fā)改農(nóng)經(jīng)〔2011〕1033 號文件的相關(guān)要求，結(jié)合各縣后扶政策實施情況，制定工作大綱，經(jīng)省級移民管理機構(gòu)同意，按大綱開展監(jiān)測評估。

近年來，江蘇省移民管理機構(gòu)不斷總結(jié)經(jīng)驗，逐步探索和完善監(jiān)測評估工作的組織與實施，取得了積極進展。

（1）加強監(jiān)測評估的組織工作。研究并優(yōu)化監(jiān)測評估總體設(shè)計，加強與監(jiān)測評估主體的溝通，對其活動保持跟蹤，督促和協(xié)調(diào)相關(guān)縣給予支持和配合，及時幫助監(jiān)測評估單位研究解決問題；組織階段成果交流，促使監(jiān)測評估小組經(jīng)驗與信息共享；邀請各領(lǐng)域?qū)＜疫M行總結(jié)驗收，從技術(shù)層面對實踐加以審查和指導。

（2）初步搭建了監(jiān)測評估的指標體系框架。發(fā)改農(nóng)經(jīng)〔2011〕1033 號文件明確了后扶政策實施情況監(jiān)測評估指標體系。江蘇省在此基礎(chǔ)上，根據(jù)本省后扶政策實施情況，對具體指標按照可衡量、可采集、有效、簡明的要求，進行甄別，著重抓住人口、資金、項目、成效幾個主要問題，制定了有針對性的評分表。

（3）統(tǒng)一縣級報告格式。形成了統(tǒng)一的報告綱目、入戶調(diào)查表格和評估套表。

（4）出臺政策文件。以規(guī)范性文件的形式出臺了《江蘇省大中型水庫移民后期扶持政策實施情況監(jiān)測評估暫行辦法》，明確了監(jiān)測評估運作程序和方法。

2 當前監(jiān)測評估存在的主要難點和制約因素分析

由于移民工作的復雜性和監(jiān)測評估活動的經(jīng)驗不足，對后扶政策實施的監(jiān)測評估還面臨諸多的困難和問題。

2.1 監(jiān)測評估理論不完善

后扶工作自2006年開始，實施時間不長，屬于自然科學和社會科學相交叉的新領(lǐng)域，許多工作處在探索階段，部、省等各級在這方面的研究還不可能做到系統(tǒng)、深入和完備。同時，我國各行各業(yè)的監(jiān)測評估活動起步較晚，理論和方法尚不成熟，有必要通過系統(tǒng)研究建立成熟的監(jiān)測評估制度框架和技術(shù)支撐體系，包括：監(jiān)測評估的組織管理與運行、評估標準，監(jiān)測評估與行政監(jiān)管、進度計劃、項目管理的關(guān)系。并結(jié)合我省后扶工作特點，加強監(jiān)測評估體系數(shù)據(jù)的有效性、可信度等方面的研究。

2.2 監(jiān)測評估隊伍結(jié)構(gòu)需進一步優(yōu)化

當前，行業(yè)內(nèi)對監(jiān)測評估機構(gòu)資質(zhì)和專業(yè)人員資格認定標準尚不明確。在近幾年監(jiān)測評估實踐和省移民管理機構(gòu)的推動下，我省已鍛煉形成了相對專業(yè)的監(jiān)測評估機構(gòu)和隊伍，監(jiān)測評估人員的專業(yè)背景涉及工程、社會、移民、規(guī)劃、審計、經(jīng)濟等領(lǐng)域，他們是今后監(jiān)測評估發(fā)展的人力資源基礎(chǔ)。但從各監(jiān)測評估小組成員的組成結(jié)構(gòu)看，監(jiān)測評估人員的工作閱歷、知識水平、專業(yè)能力結(jié)構(gòu)不盡合理，這對數(shù)據(jù)收集和分析的質(zhì)量有一定影響。

2.3 監(jiān)測評估質(zhì)量有待提高

從近幾次監(jiān)測評估機構(gòu)提供的成果看，評估方法以定性和簡單的定量分析為主，報告對監(jiān)測結(jié)果的因果機制分析不夠深入，結(jié)論的說服力、相關(guān)度和有效性都有待提升。另外，由于監(jiān)測評估機構(gòu)每年確定一次，不能由同一機構(gòu)對重要樣本以同一標準進行長期連續(xù)監(jiān)測，因此，有些評估結(jié)論缺少數(shù)據(jù)、事實的有力支撐。

2.4 后扶政策實施情況的可監(jiān)測度有待提高

一是政策實施基礎(chǔ)工作有待加強。移民檔案、資金撥付記錄、項目資料不完備（如項目地址不清晰，工程量不具體等），對監(jiān)測評估活動形成制約。二是政策資源混合。交通、衛(wèi)生、水利、住建、農(nóng)開等各部門都通過各自的渠道對農(nóng)村（包括庫區(qū)和移民安置區(qū)）經(jīng)濟社會的發(fā)展給予支持。在監(jiān)測評估時，無法分清項目資金的支出對應于哪個部門的投入，或每項政策資源的投入產(chǎn)生了哪些對應的影響，很難將某項政策的效果從總體變化中識別出來。

2.5 社會支持力度不夠

后扶政策實施情況監(jiān)測評估由部、省級移民機構(gòu)推動，由院校、社會研究機構(gòu)實施，縣級移民管理機構(gòu)參與和配合。部分地區(qū)對這項工作了解不深，不夠重視；縣級移民機構(gòu)對監(jiān)測評估指標和監(jiān)測評估內(nèi)容的重要性、合理性不能認同，參與的主動性不夠；移民不能直接感受到監(jiān)測評估所產(chǎn)生的作用和效果，對與其相關(guān)的訪談調(diào)查或是不關(guān)心，或是擔心影響自己的利益而不能認真配合，其參與熱情、知識水平均影響問卷調(diào)查的準確性。各個環(huán)節(jié)的消極應對都直接影響數(shù)據(jù)信息的質(zhì)量。

2.6 后扶政策實施的信息機制還不完善

監(jiān)測評估客觀、公正、科學是建立在充分、準確的數(shù)據(jù)信息基礎(chǔ)上的，而信息系統(tǒng)不完善，會使監(jiān)測評估獲得的數(shù)據(jù)信息打折扣。由于移民工作的復雜性，其信息系統(tǒng)的完善需要一個過程。后扶政策實施中，從人口核定、項目計劃、資金撥付、正式實施到產(chǎn)生效果，有時跨2 個年度，有時跨3 個年度，資金、計劃、項目實施、效果反饋等環(huán)節(jié)之間不易形成信息的準確對應關(guān)系，不易清晰區(qū)分計劃實施年度和自然年度兩類數(shù)據(jù)信息。政策實施過程中的信息收集、傳遞、檢索、整理和總結(jié)還未形成系統(tǒng)并正常運轉(zhuǎn)，數(shù)據(jù)調(diào)查方法、統(tǒng)計指標體系、名詞術(shù)語解釋有待進一步規(guī)范和統(tǒng)一。

3 做好監(jiān)測評估工作的幾點思考

從技術(shù)角度看，下階段移民管理及監(jiān)測評估機構(gòu)需要提高以下方面的能力：收集和分析數(shù)據(jù)、編制報告、管理和維護監(jiān)測評估體系以及使用所收集的信息等。同時，要加強對這項工作的宣傳和有關(guān)人員的培訓，爭取更多的社會支持，培育更強的技術(shù)力量。

3.1 進一步明確監(jiān)測評估的目的

移民管理機構(gòu)和監(jiān)測評估人員在著手工作時，應當首先理解監(jiān)測評估的目的，這有助于完善監(jiān)測評估體系的設(shè)計以及正確處理監(jiān)測評估過程中的疑難問題。監(jiān)測評估的目的在于追蹤和提高政策資源配置的成效和影響，幫助改善下一步政策、計劃和項目的施行。這項工作需要通過調(diào)查摸清情況、研究厘清問題、評估分析現(xiàn)狀和形勢、提出合理建議促進政策目標更好更優(yōu)地達成。當前我省的后扶政策實施和監(jiān)測評估都處在探索階段，監(jiān)測評估體系有待完善，在監(jiān)測評估過程中對遇到的矛盾需要做出決斷，對采取的方案需要做出比選，在缺少經(jīng)驗的情況下，解決問題的原則就是以最好地實現(xiàn)監(jiān)測評估目的為方向和標準，指導監(jiān)測評估工作的開展。

3.2 保證監(jiān)測評估數(shù)據(jù)和結(jié)論的科學性

3.2.1 提高原始調(diào)查數(shù)據(jù)的質(zhì)量

為了使監(jiān)測評估成果得到有效運用，應提供充分、相關(guān)且及時的信息和數(shù)據(jù)。實地調(diào)查或訪談中，調(diào)查人員不能局限于獲取簡單的數(shù)字，滿足于受訪對象的簡單問答，應當圍繞指標需求，探究事情的來龍去脈。掌握的信息越真實，所出具的數(shù)據(jù)、報告就越有可信度，提出的結(jié)論就越有效。如調(diào)查時無法取得準確數(shù)據(jù)，應當先作定性描述，再通過較長一段時間的跟蹤信息積累，找出量變關(guān)系，研究發(fā)展趨勢，促使定性描述與定量測量相互結(jié)合、相互佐證。

3.2.2 克服片斷性資料對結(jié)果可靠性的影響

多次的連續(xù)監(jiān)測數(shù)據(jù)能提供關(guān)于后扶政策實施的趨勢和方向的重要信息。對重點監(jiān)測樣本應以同樣的標準保證一定時間的連續(xù)監(jiān)測，對典型縣、重點村后扶政策實施的進度和質(zhì)量情況，后扶項目達到的技術(shù)、經(jīng)濟、質(zhì)量指標情況，后扶資金到位與使用管理情況，樣本戶經(jīng)濟、生活、意愿的變化情況等諸多方面的長期跟蹤監(jiān)測，有利于摸索規(guī)律，找準問題，從而促進后扶政策的全面落實和調(diào)整改進。

3.2.3 加強行政人員與評估人員的互動

一方面讓行政人員充分認識和利用評估資料；另一方面促使評估人員對政策、項目和機構(gòu)的情況更加了解，作出更有價值的評估。

3.3 提高政策實施情況的可監(jiān)測度

3.3.1 適時調(diào)整政策資源分配格局

江蘇省結(jié)合本省情況已試點開展“美麗庫區(qū)，幸福家園”創(chuàng)建工作，一方面后期扶持實現(xiàn)“集中資金，打造亮點”；另一方面由于投入集中，影響集中，效果集中，提高了后期扶持政策實施的可監(jiān)測度。這樣的工作思路和做法有必要繼續(xù)推行和不斷研究提升。

3.3.2 提高后扶政策實施基礎(chǔ)工作質(zhì)量

后扶項目實施時，多數(shù)縣進行了政策資源整合，即：一個完整的公共服務項目由多項政策提供資金支持。為便于更有效地進行監(jiān)測評估，需進一步提高前期工作和基礎(chǔ)工作質(zhì)量，完善資金收支和項目實施過程記錄，明晰項目地址、工程量和相應資金來源，使項目具體情況、資金使用情況便于區(qū)分，有據(jù)可查。移民管理機構(gòu)有必要對此提出更明確和嚴格的要求。

3.4 建立科學的監(jiān)測評估指標體系

制定指標是建立以結(jié)果為導向的監(jiān)測與評價體系的核心，它決定著數(shù)據(jù)收集、數(shù)據(jù)分析以及報告成果等所有后續(xù)工作的效率。監(jiān)測評估指標體系的建立應遵循完備性、科學性、合理性和簡明性原則。為此，指標體系必須按照“機構(gòu)保障—投入—運行—產(chǎn)出—效益”的政策實施邏輯，進行持續(xù)的管理，既要保持相對固定，又要根據(jù)政策實施變化情況和管理、技術(shù)的新進展進行審查與改進。

3.5 加強監(jiān)測評估成果的消化吸收和應用

監(jiān)測評估成果為后扶政策實施中遇到的問題提供因果線索，應用監(jiān)測評估成果，不僅僅是公開和反饋監(jiān)測評估結(jié)論信息，移民管理機構(gòu)需對成果加以學習消化，進而對之前的政策實施進行反思，并考慮改進實施策略。各級移民管理機構(gòu)需綜合考慮技術(shù)、政治和社會因素，嚴密程序，推動政策實施創(chuàng)新和改革，還可將評估結(jié)果與下一步資源分配相結(jié)合，促進激勵和問責機制的實行。

3.6 合理選用監(jiān)測評估程序和方法

對監(jiān)測評估程序和方法的確定，應當進行系統(tǒng)設(shè)計，注重共性與個性的結(jié)合。一是兼顧監(jiān)測評估成本。對重點縣、典型縣采取標準的監(jiān)測評估程序，而對移民人數(shù)少、后扶任務少的部分縣可采取相對簡易的監(jiān)測評估程序；根據(jù)樣本戶、扶持項目的代表性和典型性，合理選用定期監(jiān)測、項目節(jié)點監(jiān)測和專項監(jiān)測等不同方式。在一個規(guī)劃期內(nèi)不同時段的監(jiān)測評估應確定不同的側(cè)重點，期初重投入，期中重執(zhí)行，期末重影響。二是注重不同區(qū)域、不同主體、不同階段監(jiān)測評估之間的銜接。三是在監(jiān)測方法上注重將傳統(tǒng)偏行政的方法（如匯報、座談）與社會科學的專業(yè)研究方法（如對比研究、實證研究）相結(jié)合，并在監(jiān)測過程中不斷調(diào)整和完善。

3.7 正確認識和處理監(jiān)測評估與其它監(jiān)管活動的關(guān)系

稽察、審計和監(jiān)測評估是后扶政策實施的三項監(jiān)督措施。在實際操作中，常常會形成工作內(nèi)容重疊的局面。正確處理好監(jiān)測評估與審計、稽察、統(tǒng)計等工作的關(guān)系，各有側(cè)重，可以減少重復勞動，最有效、最全面地為后扶政策的安全、高效實施保駕護航。其中，審計側(cè)重于資金、財務管理合法合規(guī)性的審查及其績效的經(jīng)濟核算；稽察側(cè)重于核查和考察執(zhí)行主體履職行為是否違規(guī)或是否盡職，項目質(zhì)量是否符合相關(guān)標準及要求；監(jiān)測評估則著重考察政策實施后有沒有達到預期目標，是否實現(xiàn)政策制定的初衷，工作程序的設(shè)計是否科學合理，并對不合理的內(nèi)容和環(huán)節(jié)進行分析，提出改進建議，為今后的政策走向提供技術(shù)支撐。審計結(jié)果、稽察結(jié)論、統(tǒng)計資料都是監(jiān)測評估的信息源，審計則是監(jiān)測評估的重要工具。

4 結(jié)語

總之，有效實施監(jiān)測評估需要在時間、精力和資源上持續(xù)投入，過程中面臨很多體制和技術(shù)上的困難，有待于我們反復嘗試，不斷努力。移民管理、監(jiān)測評估人員必須不斷加強能力建設(shè)，充實技術(shù)內(nèi)涵，才能使這項工作真正為后扶政策實施提供技術(shù)支持。