新時(shí)期縣級(jí)河道管理創(chuàng)新發(fā)展的思考

陳轉(zhuǎn)蘭 吳建興

（江陰市水利農(nóng)機(jī)局，江蘇 無(wú)錫 214400）

江陰市北枕長(zhǎng)江、南近太湖，地處長(zhǎng)江三角洲太湖平原北端，總面積987.5 km2，其中，水域面積175.8 km2（含長(zhǎng)江水面56.7 km2）。境內(nèi)水網(wǎng)密布，主要由13 縱11 橫共24 條市級(jí)以上河道、198 條鎮(zhèn)級(jí)骨干河道及866 條村級(jí)河道組成。列入省骨干河道管理名錄有18 條，總長(zhǎng)338 km。經(jīng)過(guò)多年的探索實(shí)踐，已形成一套符合江陰實(shí)際且行之有效的河道管理模式。

1 河道管理取得的成效

1.1 健全機(jī)制，不斷優(yōu)化農(nóng)村河道長(zhǎng)效管理模式

近幾年來(lái)江陰市致力于規(guī)范河道長(zhǎng)效管護(hù)機(jī)制，從制度上保障全市水環(huán)境的改善。

市級(jí)以上河道管護(hù)模式為：一是全力開(kāi)展保潔工作，全市聘用了80名專(zhuān)職河道管護(hù)員，配備19 條保潔管護(hù)船，全天候地巡視在全市主干河道中，清理河坡垃圾和水上漂浮物，并承擔(dān)河道巡查工作；二是完善管護(hù)員考核制度，以嚴(yán)格明晰的制度保障河道保潔管護(hù)工作的正常開(kāi)展，確?！八媲鍧?、岸坡整潔”；三是改變?cè)械氖泄芎拥拦茏o(hù)工作勞務(wù)代理模式，實(shí)行徹底的勞務(wù)代理，除保障船只正常運(yùn)行外，按考核效果支付勞務(wù)費(fèi)用（包括工資獎(jiǎng)金），發(fā)生勞動(dòng)爭(zhēng)議、安全事故等全部由勞務(wù)派遣公司處理問(wèn)題和承擔(dān)責(zé)任；四是強(qiáng)化監(jiān)管工作，科學(xué)運(yùn)用GPS 系統(tǒng)、監(jiān)控探頭、水利信息化平臺(tái)等現(xiàn)代化手段，安排專(zhuān)職人員進(jìn)行實(shí)時(shí)跟蹤監(jiān)控，確保管護(hù)船只有效運(yùn)行，提升河道長(zhǎng)效管護(hù)效能；五是防止重復(fù)污染，及時(shí)處理打撈的漂浮垃圾，在各鎮(zhèn)安排專(zhuān)門(mén)吊裝垃圾的吊機(jī)和清運(yùn)垃圾的拖拉機(jī)，確保打撈垃圾及時(shí)清運(yùn)。

鎮(zhèn)村河道管護(hù)模式為：一是委托管理，12 個(gè)鎮(zhèn)（街道）出資委托當(dāng)?shù)厮r(nóng)機(jī)管理服務(wù)站或環(huán)衛(wèi)所管理；二是服務(wù)外包，有3 個(gè)鎮(zhèn)（街道）通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作實(shí)行了服務(wù)外包。

1.2 齊抓共管，實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)掛帥河長(zhǎng)

江陰市河長(zhǎng)制工作在全省范圍內(nèi)起步較早，為防止河長(zhǎng)制工作流于形式，充分發(fā)揮河長(zhǎng)制工作機(jī)制的效能和作用，市河長(zhǎng)辦根據(jù)市委市政府意見(jiàn)，并借鑒周邊地區(qū)成功的經(jīng)驗(yàn)和做法，調(diào)整境內(nèi)30 條主要河道的河長(zhǎng)，由市委市政府領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任掛鉤河長(zhǎng)，河道所在鎮(zhèn)（街道）的主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河長(zhǎng)，同時(shí)建立片長(zhǎng)協(xié)調(diào)機(jī)制，片長(zhǎng)由市委市政府的領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，進(jìn)一步明確河長(zhǎng)制工作責(zé)任部門(mén)。市政府召開(kāi)河長(zhǎng)制工作會(huì)議，與各鎮(zhèn)（街道辦、高新區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)）簽訂河長(zhǎng)制工作目標(biāo)責(zé)任狀，對(duì)河長(zhǎng)制成員部門(mén)（水利、農(nóng)林、城管、交通、環(huán)保、建設(shè)、公用事業(yè)）下達(dá)河長(zhǎng)制工作目標(biāo)任務(wù)書(shū)，實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)掛帥、部門(mén)聯(lián)動(dòng)、齊抓共管，高標(biāo)準(zhǔn)、高要求、高質(zhì)量做好河長(zhǎng)制的各項(xiàng)工作。

1.3 完善制度，出臺(tái)各類(lèi)考核辦法

以考核為抓手，市委出臺(tái)了《江陰市“河長(zhǎng)制”考核辦法》。市河長(zhǎng)辦出臺(tái)了《江陰市“河長(zhǎng)制”工作考核細(xì)則》及《江陰市“河長(zhǎng)制”斷面水質(zhì)及水功能區(qū)監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)和考核辦法》，明確斷面水質(zhì)好轉(zhuǎn)程度采用斷面年均得分同比上年年均得分來(lái)評(píng)價(jià)，境內(nèi)水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率用境內(nèi)所有斷面監(jiān)測(cè)達(dá)標(biāo)頻次除以總監(jiān)測(cè)頻次計(jì)算得出。河長(zhǎng)辦與財(cái)政部門(mén)聯(lián)合出臺(tái)《江陰市“河長(zhǎng)制”工作以獎(jiǎng)代補(bǔ)資金管理辦法》（試行）的通知，明確資金的使用范圍及內(nèi)容，分三個(gè)方面予以獎(jiǎng)勵(lì)：一是斷面水質(zhì)好轉(zhuǎn)的，獎(jiǎng)勵(lì)排名前20 個(gè)斷面所在的鎮(zhèn)（街道）；二是境內(nèi)水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率（年度加權(quán)平均）在60%以上的，獎(jiǎng)勵(lì)前6 名的鎮(zhèn)（街道）；三是綜合考核得分前5名。江陰市水利農(nóng)機(jī)局修訂《江陰市農(nóng)村河道長(zhǎng)效管理考核辦法》，集中考核與暗訪(fǎng)考核相結(jié)合，各占50%。集中考核每年年底組織1 次，暗訪(fǎng)工作每年組織6 次。加大對(duì)各類(lèi)填河、違章占用河道行為的查處力度，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村河道長(zhǎng)效管理制度的落實(shí)。

1.4 落實(shí)資金，為長(zhǎng)效管護(hù)提供保障

江陰市各類(lèi)引排河道都落實(shí)了專(zhuān)項(xiàng)管護(hù)經(jīng)費(fèi)，其中，每年472 萬(wàn)元市級(jí)河道年度長(zhǎng)效管護(hù)經(jīng)費(fèi)和200萬(wàn)元農(nóng)村河道長(zhǎng)效管護(hù)以獎(jiǎng)代補(bǔ)資金列入市財(cái)政預(yù)算；鎮(zhèn)村河道管護(hù)經(jīng)費(fèi)775 萬(wàn)元列入鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政預(yù)算；市政府首次落實(shí)河長(zhǎng)制考核以獎(jiǎng)代補(bǔ)資金300 萬(wàn)元，并制定了以獎(jiǎng)代補(bǔ)資金考核管理辦法。河道管理宣傳經(jīng)費(fèi)及各專(zhuān)項(xiàng)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)都已得到落實(shí)。

1.5 嚴(yán)格考核，鞏固長(zhǎng)效管理成果

完善各項(xiàng)考核機(jī)制：一是市管河道的考核工作，做到月有檢查、季有考核，每月組織兩次以上的暗訪(fǎng)，每季組織1 次全面考核，方式為乘坐汽艇檢查市級(jí)河道及城區(qū)主要河道。二是調(diào)整鎮(zhèn)村河道長(zhǎng)效管護(hù)考核制度，將考核方式改為集中考核與暗訪(fǎng)考核相結(jié)合，按照全覆蓋的要求，逐河檢查，從頭至尾檢查。三是河長(zhǎng)制管理工作每半年組織1 次集中檢查，每季組織1 次暗訪(fǎng)，68 個(gè)斷面水質(zhì)監(jiān)測(cè)情況逐月在《江陰日?qǐng)?bào)》公布通報(bào)。將考核結(jié)果通報(bào)給每一位河長(zhǎng)，通過(guò)多層次全方位的檢查考核，使全市各地的河長(zhǎng)制管理工作操作更加規(guī)范，機(jī)制更加健全，效果更加顯著。

1.6 典型示范，全力推進(jìn)省骨干河道管理

省骨干河道管理以管理機(jī)構(gòu)、管理制度、經(jīng)費(fèi)管理、空間管理、資源管理、工程管理為主要抓手，實(shí)行以點(diǎn)帶面、示范推進(jìn)。開(kāi)展河流生態(tài)健康評(píng)估、水利風(fēng)景區(qū)創(chuàng)建、河道藍(lán)線(xiàn)規(guī)劃研究、河道管理范圍界樁及宣傳牌設(shè)置、示范亮點(diǎn)河道創(chuàng)建等工作，努力提升省骨干河道管理水平。健全河道管理臺(tái)賬，對(duì)涉河建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行“六個(gè)一”（一份批復(fù)、一張表格、一張照片、一份協(xié)議、一張占用證、一張票據(jù)）管理。

1.7 創(chuàng)新服務(wù)，河道保護(hù)志愿者活動(dòng)成效顯著

江陰市河道保護(hù)志愿服務(wù)隊(duì)于2012年10月正式成立，隨后設(shè)立了志愿者協(xié)會(huì)，辦公室設(shè)在市河道管理處。2013年2月為進(jìn)一步健全組織聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)，專(zhuān)門(mén)設(shè)立了河道保護(hù)志愿服務(wù)隊(duì)秘書(shū)處，負(fù)責(zé)策劃、組織和實(shí)施志愿服務(wù)的具體工作。秘書(shū)處成員由江陰市水利農(nóng)機(jī)局團(tuán)委、江陰市河道管理處、暨陽(yáng)社區(qū)、江陰市職業(yè)技術(shù)學(xué)院、江陰市第一中學(xué)有關(guān)人員組成。此外，專(zhuān)門(mén)制作了河道保護(hù)志愿服務(wù)隊(duì)的形象標(biāo)識(shí)、宣傳冊(cè)、胸牌、服裝、帽子等，創(chuàng)立了河道保護(hù)志愿者的QQ 群，增強(qiáng)志愿者活動(dòng)的組織力和凝聚力。在江陰志愿者聯(lián)合會(huì)網(wǎng)站、江陰市團(tuán)委QQ 群、大澄網(wǎng)、暨陽(yáng)社區(qū)等發(fā)布招募志愿者的宣傳片，在社區(qū)、廣場(chǎng)懸掛橫幅，樹(shù)立展板，發(fā)放資料，發(fā)布了招募志愿者的招募啟事，得到了江陰市團(tuán)委、江陰市第一中學(xué)、江陰職業(yè)技術(shù)學(xué)院及社會(huì)各界的積極響應(yīng)，目前共有志愿者112人。積極開(kāi)展各種志愿服務(wù)活動(dòng)，充分體現(xiàn)“自愿奉獻(xiàn)”的特點(diǎn)，以保護(hù)河道水環(huán)境、維護(hù)河道生態(tài)健康為目標(biāo)，讓志愿者在參與志愿服務(wù)活動(dòng)中學(xué)會(huì)了奉獻(xiàn)，學(xué)會(huì)了負(fù)責(zé)，學(xué)會(huì)了追求，在社會(huì)上形成“人人關(guān)心河道、人人愛(ài)護(hù)河道”的良好氛圍。

2 河道管理存在的主要問(wèn)題

2.1 河道管護(hù)工作的監(jiān)管還存在漏洞

部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)河道管護(hù)員年齡偏大、責(zé)任心不強(qiáng)、安全意識(shí)淡薄、綜合素質(zhì)偏低以及巡查工作不到位，導(dǎo)致部分河道管護(hù)效果不突出、不明顯。此外，少數(shù)鎮(zhèn)村河道水政巡查工作存在漏洞，進(jìn)度滯后，增加了河道監(jiān)管特別是水事案件查處的難度。

2.2 水事案件的制止缺乏有效手段

涉水違章建設(shè)項(xiàng)目大部分具有建造時(shí)間靈活、結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)易、搭建迅捷等特點(diǎn)，令管理部門(mén)防不勝防，且存在難以強(qiáng)制拆除的問(wèn)題，因?yàn)楣芾聿块T(mén)依法辦事，采取強(qiáng)制拆除的做法極易激化社會(huì)予盾。即使及時(shí)發(fā)現(xiàn)水事違章，但因缺乏必要的法律支撐和快速有效、強(qiáng)硬的制止手段，也難以阻止案情的蔓延和擴(kuò)大，將給后續(xù)的案件查處增加難度。

2.3 骨干河道管理存在差距

對(duì)照省骨干河道管理標(biāo)準(zhǔn)要求，在藍(lán)線(xiàn)規(guī)劃、工程監(jiān)測(cè)、確權(quán)劃界、空間管理等方面存在較大差距。長(zhǎng)江、白屈港在確權(quán)劃界、工程監(jiān)測(cè)方面做了一些工作，但大部分河道沒(méi)有進(jìn)行確權(quán)劃界，增加了河道管理難度，也缺乏必要的工程監(jiān)測(cè)設(shè)施及技術(shù)人員。同時(shí)，迫切需要出臺(tái)藍(lán)線(xiàn)規(guī)劃，對(duì)主要河道的管理范圍因地制宜進(jìn)行控制。

2.4 部分河道水質(zhì)改善不明顯

環(huán)保部門(mén)的每月水質(zhì)監(jiān)測(cè)結(jié)果顯示：污水處理廠(chǎng)廢水排放達(dá)標(biāo)率不高，部分河道氨氮、總磷超標(biāo)；水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率較低，均不足80%；生活污水還沒(méi)有完全接管，農(nóng)業(yè)面源污染、畜禽養(yǎng)殖污染現(xiàn)象依然存在。這些因素導(dǎo)致部分河道水質(zhì)改善不明顯，老百姓對(duì)水質(zhì)問(wèn)題的投訴較多。

2.5 河長(zhǎng)制工作還沒(méi)有完全深入到位

部分河長(zhǎng)深入河道管理一線(xiàn)不多，未能全面掌握實(shí)際情況。問(wèn)題在水里，但根子在岸上，需要各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、各級(jí)河長(zhǎng)引起足夠重視，更需要各責(zé)任部門(mén)齊抓共管，嚴(yán)格按照河長(zhǎng)制工作要求和標(biāo)準(zhǔn)切實(shí)履行職責(zé)。

3 河道管理創(chuàng)新發(fā)展的思考

隨著水利現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程的加快和生態(tài)文明城市建設(shè)的需要，對(duì)河道管理的要求越來(lái)越高，老百姓對(duì)改善河道水環(huán)境質(zhì)量的期盼也越來(lái)越強(qiáng)烈。針對(duì)目前存在的河道管理短板，應(yīng)積極整改、創(chuàng)新發(fā)展。

（1）利用已成熟的河長(zhǎng)制管理機(jī)制，強(qiáng)勢(shì)推進(jìn)，創(chuàng)新發(fā)展。加大河長(zhǎng)制的宣傳力度，考核結(jié)果除在媒體上公布外，還應(yīng)向每一位河長(zhǎng)發(fā)送告知書(shū)，讓其及時(shí)掌握所轄河道的情況，以便采取切實(shí)有效的措施，深入推進(jìn)各項(xiàng)工作。同時(shí)加大對(duì)成員部門(mén)的檢查考核力度，做到獎(jiǎng)懲分明。

（2）切實(shí)落實(shí)治污措施，加快生活污水接管，減少農(nóng)村養(yǎng)殖污染和交通船舶污染，提高污水處理廠(chǎng)廢水排放達(dá)標(biāo)率，著力改善河道水環(huán)境質(zhì)量。

（3）加快河道確權(quán)劃界工作進(jìn)程，制定河道藍(lán)線(xiàn)規(guī)劃并納入城市總體規(guī)劃。

（4）突出加大河道巡查和水事違章查處力度，將水事案件遏制在萌芽狀態(tài)，有效降低水事案件查處難度。實(shí)行水政巡查月報(bào)制度，進(jìn)一步明確河道巡查職責(zé)，完善考核機(jī)制和獎(jiǎng)懲辦法。加大對(duì)各類(lèi)填河行為的查處力度，確保全市水面率不下降。

（5）加快修訂、出臺(tái)《江陰市河道管理實(shí)施細(xì)則》，在廣泛征求各級(jí)各部門(mén)意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，計(jì)劃年底發(fā)文出臺(tái)，為今后規(guī)范河道管理事項(xiàng)，明晰市、鎮(zhèn)管理權(quán)限提供依據(jù)。

（6）全面推進(jìn)省骨干河道管理，以省考核標(biāo)準(zhǔn)為管理目標(biāo)，典型示范、分類(lèi)推進(jìn)、突出重點(diǎn)、克服短板，積極爭(zhēng)取市政府及各部門(mén)支持，落實(shí)各項(xiàng)管理經(jīng)費(fèi)，力爭(zhēng)早日實(shí)現(xiàn)骨干河道達(dá)標(biāo)管理全覆蓋。

（7）進(jìn)一步加強(qiáng)河道管理宣傳教育，一方面擴(kuò)大社會(huì)影響，充分發(fā)揮河道保護(hù)志愿服務(wù)隊(duì)作用，使志愿活動(dòng)實(shí)現(xiàn)常態(tài)化；另一方面要加強(qiáng)對(duì)河道管理員尤其是鎮(zhèn)村河道管護(hù)員的宣傳教育，使其增強(qiáng)工作責(zé)任感和使命感，以務(wù)實(shí)、踏實(shí)的作風(fēng)履行好日常巡查和長(zhǎng)效管理職責(zé)。