加快推進(jìn)小型水利工程管理體制改革工作

李亞平

（江蘇省水利廳，江蘇 南京 210029）

為認(rèn)真貫徹中央和省委省政府加快水利改革發(fā)展部署，深化小型水利工程管理體制改革，確保年底圓滿完成部級(jí)改革試點(diǎn)，加快推進(jìn)省級(jí)試點(diǎn)工作，我們要通過(guò)總結(jié)各地進(jìn)展情況，交流試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步統(tǒng)一思想，明確任務(wù)，抓好改革工作推進(jìn)。

小型水利工程管理體制改革試點(diǎn)啟動(dòng)以來(lái)，試點(diǎn)地區(qū)周密部署，強(qiáng)力推進(jìn)，成立了改革領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，制定了改革實(shí)施方案，確定了市縣級(jí)改革試點(diǎn)，落實(shí)了專項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)，今年24個(gè)試點(diǎn)縣小型水利工程管護(hù)計(jì)劃投入資金4.16 億元，改革成效十分顯著。但是，我們也要看到，面上改革的推進(jìn)和省級(jí)試點(diǎn)的進(jìn)展還很不平衡，有的地方重視程度不夠，有的地方對(duì)改革存在畏難情緒，工作總體推進(jìn)還不快。對(duì)此，我們要高度重視，認(rèn)真研究，切實(shí)加以解決。

一、提高思想認(rèn)識(shí)，切實(shí)增強(qiáng)深化小型水利工程管理體制改革的責(zé)任感和緊迫性

小型水利工程在防汛抗旱、城鄉(xiāng)供水、灌溉排水、改善環(huán)境等方面發(fā)揮著重要作用，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了重要支撐和保障。但隨著全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，特別是農(nóng)村稅費(fèi)改革取消“兩工”和土地流轉(zhuǎn)集約化經(jīng)營(yíng)等新情況的出現(xiàn)，小型水利工程管理現(xiàn)狀，與當(dāng)前“三農(nóng)”發(fā)展需求已不相適應(yīng)，深化小型水利工程管理體制改革勢(shì)在必行。

（一）深化小型水利工程管理體制改革是完善農(nóng)田水利體系，保障糧食安全的迫切需要。小型水利工程是農(nóng)村的重要基礎(chǔ)設(shè)施，是整個(gè)水利工程體系的“神經(jīng)末梢”和“毛細(xì)血管”，尤其小型農(nóng)田水利直接連接田間地頭。但由于長(zhǎng)期以來(lái)，小型農(nóng)田水利工程管護(hù)主體缺失、管護(hù)責(zé)任難以有效落實(shí)等，嚴(yán)重影響了工程安全運(yùn)行和效益充分發(fā)揮。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全省有小溝以上建筑物232 萬(wàn)座，工程完好率僅60%左右，每年更新改造6 萬(wàn)多座也只是與老化報(bào)廢的速度大體相當(dāng)，距農(nóng)村水利現(xiàn)代化提出的要求相差很遠(yuǎn)。打通“最后一公里”，增強(qiáng)服務(wù)“三農(nóng)”的能力，不僅需要建設(shè)功能齊全的農(nóng)田水利工程體系，更加需要建立健全行之有效的長(zhǎng)效管理體制機(jī)制，充分發(fā)揮小型水利工程綜合效益，為“三農(nóng)”發(fā)展、糧食增產(chǎn)提供強(qiáng)有力的水利保障。

（二）深化小型水利工程管理體制改革是扭轉(zhuǎn)重建輕管格局，實(shí)現(xiàn)水利現(xiàn)代化的迫切需要。根據(jù)全省“兩個(gè)率先”戰(zhàn)略部署和水利部、省政府聯(lián)合批準(zhǔn)的《江蘇水利現(xiàn)代化規(guī)劃》，到2020年，我省蘇南地區(qū)要基本實(shí)現(xiàn)水利現(xiàn)代化，蘇中蘇北地區(qū)要加快構(gòu)建現(xiàn)代化的水利綜合保障體系，有條件的地區(qū)及部分領(lǐng)域要率先基本實(shí)現(xiàn)水利現(xiàn)代化。水利現(xiàn)代化6 大類22 項(xiàng)指標(biāo)體系中，水利工程設(shè)施完好率指標(biāo)，既包括骨干工程、也包括小型工程的衡量標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前，全省小型水利工程綜合保障能力相對(duì)薄弱，管護(hù)責(zé)任主體不明確，管護(hù)經(jīng)費(fèi)投入還不到位，工程效益不能充分發(fā)揮，與我省水利現(xiàn)代化的目標(biāo)要求不相適應(yīng)。管理工作是現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)、客觀需要和基礎(chǔ)保證，小型水利工程的管理是我們水利工程管理工作中的短板，是全省水利現(xiàn)代化工作中的難點(diǎn)和重點(diǎn)。

（三）深化小型水利工程管理體制改革是打造水美鄉(xiāng)村，加快水生態(tài)文明建設(shè)的迫切需要。黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)提升到“五位一體”總體布局中，樹(shù)立了生態(tài)文明新標(biāo)桿。省委十二屆五次全會(huì)特別突出生態(tài)文明建設(shè)，提出了建設(shè)生態(tài)省的目標(biāo)和要求。小型水利工程多是農(nóng)民田前屋后的家門(mén)口工程，直接服務(wù)農(nóng)民生產(chǎn)生活，其生態(tài)效益最直觀、最明顯。但是，當(dāng)前許多河道、水庫(kù)、村莊河塘管理還跟不上，水體污染、水質(zhì)惡化，甚至已經(jīng)到了難以為繼的地步。為了實(shí)現(xiàn)習(xí)總書(shū)記說(shuō)的“讓老百姓望得見(jiàn)山、看得見(jiàn)水、記得住鄉(xiāng)愁”，迫切需要深化小型水利工程管理體制改革，讓老百姓再見(jiàn)一池碧水、一河清流，真正體會(huì)到以河為伴、以庫(kù)為鄰的人水和諧景象，為綠色江蘇、美好江蘇提供強(qiáng)有力的水生態(tài)保障。

二、理清工作思路，加快推進(jìn)小型水利工程管理體制改革

深化小型水利工程管理體制改革，是今年改革的重中之重。各地要圍繞水利部和省委省政府深化改革部署，堅(jiān)持以問(wèn)題為導(dǎo)向，以改革為動(dòng)力，積極探索、科學(xué)實(shí)踐，逐步建立符合各地實(shí)際的小型水利工程管理體制和運(yùn)行機(jī)制，為全省面上改革推進(jìn)提供可復(fù)制、可示范、可推廣的成功樣板。

（一）以“兩部”意見(jiàn)為指導(dǎo)，因地制宜確定改革范圍。水利部、財(cái)政部《關(guān)于深化小型水利工程管理體制改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確的改革范圍為縣級(jí)及以下管理的小型水利工程，包括小型水庫(kù)、中小河流及其堤防、小型水閘、小型農(nóng)田水利工程及設(shè)備、農(nóng)村飲水安全工程、淤地壩和小型水電站等7 類。我省工程類型除淤地壩外均有涉及。各地要結(jié)合本地實(shí)際情況推進(jìn)改革，不搞“一刀切”，針對(duì)我省改革對(duì)象有些屬于工程管理范圍、有些屬于農(nóng)水管理范圍的實(shí)際，各地可按照“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、分類指導(dǎo)、試點(diǎn)先行、分塊推進(jìn)”的工作思路，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，針對(duì)不同工程類型，分類研究改革方案，指導(dǎo)推進(jìn)試點(diǎn)改革工作。

（二）以明晰產(chǎn)權(quán)為前提，開(kāi)展工程確權(quán)登記。此次改革，兩部指導(dǎo)意見(jiàn)把明晰工程產(chǎn)權(quán)作為工作開(kāi)展的“牛鼻子”，要求按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)所有，誰(shuí)受益、誰(shuí)負(fù)擔(dān)”的原則，切實(shí)落實(shí)小型水利工程產(chǎn)權(quán)。原則上，個(gè)人投資興建的工程，產(chǎn)權(quán)歸個(gè)人所有；社會(huì)資本投資興建的工程，產(chǎn)權(quán)歸投資者所有，或按投資者意愿確定產(chǎn)權(quán)歸屬；以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織投入為主的工程，產(chǎn)權(quán)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有；以國(guó)家投資為主興建的工程，產(chǎn)權(quán)歸國(guó)家、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)民合作組織所有，具體由縣級(jí)人民政府或其授權(quán)的部門(mén)根據(jù)有關(guān)規(guī)定確定。各試點(diǎn)地區(qū)要結(jié)合當(dāng)前農(nóng)村開(kāi)展的土地確權(quán)工作，與國(guó)土、財(cái)政等部門(mén)及時(shí)會(huì)商，盡快明晰轄區(qū)內(nèi)小型水利工程產(chǎn)權(quán)，登記造冊(cè)并建立臺(tái)賬。涉及公共安全的小型水庫(kù)和排澇泵站等工程，明晰產(chǎn)權(quán)時(shí)要確保防洪、排澇的公益效能，一般應(yīng)將產(chǎn)權(quán)明晰給政府或集體所有。工程產(chǎn)權(quán)一時(shí)難以明晰的小型水利工程，要先行劃界，待條件成熟時(shí)再行確權(quán)。

（三）以落實(shí)責(zé)任為核心，盡快確定管護(hù)主體。小型水利工程產(chǎn)權(quán)的所有者，是工程的管護(hù)主體。按照權(quán)責(zé)一致的原則，針對(duì)小型水利工程的涉及公共安全、公益性、非公益性等不同類型和跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)、跨村、村內(nèi)等不同受益范圍等級(jí)，各試點(diǎn)地區(qū)要因地制宜探索實(shí)施分級(jí)、分類管理，界定管理權(quán)限，明確管護(hù)主體和管護(hù)責(zé)任。涉及公共安全的小型水利工程，還要明確安全責(zé)任主體，落實(shí)工程安全責(zé)任，原則上應(yīng)由政府或集體負(fù)責(zé)管理。要把涉及到防洪安全的小型水庫(kù)管理放在突出位置，強(qiáng)化政府在水庫(kù)管理中的主導(dǎo)作用，落實(shí)政府在水庫(kù)運(yùn)行中的安全責(zé)任，確保小型水庫(kù)運(yùn)行安全?？h級(jí)水利部門(mén)和基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)，應(yīng)切實(shí)加強(qiáng)對(duì)小型水利工程管理與運(yùn)行維護(hù)的監(jiān)管和技術(shù)指導(dǎo)，督促工程所有者切實(shí)履行管理責(zé)任，保障工程安全長(zhǎng)效運(yùn)行。

（四）以保障經(jīng)費(fèi)為關(guān)鍵，加快建立穩(wěn)定投入機(jī)制。小型水利工程除了“有人管”外，還得“有錢(qián)管”，必須多渠道籌集工程管護(hù)經(jīng)費(fèi)，建立起穩(wěn)定的管護(hù)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。要加大公共財(cái)政投入。各試點(diǎn)地區(qū)要針對(duì)不同水利工程類型，分類測(cè)算管護(hù)經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，弄清管護(hù)經(jīng)費(fèi)需求，積極向政府匯報(bào)并與財(cái)政協(xié)商，切實(shí)加大管護(hù)經(jīng)費(fèi)投入。我廳和省財(cái)政廳共同出臺(tái)的《江蘇省小型農(nóng)田水利工程管理辦法》中已明確管理經(jīng)費(fèi)原則上由工程所有者負(fù)責(zé)籌集，財(cái)政適當(dāng)給予補(bǔ)助。今年，中央財(cái)政從土地出讓金中安排5200 萬(wàn)用于20 個(gè)縣小型農(nóng)田水利管護(hù)試點(diǎn)，省級(jí)財(cái)政對(duì)小型水庫(kù)安排了760 萬(wàn)元的養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)，對(duì)農(nóng)村河道和小型農(nóng)田水利工程分別安排了5090萬(wàn)元和2380 萬(wàn)元的專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金。要加快推進(jìn)水價(jià)改革。在充分考慮供水成本和用水戶承受能力的基礎(chǔ)上，按照成本補(bǔ)償、合理收費(fèi)、公平負(fù)擔(dān)的原則，形成合理的小型水利工程的水費(fèi)計(jì)收、使用和管理監(jiān)督體系，保證水費(fèi)及運(yùn)行成本費(fèi)征收到位，建立以水養(yǎng)水的良性機(jī)制。要大力吸收社會(huì)資本。要通過(guò)市場(chǎng)化的運(yùn)作，整合開(kāi)發(fā)水土資源，吸引社會(huì)資本投入；鼓勵(lì)通過(guò)管護(hù)組織自籌、受益范圍內(nèi)群眾“一事一議”等方式籌集管護(hù)經(jīng)費(fèi)，充分調(diào)動(dòng)群眾參與建設(shè)管理的積極性。

（五）以創(chuàng)新管護(hù)模式為根本，建立健全良性運(yùn)行機(jī)制。在確保工程安全和公益屬性的前提下，小型水利工程產(chǎn)權(quán)主體可選擇自行管理，也可采取承包、租賃、托管等方式，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，擇優(yōu)選擇管理主體，簽訂管護(hù)合同，落實(shí)管護(hù)責(zé)任。小型水庫(kù)和跨行政村的小型水利工程的管護(hù)，可由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府分類打捆招標(biāo)，實(shí)行政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，工程調(diào)度和安全運(yùn)行仍由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)。各地要發(fā)揮好鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站、專業(yè)化服務(wù)隊(duì)和群眾化服務(wù)組織這“三駕馬車”的作用，因地制宜，積極探索，加強(qiáng)小型水庫(kù)管理所、農(nóng)村抗旱排澇服務(wù)隊(duì)、灌溉試驗(yàn)站等專業(yè)化隊(duì)伍建設(shè)，扶持農(nóng)民用水合作組織建設(shè)，積極推廣和建立村級(jí)水管員制度。推行政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，探索實(shí)行專業(yè)化集中管理和社會(huì)化管護(hù)相結(jié)合的多種管理管護(hù)模式。目前，洪澤縣岔河鎮(zhèn)探索的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體自主管護(hù)模式，常熟市董浜鎮(zhèn)節(jié)水灌溉協(xié)會(huì)管護(hù)模式，高郵市界首鎮(zhèn)五位一體綜合管護(hù)模式，太倉(cāng)市雙鳳鎮(zhèn)市場(chǎng)化運(yùn)作模式，南京市江寧區(qū)物業(yè)化管護(hù)模式，均取得了較為明顯的成效，值得各地學(xué)習(xí)借鑒。

（六）以提供技術(shù)服務(wù)為支撐，深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站建設(shè)。各地要充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站在工程運(yùn)行管理、水資源管理、農(nóng)田水利建設(shè)管理、農(nóng)村飲水安全管理等方面的基礎(chǔ)性作用和技術(shù)支撐作用。要進(jìn)一步理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站管理體制，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站為縣級(jí)水利（務(wù)）局派駐的公益性事業(yè)單位，由縣級(jí)水利（務(wù)）局直接管理，接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作指導(dǎo)。要加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站人員編制和人員事業(yè)經(jīng)費(fèi)安排支持力度，逐步真正實(shí)現(xiàn)由工程建設(shè)者向工程管理者的轉(zhuǎn)變。要加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站建設(shè)和人員培訓(xùn)，改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站工作環(huán)境和待遇，吸引更多水利人才到基層工作，充實(shí)基層水利管理力量，提高業(yè)務(wù)素質(zhì)和管理服務(wù)能力，為順利推進(jìn)小型水利工程管理體制改革提供基礎(chǔ)保障。

（七）以加強(qiáng)監(jiān)督考核為要求，全面強(qiáng)化行政推動(dòng)。各地要加強(qiáng)改革督查指導(dǎo)，制定行之有效的檢查方案，對(duì)檢查中發(fā)現(xiàn)的技術(shù)性問(wèn)題加強(qiáng)指導(dǎo)和服務(wù)，對(duì)行政層面問(wèn)題采取適當(dāng)形式進(jìn)行情況通報(bào)，重點(diǎn)問(wèn)題跟蹤督辦，以確保整改到位。要制定完善不同類型小型水利工程的管理辦法，明確工程管理與運(yùn)行維護(hù)監(jiān)管方案和技術(shù)指導(dǎo)方案，切實(shí)加強(qiáng)工程管護(hù)工作的年度檢查考核，通過(guò)督促檢查管理成效，實(shí)施考核獎(jiǎng)懲，約束小型水利工程建后管理行為，確保工程規(guī)范運(yùn)行，持久發(fā)揮綜合效益。涉及公共安全的工程，還要建立安全管理責(zé)任制，落實(shí)安全管理責(zé)任。省廳將對(duì)改革推進(jìn)速度快、取得顯著成效的試點(diǎn)地區(qū)，在明年的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)安排上給予適當(dāng)傾斜支持；對(duì)推進(jìn)改革工作不力的地區(qū)，將酌情削減相關(guān)經(jīng)費(fèi)安排。

三、強(qiáng)化組織保障，確保按時(shí)完成改革試點(diǎn)工作

根據(jù)深化水利改革部署，小型水利工程管理體制改革明確要求2014年完成水利部改革示范縣工作，推進(jìn)省級(jí)改革試點(diǎn)縣工作；2015年全面推進(jìn)小型水利工程管理體制改革；2020年前完成全省小型水利工程管理體制改革工作。各地應(yīng)著眼全局，咬定目標(biāo)，勇于擔(dān)當(dāng)，攻堅(jiān)克難，大力推進(jìn)改革工作不斷深入。

一要切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。小型水利工程管理體制改革涉及面廣，情況復(fù)雜，除水利和財(cái)政外，還牽涉到多個(gè)部門(mén)。各地要及時(shí)向政府報(bào)告，分解落實(shí)責(zé)任，做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，把小型水利工程管理體制改革列入重要議事日程，納入年度目標(biāo)考核內(nèi)容。要和財(cái)政部門(mén)建立會(huì)商機(jī)制，及時(shí)解決改革中遇到的新情況、新問(wèn)題。尚未建立領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的地方，要抓緊成立領(lǐng)導(dǎo)班子，明確專門(mén)工作機(jī)構(gòu)和工作人員，市級(jí)改革領(lǐng)導(dǎo)小組要由水利和財(cái)政兩家聯(lián)合成立，縣級(jí)改革領(lǐng)導(dǎo)小組要由政府牽頭成立。

二要研究制定實(shí)施方案。各地要根據(jù)實(shí)際，在深入調(diào)研和廣泛征求意見(jiàn)基礎(chǔ)上，制定符合實(shí)際、合理可行、具有針對(duì)性和可操作性的改革實(shí)施方案。實(shí)施方案要確定改革的對(duì)象范圍、任務(wù)目標(biāo)、基本原則、組織方式，制定改革的工作計(jì)劃、工作流程，對(duì)改革相關(guān)部門(mén)單位職責(zé)進(jìn)行劃分，明確工程管護(hù)經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和保障渠道，提出具有本地特色的管理管護(hù)模式，制定管理管護(hù)制度健全計(jì)劃，建立改革推進(jìn)和工程長(zhǎng)效管護(hù)的監(jiān)督考核機(jī)制。

三要努力形成工作合力。廳改革專項(xiàng)小組要加強(qiáng)對(duì)改革工作的指導(dǎo)，著手研究改革配套政策，探索建立小型水利工程大修改造經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。從省廳層面上看，小型水利工程改革涉及到農(nóng)水、工管兩個(gè)處室，要加強(qiáng)協(xié)調(diào)，做好各自工作督促落實(shí)。工管處作為牽頭處室要會(huì)同農(nóng)水處，加強(qiáng)改革進(jìn)展情況統(tǒng)計(jì)和信息上報(bào)管理，做好數(shù)據(jù)收集，定期進(jìn)行通報(bào)，督促工作開(kāi)展。各地水利部門(mén)要在地方政府的領(lǐng)導(dǎo)下，抓好小型水利工程管理體制改革組織發(fā)動(dòng)、技術(shù)服務(wù)、督查考核等工作，努力形成上下聯(lián)動(dòng)，齊抓共管的良好局面。

四要著力營(yíng)造良好氛圍。要在系統(tǒng)內(nèi)外大力開(kāi)展宣傳活動(dòng)，結(jié)合召開(kāi)動(dòng)員會(huì)、現(xiàn)場(chǎng)會(huì)、經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)或舉辦培訓(xùn)班，深入村組與群眾當(dāng)面交心，切實(shí)提高干部群眾思想認(rèn)識(shí)，提高群眾參與改革的積極性，鼓勵(lì)群眾投工投勞、投資參與改革工作。要利用報(bào)紙、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)、橫幅、標(biāo)語(yǔ)等媒介，開(kāi)展形式多樣、內(nèi)容豐富的宣傳活動(dòng)，充分展示改革成效，營(yíng)造良好的輿論氛圍。

小型水利工程管理體制改革，任務(wù)艱巨，使命光榮。各試點(diǎn)地區(qū)要切實(shí)提高認(rèn)識(shí)，銳意創(chuàng)新，扎實(shí)工作，加快推進(jìn)深化小型水利工程管理體制改革工作，提高小型水利工程管理水平，真正實(shí)現(xiàn)“小水利”惠及“大民生”，為服務(wù)“三農(nóng)”發(fā)展，全面建設(shè)水利現(xiàn)代化作出應(yīng)有貢獻(xiàn)。