2014年美國農(nóng)業(yè)法案的主要內(nèi)容及其對(duì)我國的啟示

2014年2月，經(jīng)歷了近三年的辯論、妥協(xié)，美國國會(huì)終于通過了2014年《食物、農(nóng)場及就業(yè)法案》。2月7日，新法案由美國總統(tǒng)簽署生效。2014年農(nóng)業(yè)法案逆轉(zhuǎn)了2002年和2008年農(nóng)業(yè)法案形成的以高補(bǔ)貼為主的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)思路，逐步放棄政府對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品市場的直接干預(yù)，調(diào)控手段趨于市場化。

2014年美國農(nóng)業(yè)法案的重點(diǎn)內(nèi)容

改革收入補(bǔ)貼

從名義上，取消直接支付、反周期補(bǔ)貼、平均作物收入選擇補(bǔ)貼，保留營銷援助貸款項(xiàng)目。新設(shè)立了兩個(gè)項(xiàng)目——價(jià)格損失保障（Price Loss Coverage，簡稱PLC）和農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障（Agriculture Risk Coverage，簡稱ARC），生產(chǎn)者可以在二者之間做出選擇。實(shí)際上，價(jià)格損失保障能夠一定程度上補(bǔ)償價(jià)格下跌造成的損失，可以視為對(duì)反周期補(bǔ)貼的調(diào)整；而農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障針對(duì)的是收入的損失，可以視為平均作物選擇補(bǔ)貼的升級(jí)模式。換句話說，真正取消的補(bǔ)貼是直接支付。

1.價(jià)格損失保障補(bǔ)貼

價(jià)格損失保障主要針對(duì)小麥、飼用谷物、水稻、油籽、花生以及豆類（覆蓋的商品）。這種補(bǔ)貼首先設(shè)定一個(gè)參考價(jià)格，如果市場價(jià)格低于參考價(jià)格的時(shí)候，則向生產(chǎn)者提供補(bǔ)貼。價(jià)格損失保障補(bǔ)貼的補(bǔ)貼率是參考價(jià)格與年度全國平均市場價(jià)格之間的差額?？傮w而言，參考價(jià)格比目標(biāo)價(jià)格有所提高。

2.農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障補(bǔ)貼

生產(chǎn)者可以在縣農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障和個(gè)人農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障之間作出選擇。

（1）縣農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障補(bǔ)貼

選擇縣農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障的生產(chǎn)者可以在如下情況獲得補(bǔ)貼：在作物年度中，某種作物真實(shí)的縣水平收入低于縣農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障收入基準(zhǔn)的86%。

（2）個(gè)人農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障補(bǔ)貼

個(gè)人農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障補(bǔ)貼與縣農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障相似之處是，真實(shí)的個(gè)人收入低于個(gè)人農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障收入的時(shí)候，補(bǔ)貼就會(huì)啟動(dòng)；與縣農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障不同的是，個(gè)人農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障無法以單個(gè)產(chǎn)品來獲得補(bǔ)貼，只能將全部農(nóng)場作物納入項(xiàng)目中。

3.奶業(yè)和畜牧業(yè)收入補(bǔ)貼

新法案取消了乳制品價(jià)格支持項(xiàng)目和乳品收入損失合同項(xiàng)目，以乳制品利潤保障項(xiàng)目（Margin Protection Program，簡稱MPP）和乳制品捐贈(zèng)項(xiàng)目（Dairy Product Donation Program，簡稱DPDP）替代。即：當(dāng)牛奶價(jià)格和飼料成本之差低于某目標(biāo)水平的時(shí)候，啟動(dòng)乳制品利潤保護(hù)項(xiàng)目；在乳制品捐贈(zèng)項(xiàng)目下，當(dāng)牛奶價(jià)格與飼料價(jià)格之差低于最低保障利潤的時(shí)候，美國農(nóng)業(yè)部將以市場價(jià)格購買乳制品，捐贈(zèng)給營養(yǎng)項(xiàng)目，支援低收入家庭。

乳制品利潤保障項(xiàng)目計(jì)算的基礎(chǔ)是實(shí)際平均乳制品利潤（各種牛奶價(jià)格和平均飼料成本之間的差是不同的），當(dāng)利潤低于每美擔(dān)4.00美元，并持續(xù)兩個(gè)月時(shí)間的時(shí)候，MPP會(huì)為乳制品生產(chǎn)者提供補(bǔ)貼。利潤設(shè)定的依據(jù)是項(xiàng)目參加者的歷史產(chǎn)量，每年都會(huì)調(diào)整，從而反映全國牛奶平均產(chǎn)量的增加。所有的乳制品生產(chǎn)者均有資格參與，如果他們選擇保護(hù)的最低保證金水平（每美擔(dān)4.00美元的牛奶），只需支付管理費(fèi)用（100美元）。參與者可以獲得更高水平的保障，生產(chǎn)者必須支付管理費(fèi)用和保險(xiǎn)費(fèi)。生產(chǎn)者產(chǎn)量低于400萬磅的時(shí)候（相當(dāng)于185頭牛）保險(xiǎn)費(fèi)將適當(dāng)降低。這些更低的保險(xiǎn)費(fèi)在2014-2015年之間還會(huì)降低25%。

強(qiáng)化農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障

在新的農(nóng)業(yè)法案中，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的作用得到了擴(kuò)展。實(shí)際上，收入補(bǔ)貼與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)共同構(gòu)成了保障美國農(nóng)民收入的“安全網(wǎng)”。收入補(bǔ)貼項(xiàng)目主要針對(duì)的是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的市場風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障項(xiàng)目主要針對(duì)的是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的自然風(fēng)險(xiǎn)。

1.補(bǔ)充保障選擇

補(bǔ)充保障選擇計(jì)劃（Supplemental Coverage Option，簡稱SCO）是新法案新建的保險(xiǎn)項(xiàng)目，在2015作物年度后才會(huì)生效。該項(xiàng)目為生產(chǎn)者提供65%的保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼。如果生產(chǎn)者選擇了農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)或淺層次收入保障計(jì)劃，那么他就不能再選擇SCO項(xiàng)目。

2.淺層次收入保護(hù)計(jì)劃

淺層次收入保護(hù)計(jì)劃（Stacked Income Protection Plan，簡稱STAX）是新農(nóng)業(yè)法案針對(duì)高地棉生產(chǎn)者提供的一種新的保險(xiǎn)產(chǎn)品，主要是來補(bǔ)償可能的“淺層次”收入損失——那些低于作物保險(xiǎn)條款承保一般標(biāo)準(zhǔn)的損失。生產(chǎn)者可以以某一種已有的聯(lián)邦保險(xiǎn)計(jì)劃為基礎(chǔ)，以STAX計(jì)劃為補(bǔ)充，也可以直接單獨(dú)購買一份STAX計(jì)劃。

3.災(zāi)害援助項(xiàng)目

災(zāi)害援助項(xiàng)目將在2011財(cái)政年度到期，從那之后，生產(chǎn)者受動(dòng)物疫病和惡劣天氣影響，無法獲得來自財(cái)政的損失補(bǔ)償。新法案將牲畜災(zāi)害損失援助回溯到2011年，建立永久性的牲畜災(zāi)害援助項(xiàng)目。

4.無保險(xiǎn)作物援助項(xiàng)目

無保險(xiǎn)作物援助項(xiàng)目（Noninsured Crop Assistance Program，簡稱NAP）向生產(chǎn)者提供因天氣造成的損失賠償，針對(duì)的是作物保險(xiǎn)沒有覆蓋的情況。該項(xiàng)目允許額外的“整個(gè)買單”，可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障。在單個(gè)作物年度，每個(gè)個(gè)人能夠獲得的無保險(xiǎn)農(nóng)作物援助項(xiàng)目賠償不能超過12.5萬美元。

調(diào)整資源保護(hù)項(xiàng)目

新農(nóng)業(yè)法案中的資源保護(hù)項(xiàng)目更加強(qiáng)調(diào)因地制宜，從而具備了更大的靈活性、責(zé)任性以及適應(yīng)性。尤其是，在高侵蝕風(fēng)險(xiǎn)的土地和濕地上，將基本資源保護(hù)項(xiàng)目有與作物保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼結(jié)合在一起。而且，新農(nóng)業(yè)法案還鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者及其合伙人設(shè)計(jì)資源保護(hù)項(xiàng)目。

1.休耕儲(chǔ)備項(xiàng)目

休耕儲(chǔ)備項(xiàng)目（Conservation Reserve Program，簡稱CRP）是最大的資源保護(hù)項(xiàng)目。新法案將其面積上限由目前的3200萬英畝降低到2018財(cái)政年度的2400萬英畝。取消草原保護(hù)項(xiàng)目（Grasslands Reserve Program，簡稱GRP），但是在休耕儲(chǔ)備項(xiàng)目中包含退耕還草面積。endprint

2.環(huán)境質(zhì)量激勵(lì)項(xiàng)目

環(huán)境質(zhì)量激勵(lì)項(xiàng)目（ Environmental Quality Incentives Program，簡稱EQIP）資金略有減少，主要用于幫助生產(chǎn)者在耕種中的土地上實(shí)施資源保護(hù)措施。取消野生動(dòng)物棲息地激勵(lì)項(xiàng)目（Wildlife Habitat Incentives Program，簡稱WHIP），但是在EQIP項(xiàng)目中專門預(yù)留5%，用于野生動(dòng)物棲息地相關(guān)的試點(diǎn)。

3.資源保護(hù)管理項(xiàng)目

資源保護(hù)管理項(xiàng)目（Conservation Stewardship Program，簡稱CSP）也是一個(gè)針對(duì)耕種中土地的資源保護(hù)項(xiàng)目。參與該項(xiàng)目的年度面積上限有目前的1276.9萬英畝減少到1000萬英畝。

4.農(nóng)業(yè)資源保護(hù)地役權(quán)項(xiàng)目

農(nóng)業(yè)資源保護(hù)地役權(quán)項(xiàng)目（Agricultural Conservation Easement Program，簡稱ACEP）實(shí)際上整合了過去的濕地保護(hù)項(xiàng)目（Wetlands Reserve Program，簡稱WRP）、草原保護(hù)項(xiàng)目（Grasslands Reserve Program，簡稱GRP）、耕地保護(hù)項(xiàng)目（Farmland Protection Program，簡稱GRP），這些項(xiàng)目在新法案中名義上是取消了。農(nóng)業(yè)資源保護(hù)地役權(quán)項(xiàng)目建立了兩種地役權(quán)：一是濕地保護(hù)地役權(quán)，類似過去的濕地保護(hù)項(xiàng)目，主要用于保護(hù)和恢復(fù)濕地；二是農(nóng)地保護(hù)地役權(quán)（類似于耕地保護(hù)項(xiàng)目和草原保護(hù)項(xiàng)目），主要用于防止高產(chǎn)農(nóng)田或者草原轉(zhuǎn)為非農(nóng)用途。

5.區(qū)域資源保護(hù)合作項(xiàng)目

在區(qū)域資源保護(hù)合作項(xiàng)目（Regional Conservation Partnership Program，RCPP）下，聯(lián)邦與州政府和其他地方、印第安部落、農(nóng)民合作社以及其他可以實(shí)施資源保護(hù)的組織，就資源保護(hù)簽訂協(xié)議，以聯(lián)邦經(jīng)費(fèi)為杠桿，推動(dòng)地區(qū)和流域內(nèi)的資源保護(hù)。區(qū)域資源保護(hù)合作項(xiàng)目實(shí)際上是整合了以往的農(nóng)業(yè)水資源提升項(xiàng)目（Agricultural Water Enhancement Program，簡稱AWEP）、切薩皮克灣流域項(xiàng)目（Chesapeake Bay Watershed Program）、合作資源保護(hù)伙伴倡議（Cooperative Conservation Partnership Initiatve，簡稱CCPI）以及大湖區(qū)盆地項(xiàng)目（Great Lakes Basin Program），這些項(xiàng)目在新的法案中，名義上已經(jīng)取消了。

強(qiáng)化營養(yǎng)項(xiàng)目

新的農(nóng)業(yè)法案將繼續(xù)為數(shù)百萬低收入家庭提供補(bǔ)充營養(yǎng)援助項(xiàng)目。實(shí)際上，在2014年農(nóng)業(yè)法案之前，補(bǔ)充營養(yǎng)援助項(xiàng)目（Supplemental Nutrition Assistance Program，簡稱SNAP）就是國家食物援助安全網(wǎng)中最大的項(xiàng)目，其目的主要在于幫助家庭獲得充足食物。另外，還有緊急食物援助項(xiàng)目（the Emergency Food Assistance Program，簡稱TEFAP）支持食物銀行和食物救濟(jì)站。新的農(nóng)業(yè)法案還另外安排了經(jīng)費(fèi)用于就業(yè)促進(jìn)和培訓(xùn)項(xiàng)目，提升家庭對(duì)健康食品的選擇能力，并且擴(kuò)充了反欺詐的措施。

1.補(bǔ)充營養(yǎng)援助就業(yè)和培訓(xùn)項(xiàng)目

在部分州，開展補(bǔ)充營養(yǎng)援助就業(yè)和培訓(xùn)項(xiàng)目（ SNAP Employment & Training Program）試點(diǎn)，而美國農(nóng)業(yè)部則負(fù)責(zé)對(duì)補(bǔ)充營養(yǎng)援助項(xiàng)目的效果進(jìn)行評(píng)估。針對(duì)該項(xiàng)目，2014財(cái)政年度和2015財(cái)政年度共安排2億美元。

2.食物非安全與營養(yǎng)激勵(lì)贈(zèng)款

食物非安全與營養(yǎng)激勵(lì)贈(zèng)款（Food Insecurity and Nutrition Incentive grants）向一些組織提供聯(lián)邦配套資金，由這些組織來為社區(qū)提供食物，從而鼓勵(lì)補(bǔ)充營養(yǎng)援助項(xiàng)目的受益者購買水果和蔬菜，降低他們的支出。在未來5年，財(cái)政將安排1億美元資金，并且在2018財(cái)政年度之前，每年增加500萬美元的財(cái)政授權(quán)。

3.針對(duì)現(xiàn)有項(xiàng)目的補(bǔ)充

為補(bǔ)充營養(yǎng)援助項(xiàng)目增加反欺詐措施，并為此于2014財(cái)政年度撥付1500萬美元，用于建設(shè)信息管理系統(tǒng)，并且在2018財(cái)政年度之前，每年增加500萬美元的財(cái)政授權(quán)。為緊急食物援助項(xiàng)目提供額外2.5億美元的資金。為健康食品資助倡議（Healthy Food Financing Initiative）提供1.25億美元的財(cái)政授權(quán)，來使得營養(yǎng)食物更加易得。

促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展

新法案繼續(xù)美國農(nóng)業(yè)部農(nóng)村發(fā)展項(xiàng)目。美國農(nóng)業(yè)部以前為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)提供相關(guān)發(fā)展項(xiàng)目，主要是針對(duì)關(guān)鍵性基礎(chǔ)設(shè)施、小商業(yè)發(fā)展、就業(yè)機(jī)會(huì)創(chuàng)造以及增長。

1.新增部分項(xiàng)目

增加了高附加值農(nóng)產(chǎn)品市場開發(fā)贈(zèng)款（Value-Added Agricultural Product Market Development Grants），每個(gè)財(cái)政年度的撥款由1500萬美元增加到6300萬美元。相關(guān)項(xiàng)目向經(jīng)驗(yàn)豐富的老農(nóng)傾斜。

安排部分經(jīng)費(fèi)用于提高農(nóng)村寬帶電信項(xiàng)目的入網(wǎng)率，要求寬帶網(wǎng)絡(luò)下載速度達(dá)到4兆比特/秒，上載速度達(dá)到1兆比特/秒。試點(diǎn)千兆比特/秒的網(wǎng)絡(luò)試點(diǎn)。鼓勵(lì)農(nóng)民將互聯(lián)網(wǎng)用于商業(yè)實(shí)踐。例如，農(nóng)村商務(wù)開發(fā)贈(zèng)款項(xiàng)目直接建立培訓(xùn)中心，來培訓(xùn)農(nóng)村居民使用互聯(lián)網(wǎng)從事商業(yè)。

為供水和廢水處理基礎(chǔ)設(shè)施提供1.5美元資金。支持新一代農(nóng)村用電項(xiàng)目。農(nóng)業(yè)部部長與商務(wù)部部長共同合作，在1年內(nèi)，研究農(nóng)村運(yùn)輸問題，并拿出提升方案。保留了過去的農(nóng)村住房項(xiàng)目，規(guī)定到2020年農(nóng)業(yè)普查，重新確定住房項(xiàng)目的參與資格。新增農(nóng)村節(jié)能項(xiàng)目（Rural Energy Savings Program）幫助家庭和小商業(yè)實(shí)現(xiàn)低成本高效率的能源利用模式。為此，每個(gè)財(cái)政年度授權(quán)7500萬美元。endprint

每個(gè)財(cái)政年度安排財(cái)政授權(quán)6500萬美元用作農(nóng)村商業(yè)發(fā)展贈(zèng)款（Rural Business Development Grants），安排300萬美元用于農(nóng)村小微企業(yè)援助項(xiàng)目（Rural Microentrepreneur Assistance Program）。

保留10%的資金，為地區(qū)內(nèi)的某項(xiàng)長期投資項(xiàng)目，通過地區(qū)計(jì)劃和平衡資源來更好地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2.提升已有項(xiàng)目的效率

對(duì)已有項(xiàng)目，提升其可獲得性、責(zé)任性以及有效性。設(shè)計(jì)部分條款，降低項(xiàng)目參與者門檻，改進(jìn)項(xiàng)目遴選過程，提高項(xiàng)目整合程度。這些條款簡化了項(xiàng)目參與者的申請(qǐng)表格，確定了部分項(xiàng)目申請(qǐng)的優(yōu)先序，投資農(nóng)村社區(qū)和技術(shù)學(xué)院使之能夠滿足當(dāng)?shù)匦枰?。新法案制定農(nóng)業(yè)部部長來收集相關(guān)發(fā)展贈(zèng)款和貸款項(xiàng)目的數(shù)據(jù)，參與者參與項(xiàng)目期間及其后兩年的數(shù)據(jù)都要收集，用于評(píng)估項(xiàng)目效果。

3.削減了部分項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)

每個(gè)財(cái)政年度，農(nóng)村水系統(tǒng)項(xiàng)目撥款從2500萬美元減少到2000萬美元，為固體廢物管理贈(zèng)款設(shè)定了1000萬美元的上限，家庭良好用水系統(tǒng)項(xiàng)目撥款從1000萬美元減少到500萬美元，農(nóng)村合作社發(fā)展贈(zèng)款由5000萬美元減少到4000萬美元，農(nóng)村商業(yè)投資項(xiàng)目由5000萬美元減少到2000萬美元，遠(yuǎn)程學(xué)習(xí)和醫(yī)療項(xiàng)目由1億美元減少到7500萬美元，農(nóng)業(yè)創(chuàng)新中心示范項(xiàng)目由600萬美元減少到100萬美元。

擴(kuò)充研究、推廣及相關(guān)項(xiàng)目

新法案將增加了部分研究、推廣及相關(guān)項(xiàng)目的資金。例如，每年安排的特種作物研究計(jì)劃（Specialty Crop Research Initiative，簡稱SCRI）資金增加一倍。

根據(jù)新法案，美國將建立食物與農(nóng)業(yè)研究基金，與公共研究機(jī)構(gòu)和私人研究機(jī)構(gòu)合作，從事非盈利性的研究與科技轉(zhuǎn)化項(xiàng)目，法案安排了授權(quán)2億美元的財(cái)政授權(quán)，還會(huì)與其他基金相配套。此外，新法案還為食物與農(nóng)業(yè)法律研究安排了每財(cái)政年度500萬美元的財(cái)政授權(quán)。

對(duì)土地研究機(jī)構(gòu)、美國農(nóng)業(yè)部研究機(jī)構(gòu)以及其他機(jī)構(gòu)，新法案調(diào)整了競爭性科研項(xiàng)目配套經(jīng)費(fèi)要求。對(duì)優(yōu)先研究的領(lǐng)域，配套經(jīng)費(fèi)要求也可以取消。

繼續(xù)發(fā)展可再生能源并提高能源效率

新法案對(duì)2008年美國農(nóng)業(yè)法案中的能源項(xiàng)目進(jìn)行再授權(quán)，提供8.8億美元的資金。同時(shí)，擴(kuò)大了部分生物能源項(xiàng)目。

生物質(zhì)能源市場項(xiàng)目（Biobased Markets Program）得到了擴(kuò)展，要求實(shí)現(xiàn)聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)采購生物質(zhì)能源的量必須達(dá)到某一目標(biāo)，并且要這些政府部門要匯報(bào)生物質(zhì)能源使用，接受目標(biāo)審計(jì)，研究項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)影響。將林業(yè)產(chǎn)品也納入生物質(zhì)能源市場項(xiàng)目中。要求協(xié)助土地所有者確定其產(chǎn)品是否可以標(biāo)注“美國農(nóng)業(yè)部認(rèn)證生物質(zhì)能源產(chǎn)品”。

將生物能源精煉援助項(xiàng)目擴(kuò)大，將生物質(zhì)能源產(chǎn)品和可再生化學(xué)能源制造納入其中，進(jìn)一步擴(kuò)大相關(guān)產(chǎn)品的范圍。

美國農(nóng)村能源項(xiàng)目（Rural Energy for America Program，簡稱REAP）相關(guān)的貸款和贈(zèng)款，必須經(jīng)過三輪申請(qǐng)和評(píng)審，根據(jù)項(xiàng)目建議的成本進(jìn)行排序。而且，該項(xiàng)目不再為可行性研究提供資助。

生物能源作物援助項(xiàng)目（Biomass Crop Assistance Program，簡稱BCAP）下的符合要求的原料，現(xiàn)在包括直接從國家林業(yè)系統(tǒng)、土地管理局管理土地、非聯(lián)邦土地以及部落土地上采集或者收獲的原材料，從而與資源保護(hù)管理計(jì)劃一致。根據(jù)2003年良好林木恢復(fù)法案，這些原料還包括聯(lián)邦土地上收獲的副產(chǎn)品木質(zhì)原料。該項(xiàng)目還允許納入資源保護(hù)項(xiàng)目或者農(nóng)業(yè)資源保護(hù)地役權(quán)項(xiàng)目結(jié)束之后的土地。

發(fā)展特種作物和有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品

根據(jù)以往的法案，每年安排5200萬美元用于特種作物田塊獎(jiǎng)勵(lì)項(xiàng)目（Specialty Crop Block Grant Program，簡稱SCBG），從而提高水果蔬菜產(chǎn)量。2008年農(nóng)業(yè)法案安排資金5500萬美元，用于強(qiáng)化國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，用于病蟲害防治和防災(zāi)減災(zāi)，同時(shí)保護(hù)種苗繁育。

新法案每年安排725萬美元用于特種作物田塊獎(jiǎng)勵(lì)項(xiàng)目。為有機(jī)農(nóng)場的農(nóng)場主提供新的支持，包括每年安排1150萬美元用于有機(jī)成本份額（Organic Cost Share）項(xiàng)目。增加病蟲害防治資金和防災(zāi)減災(zāi)資金，每年安排6250萬美元，而且不斷增加，預(yù)計(jì)2018財(cái)政年度增加到7500萬美元。

幫扶新生代農(nóng)場主和牧場主

2008年農(nóng)業(yè)法案建立了新從業(yè)農(nóng)場主和牧場主發(fā)展項(xiàng)目（Beginning Farmers and Ranchers Development Program），2009財(cái)政年度到2012財(cái)政年度安排7500萬美元。

新法案為新從業(yè)農(nóng)場主和牧場主發(fā)展計(jì)劃提供1億美元支持。提高資本可得性，支持作物保險(xiǎn)和風(fēng)險(xiǎn)管理工具，包括在耕作頭五年里降低作物保險(xiǎn)保費(fèi)。

使林業(yè)政策常態(tài)化

以往，林業(yè)服務(wù)局（Forest）被授權(quán)管理承包的權(quán)力。良好鄰居管理（Good Neighbor Authority）前允許科羅拉多和猶他州的林場主在國家森林系統(tǒng)的土地上承擔(dān)復(fù)育項(xiàng)目。2014財(cái)政年度，該項(xiàng)目擴(kuò)展至全國，并展期到2018財(cái)政年度。新法案將管理承包權(quán)力常態(tài)化，允許林業(yè)服務(wù)局實(shí)施復(fù)育工作并且刺激就業(yè)增長。同時(shí)，使得良好鄰居權(quán)力常態(tài)化，并且推廣至全國。

促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易

美國以往運(yùn)用海外市場開發(fā)項(xiàng)目（Foreign Market Development Program）和市場進(jìn)入項(xiàng)目（Market Access Program）。當(dāng)?shù)睾蛥^(qū)域采購項(xiàng)目（Local and Regional Procurement，簡稱LRP）開展國際發(fā)展援助和食品援助。新法案延續(xù)了海外市場開發(fā)項(xiàng)目，每年安排2億美元的財(cái)政授權(quán)。為當(dāng)?shù)睾蛥^(qū)域采購項(xiàng)目安排8000萬美元以上的財(cái)政授權(quán)，并使得政策常態(tài)化。為美國國籍開發(fā)署提供更大的靈活性，在食品換和平項(xiàng)目中使用現(xiàn)金援助，同時(shí)增加緊急援助的靈活性。endprint

提升本地和區(qū)域食物系統(tǒng)

以往，每年安排資金1000萬美元，用于農(nóng)場主市場提升項(xiàng)目（Farmers Market Promotion Program，簡稱FMPP）。新法案將FMPP項(xiàng)目更名為“農(nóng)場主市場與本地食物提升項(xiàng)目”（Farmers Market and Local Food Promotion Program），每年安排資金3000萬美元。繼續(xù)為聚焦于本地和地區(qū)的商業(yè)，保留工商業(yè)貸款項(xiàng)目（Business & Industry Loan Program）的資金。改善本地和地區(qū)食物系統(tǒng)，安排6500萬資金用于高附加值產(chǎn)品市場開發(fā)獎(jiǎng)勵(lì)。

2014年美國農(nóng)業(yè)法案的潛在影響

部分農(nóng)作物播種面積減少

由于新的農(nóng)業(yè)法案大幅削減了商品項(xiàng)目，也就是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼。潛在地，農(nóng)作物播種面積可能將會(huì)減少。然而，由于生物能源等鼓勵(lì)措施的擴(kuò)大，部分農(nóng)作物播種面積又會(huì)增長。根據(jù)美國密蘇里大學(xué)食物與農(nóng)業(yè)政策研究所應(yīng)用局部均衡模型預(yù)測(cè)的結(jié)果，玉米播種面積將有所擴(kuò)張，大豆播種面積保持穩(wěn)定，小麥播種面積略有減少，高地棉播種面積減少的幅度略大。但是，總體而言，農(nóng)作物播種總面積變化不大。

農(nóng)場經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)降低

新的農(nóng)業(yè)法案對(duì)農(nóng)場收入的影響表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，大幅削減農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，將使得農(nóng)場收入減少；另一方面，新法案突出了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的作用，將強(qiáng)化農(nóng)民抵御自然風(fēng)險(xiǎn)和市場風(fēng)險(xiǎn)的能力，農(nóng)場收入又有可能增加。根據(jù)美國密蘇里大學(xué)食物與農(nóng)業(yè)政策研究所應(yīng)用局部均衡模型預(yù)測(cè)的結(jié)果，農(nóng)民獲得補(bǔ)貼有一定幅度的減少，來自作物保險(xiǎn)的凈賠付則大幅增加。總體而言，農(nóng)場凈收入是增加的不大。

農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格下跌

2012年美國干旱導(dǎo)致幾乎所有的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格都上漲到了歷史高點(diǎn)，但是2013年世界主要農(nóng)作物普遍增產(chǎn)，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格隨之降低。由于新的農(nóng)業(yè)法案為農(nóng)民提供了更多的市場風(fēng)險(xiǎn)管理策略，來自作物保險(xiǎn)的收入增加，導(dǎo)致整個(gè)農(nóng)場收入增加，從而農(nóng)民能夠接受略低的市場價(jià)格。

農(nóng)產(chǎn)品出口增加

由于美國主要農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格相對(duì)降低，例如，玉米和小麥?zhǔn)袌鰞r(jià)格平均降幅在20%左右，大豆市場價(jià)格平均降幅在15%左右，高地棉市場價(jià)格平均降幅也達(dá)到6%以上，因此農(nóng)產(chǎn)品出口總體增加。根據(jù)美國密蘇里大學(xué)食物與農(nóng)業(yè)政策研究所預(yù)測(cè)，尤其是玉米價(jià)格較低，導(dǎo)致我國等新興工業(yè)化國家需求大漲。模型預(yù)測(cè)的結(jié)果是，2013/14—2023/24年度美國玉米年均出口量比2002/03—2012/13年度增加26.5%；2013/14—2023/24年度美國大豆年均出口量比2002/03—2012/13年度增加29.5%。

美國財(cái)政負(fù)擔(dān)將有所減輕

2014年美國農(nóng)業(yè)法案將會(huì)大大減輕農(nóng)業(yè)相關(guān)支出帶來的財(cái)政負(fù)擔(dān)。在2014年農(nóng)業(yè)法案下，預(yù)計(jì)2014-2018年五年間，支出規(guī)模將削減53.10億美元；2014-2023年十年間，支出規(guī)模將削減165.04億美元。預(yù)算變化最大來自三部分內(nèi)容。首先，商品項(xiàng)目支出大幅削減。預(yù)計(jì)2014-2018年五年間，商品項(xiàng)目的支出將減少63.32億美元；2014-2023年十年間，商品項(xiàng)目的支出將減少143.07億美元。其次，營養(yǎng)項(xiàng)目支出有所削減。預(yù)計(jì)2014-2018年五年間，營養(yǎng)項(xiàng)目的支出將減少32.80億美元；2014-2023年十年間，營養(yǎng)項(xiàng)目的支出將減少80.00億美元。第三，作物保險(xiǎn)項(xiàng)目支出略有增加。預(yù)計(jì)2014-2018年五年間，作物保險(xiǎn)項(xiàng)目的支出將增加18.28億美元；2014-2023年十年間，作物保險(xiǎn)項(xiàng)目的支出將增加57.22億美元。

2014年美國農(nóng)業(yè)法案對(duì)我國的啟示、影響及政策建議

必須繼續(xù)堅(jiān)持強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策

如果對(duì)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)的力度降低，必然導(dǎo)致農(nóng)民生產(chǎn)積極性降低。美國是一個(gè)農(nóng)產(chǎn)品尤其是糧食相對(duì)過剩的國家，可以根據(jù)國內(nèi)和國際農(nóng)產(chǎn)品供求形勢(shì)，綜合考慮財(cái)政平衡和國際農(nóng)業(yè)談判壓力，對(duì)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)水平進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。而對(duì)我國而言，糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品處于并且將長期處于緊平衡狀態(tài)，因此，強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策不能有一絲的放松，“確保產(chǎn)能”的努力也不能有一毫的懈怠。必須嚴(yán)格耕地保護(hù)制度，堅(jiān)持耕地紅線不動(dòng)搖。進(jìn)一步推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)，花大力氣改造中低產(chǎn)田，進(jìn)一步加強(qiáng)集約用地力度。強(qiáng)化農(nóng)戶生產(chǎn)技術(shù)、經(jīng)營能力指導(dǎo)，落實(shí)測(cè)土配方施肥政策，引導(dǎo)農(nóng)民科學(xué)種糧。

科學(xué)調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)

早在20實(shí)際80年代中期，美國糧食連年增產(chǎn)，導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格下跌，美國就開始大規(guī)模的資源保護(hù)項(xiàng)目。在新的農(nóng)業(yè)法案中，美國更加強(qiáng)資源保護(hù)項(xiàng)目的因地制宜。近年來，我國糧食“十連增”的同時(shí)，增產(chǎn)的“弦”繃得過緊，對(duì)資源環(huán)境、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、國家財(cái)政、糧食庫存、國際貿(mào)易、農(nóng)民收入、種植結(jié)構(gòu)等方面也產(chǎn)生了一定的負(fù)面影響。因此，繼續(xù)必須科學(xué)調(diào)整糧食種植結(jié)構(gòu)，適度鼓勵(lì)休耕、輪作，大力涵養(yǎng)生態(tài)環(huán)境。在東北地區(qū)特別是黑龍江，實(shí)施輪作補(bǔ)貼，逐步形成“兩到三年玉米，一年大豆”的科學(xué)輪作方式。在華北平原地區(qū)，減少水稻、小麥等耗水作物的種植。在南方部分重金屬污染地區(qū)，擴(kuò)大高粱等高桿、重金屬吸附能力弱的作物種植。在部分生態(tài)較為脆弱的地區(qū)，實(shí)施適度的休耕計(jì)劃。部分污染嚴(yán)重地區(qū)退出糧食生產(chǎn)，實(shí)行退耕還林，涵養(yǎng)生態(tài)環(huán)境。結(jié)合生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，開展畜禽養(yǎng)殖污染治理，促進(jìn)有機(jī)肥按土地需求均衡利用。盡快完善農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)制度體系，加強(qiáng)糧食產(chǎn)地環(huán)境監(jiān)管。

提升農(nóng)民市場營銷能力

實(shí)際上，早在20世紀(jì)80年代中期，美國就設(shè)立了信貸支持、海外市場促進(jìn)等項(xiàng)目，提升農(nóng)民市場營銷能力，大力促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品出口，穩(wěn)定農(nóng)民收入。新法案中，整合了過去一系列項(xiàng)目，用于農(nóng)民營銷能力提升和海內(nèi)外市場開發(fā)。近年來，我國農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力得到了進(jìn)一步強(qiáng)化，糧食生產(chǎn)取得了歷史性的“十連增”，多數(shù)重要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量也大幅增加。但是，農(nóng)民參與市場的能力卻并沒有相應(yīng)地快速提升，農(nóng)產(chǎn)品“賣難”輪番出現(xiàn)。當(dāng)前，多種新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展迅速，這也為提升農(nóng)民市場營銷能力提供了契機(jī)。與田間學(xué)校、陽光工程等現(xiàn)有培訓(xùn)項(xiàng)目相結(jié)合，加強(qiáng)新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)，尤其是提升其市場營銷能力。支持家庭農(nóng)場、合作社等新型經(jīng)營主體申請(qǐng)無公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品、有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品等認(rèn)證，鼓勵(lì)新型經(jīng)營主體建設(shè)自有農(nóng)產(chǎn)品品牌。支持新型經(jīng)營主體參加農(nóng)業(yè)會(huì)展活動(dòng)，在重要農(nóng)產(chǎn)品展示、展銷活動(dòng)中，設(shè)立家庭農(nóng)場、合作社等新型經(jīng)營主體的產(chǎn)品專柜。針對(duì)大宗農(nóng)產(chǎn)品，建立農(nóng)業(yè)部門管理的國家農(nóng)產(chǎn)品營銷信貸基金，與中儲(chǔ)糧、中儲(chǔ)棉等國有農(nóng)產(chǎn)品收儲(chǔ)主體相配合，為農(nóng)民的農(nóng)產(chǎn)品銷售提供保底收購方。為農(nóng)戶提供生產(chǎn)經(jīng)營指導(dǎo)，尤其是小品種農(nóng)產(chǎn)品，可以指導(dǎo)農(nóng)戶按照市場需求、以利潤最大化為目標(biāo)來進(jìn)行種植養(yǎng)殖決策。endprint

完善糧食市場調(diào)控政策

美國農(nóng)產(chǎn)品流通體制與價(jià)格形成機(jī)制市場化程度頗高，但是仍然沒有放棄市場調(diào)控政策。但是，美國的市場調(diào)控政策更倚重于目標(biāo)價(jià)格和目標(biāo)收入補(bǔ)貼等對(duì)市場扭曲較小的手段。目前，我國大部分農(nóng)產(chǎn)品的流通體制基本完成了市場化改革，但是糧食、棉花等大宗農(nóng)產(chǎn)品市場價(jià)格形成機(jī)制中仍然有一定程度的政府干預(yù)。因此，在調(diào)控方面必須堅(jiān)持市場化改革方向，完善農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制。強(qiáng)化托市政策的信號(hào)作用，減少對(duì)市場的直接干預(yù)。適當(dāng)細(xì)化最低收購價(jià)的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)。大力扶持農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，鼓勵(lì)企業(yè)發(fā)展訂單農(nóng)業(yè)，鼓勵(lì)優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)銷銜接。不斷完善政策性糧食公開市場交易細(xì)則，保證競價(jià)過程的公開、公平、公正。以良種補(bǔ)貼、重大關(guān)鍵技術(shù)補(bǔ)助、農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼制度、保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼等市場化的政策手段，實(shí)現(xiàn)對(duì)糧食、棉花等重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)發(fā)展的支持。

健全農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度

美國新農(nóng)業(yè)法案在農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理方面加大了投入，尤其是，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的調(diào)整對(duì)我國相關(guān)政策有非常重要的啟示意義。目前，目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼制度在政策表達(dá)上，只關(guān)注了農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格降低情況下的補(bǔ)貼機(jī)制，但是農(nóng)民遭遇農(nóng)業(yè)災(zāi)害之后，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量減少，價(jià)格反而可能上漲。為了管理這部分自然災(zāi)害造成的風(fēng)險(xiǎn)，就應(yīng)當(dāng)開發(fā)以產(chǎn)量或者農(nóng)業(yè)收入為標(biāo)的的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品。第一，農(nóng)業(yè)部門要牽頭制定針對(duì)各個(gè)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例，同時(shí)明確界定政府和作物保險(xiǎn)公司的作用。第二，基于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)、成本、價(jià)格、農(nóng)民合理收入等指標(biāo)，制定保險(xiǎn)條款、賠付標(biāo)準(zhǔn)等，研發(fā)不同種類的作物保險(xiǎn)產(chǎn)品，滿足不同農(nóng)民的風(fēng)險(xiǎn)管理需求。第三，繼續(xù)擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼規(guī)模，增加品種，提高標(biāo)準(zhǔn)，健全管理制度，建立再保險(xiǎn)制度和巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)制度。尤其是，探索開發(fā)價(jià)格保險(xiǎn)、收入保險(xiǎn)等農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)險(xiǎn)種，與目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼制度之間形成相互配合、互為補(bǔ)充的機(jī)制。

合理利用國際國內(nèi)兩個(gè)市場、兩種資源

新的美國農(nóng)業(yè)法案可能會(huì)使得美國重要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格降低。我國是美國的第一大農(nóng)產(chǎn)品出口市場，國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品受到美國價(jià)格的影響更為直接。這就意味著，大豆、玉米、棉花等大量從美國進(jìn)口的大宗農(nóng)產(chǎn)品國內(nèi)外價(jià)差將進(jìn)一步拉大，在部分農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅較低的條件下，我國大宗農(nóng)產(chǎn)品的大規(guī)模進(jìn)口無法避免。在糧食供給“以我為主、立足國內(nèi)”的前提下，允許糧食和其他重要農(nóng)產(chǎn)品“適度進(jìn)口”，可能是符合國家利益和可持續(xù)發(fā)展要求的選擇。這就需要統(tǒng)籌利用國內(nèi)外兩種資源，確保貿(mào)易政策與國內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和市場調(diào)控政策相協(xié)調(diào)。在國際市場價(jià)格低于國內(nèi)價(jià)格時(shí)應(yīng)主動(dòng)適度加大進(jìn)口力度，特別是玉米等飼料用糧的進(jìn)口，緩解國內(nèi)生產(chǎn)供給的壓力。通過政府間合作，結(jié)合與跨國糧商的資本合作，建立長期穩(wěn)定的貿(mào)易合作關(guān)系。逐步提高我國利用國際農(nóng)產(chǎn)品期貨市場的能力。加快農(nóng)業(yè)“走出去”步伐，以中亞、俄羅斯、烏克蘭為突破，擴(kuò)大與東南亞合作，以非洲為未來重點(diǎn)，同時(shí)兼顧拉美地區(qū)。

（本文系2013年度農(nóng)業(yè)部軟科學(xué)課題研究成果；課題主持人：彭超。本文有刪節(jié)）endprint