新型城鎮(zhèn)化背景下推進(jìn) 我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題研究

陳夢(mèng)君

近年來，城鎮(zhèn)化一直是政府政策導(dǎo)向和學(xué)術(shù)界研究的熱詞，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中涉及的一個(gè)重點(diǎn)問題即農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，通俗說就是農(nóng)民工問題?！稗r(nóng)民工”的說法來源于上世紀(jì)80年代，由社會(huì)學(xué)家張玉林教授1983年最早提出，這一稱謂準(zhǔn)確涵蓋了他們的身份及職業(yè)特征，即指在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期，擁有農(nóng)業(yè)戶口但離開土地從事非農(nóng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的勞動(dòng)者。黨的十八大用“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口”替代了“農(nóng)民工”稱呼，所指的內(nèi)涵并無改變，但無疑體現(xiàn)出國(guó)家和政府對(duì)這一群體人文關(guān)懷的加強(qiáng)，以及對(duì)改善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在享受基本公共服務(wù)上的重視。

一、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化矛盾凸顯

當(dāng)前，我國(guó)正處于城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的快速發(fā)展時(shí)期。2013年，我國(guó)的城鎮(zhèn)化率已達(dá)53.73%，這個(gè)成績(jī)可喜可賀，表明我國(guó)的城鎮(zhèn)化建設(shè)水平已經(jīng)超過世界平均水平52%。然而透過這個(gè)表象反映出另一實(shí)質(zhì)性問題是我國(guó)在城鄉(xiāng)二元體制的長(zhǎng)期束縛下，城鄉(xiāng)居民收入差距進(jìn)一步擴(kuò)大，城鄉(xiāng)居民公共服務(wù)水平非均等化狀況日益明顯。因此，53.73%的城鎮(zhèn)化率只是名義上的，我國(guó)有2.6億農(nóng)民工，如果按照戶籍人口，把城鄉(xiāng)居民在政府提供的教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)方面的差異也納入核算的話，實(shí)際城鎮(zhèn)化率大概只有35%-36%。戶籍問題把我國(guó)的農(nóng)民工擋在了享受城市化成果之外，他們是被城市化、偽城市化的。因此，我國(guó)迫切需要擺脫過去片面追求城市規(guī)模擴(kuò)大、空間擴(kuò)張的舊模式，積極推進(jìn)以人為本，統(tǒng)籌兼顧的新型城鎮(zhèn)化，新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)與核心在于實(shí)現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化，也就是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程。

2012年全國(guó)農(nóng)民工總量達(dá)到26261萬人，比上年增加983萬人，增長(zhǎng)3.9%,其中外出農(nóng)民工16336萬人,舉家外出的農(nóng)民工3375萬人。在農(nóng)民工就業(yè)結(jié)構(gòu)上，仍以制造業(yè)、建筑業(yè)和服務(wù)業(yè)為主，然而受城鄉(xiāng)分割的戶籍制度影響，被統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)人口的農(nóng)民工及其隨遷家屬在就業(yè)與居住方式、社會(huì)福利和價(jià)值觀念等方面與城鎮(zhèn)居民的不統(tǒng)一，造成產(chǎn)城融合不緊密，產(chǎn)業(yè)集聚與人口集聚不同步。而且城鎮(zhèn)內(nèi)部出現(xiàn)新的二元矛盾，農(nóng)村留守兒童、婦女和老人問題日益凸顯，給經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來諸多的風(fēng)險(xiǎn)隱患。

二、推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的必要性及意義

新型城鎮(zhèn)化道路是未來實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的必然路徑，它強(qiáng)調(diào)全面提升以公共服務(wù)為核心的質(zhì)量?jī)?nèi)涵，要求城鄉(xiāng)一體，集約高效、協(xié)調(diào)發(fā)展。并且有著“社會(huì)公平、以人為本、政府主導(dǎo)、統(tǒng)籌兼顧”的明確原則。因此，在新型城鎮(zhèn)化背景下有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化有很大的必要性及意義。

（一）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是解決“三農(nóng)”問題，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路

我國(guó)農(nóng)業(yè)人口基數(shù)大、農(nóng)業(yè)水土資源緊缺，城鄉(xiāng)二元體制的束縛使得土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)難以維系，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)率提升空間較小，這是我國(guó)“三農(nóng)”問題的根源。隨著農(nóng)業(yè)人口逐步向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)民人均資源占有量會(huì)相應(yīng)增加，也將促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；蜋C(jī)械化，提升農(nóng)民生活水平，并促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。

（二）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是縮小城鄉(xiāng)居民收入差距的有效途徑

2012 年，我國(guó)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入24565元,農(nóng)村居民人均純收入7917 元，城鄉(xiāng)居民收入比為1：3.10，而國(guó)際上城鄉(xiāng)差距的平均水平是1：1.5，這表明我國(guó)城鄉(xiāng)居民收入差距十分顯著，必然要求我國(guó)加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的步伐，增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力，逐步縮小城鄉(xiāng)差距。據(jù)近4年的《農(nóng)民工調(diào)查檢測(cè)報(bào)告》數(shù)據(jù)顯示，自2009年以來,外出農(nóng)民工人均月收入都保持在10%的增幅，截至2012年年末，農(nóng)民工月收入水平為2290元，比上年提高241元，增長(zhǎng)11.8％。因此推進(jìn)農(nóng)業(yè)人口有序轉(zhuǎn)移，不僅解決了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的問題，更為增加農(nóng)民收入、縮小城鄉(xiāng)差距提供了有效途徑。

（三）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是促進(jìn)人口流入城市健康發(fā)展的有力支撐

目前我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的流向還是在廣東、浙江、江蘇等地區(qū)，在直轄市和省會(huì)城市務(wù)工的占30.1%，在地級(jí)市務(wù)工的占34.9%，這些城市中的建筑、采礦、市政、環(huán)衛(wèi)、陪護(hù)等方面的絕大多數(shù)崗位都由農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口來填補(bǔ)，他們?cè)诒Ｕ铣鞘姓＿\(yùn)行中起著非常重要的作用。推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化，能夠改善他們?cè)诰蜆I(yè)和居住環(huán)境，其獲得的教育、醫(yī)療、社會(huì)保障上的各種福利待遇，也是有效提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口人力資本和就業(yè)能力的關(guān)鍵，能夠優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和資源配置，逐步消除 “民工潮”帶來的臟亂差現(xiàn)象，促進(jìn)流入地持續(xù)健康發(fā)展。

（四）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧、全面進(jìn)步的重要保證

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，農(nóng)村人口與城鎮(zhèn)居民經(jīng)濟(jì)社會(huì)地位長(zhǎng)期不平等，容易造成心態(tài)失衡而引發(fā)一系列社會(huì)問題。進(jìn)入城市后，他們?nèi)匀皇侨狈w屬感的弱勢(shì)群體。只有加快戶籍制度改革，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，保證農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市的居民依法享有與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民同等的權(quán)益，能夠?qū)崿F(xiàn)社會(huì)公平正義，保證社會(huì)的和諧穩(wěn)定，保證各項(xiàng)公共事業(yè)全面發(fā)展。

三、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的困境

（一）制度性歧視

城鄉(xiāng)二元體制帶來了二元就業(yè)制度、二元社會(huì)保障制度、二元教育制度、二元公共事業(yè)投入等在內(nèi)的一系列社會(huì)不平等，固化著已經(jīng)形成的城鄉(xiāng)利益失衡格局。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的身份無法被城市社會(huì)所認(rèn)同，農(nóng)民工不能享有與城市居民同等的各種社會(huì)保障和福利，直接限制了其整體素質(zhì)的提高，縮減了農(nóng)業(yè)人口人力資本的培育和積累程度，制約著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

（二）經(jīng)濟(jì)上受限

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的經(jīng)濟(jì)實(shí)力薄弱，收入水平較低, 且受限于其自身素質(zhì), 他們中的大多數(shù)只能進(jìn)入次級(jí)勞動(dòng)力市場(chǎng), 從事的工種技術(shù)含量低、勞動(dòng)強(qiáng)度大，待遇也低。同時(shí),由于城市公共服務(wù)附屬于戶籍制度,農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口只能夠享受城市非排他性公共服務(wù)，城市的經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房等也基本上不對(duì)他們開放，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口仍未被納入城鎮(zhèn)住房保障體系。如果外出農(nóng)民工舉家遷入城市, 付出的市民化成本, 會(huì)遠(yuǎn)高于普通市民，使大多數(shù)農(nóng)村人口對(duì)城市望而卻步。

（三）政府職能和動(dòng)力不足

在目前制度體系下, 城市政府吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶的負(fù)面問題非常明顯,由于基本公共服務(wù)的統(tǒng)籌是以地方供給為主,滿足公民權(quán)利的公共物品供給呈現(xiàn)區(qū)域化不均衡，且加大城市資源承載和運(yùn)行保障壓力，導(dǎo)致政府推進(jìn)市民化能力和動(dòng)力不足。此外農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與其他人才移民和投資移民相比,就業(yè)能力與收入的相對(duì)低下使相關(guān)城市政府認(rèn)為, 吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口必然加大實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)的難度,也加大政府社會(huì)保障的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

（四）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自身意愿不強(qiáng)

首先，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自身的文化技術(shù)資本存量不足，這造成大多數(shù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在資本積累、 職業(yè)發(fā)展、法律維權(quán)、人際互動(dòng)、心理承受能力等方面, 尚不能滿足城市社會(huì)要求, 其次，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口群體仍然長(zhǎng)期游離于城市政治生活之外，利益訴求不能在城市公共政策的制定中得到充分反映，一定程度上影響了他們市民化的意愿。

四、推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的對(duì)策建議

針對(duì)上述市民化各種影響因素的具體分析，要破解農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程中的難題和矛盾，其基本思路應(yīng)該從全面、科學(xué)認(rèn)識(shí)城鄉(xiāng)二元制度內(nèi)部關(guān)聯(lián)出發(fā)，尋求統(tǒng)籌兼顧，整體有效的解決路徑，配合國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃中健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化推進(jìn)機(jī)制的方案，本文提出以下對(duì)策建議：

（一）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)穩(wěn)定就業(yè)

在城鄉(xiāng)二元社會(huì)管理體制尚未根本改變的情況下，農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)轉(zhuǎn)移的新型城鎮(zhèn)化機(jī)制仍存在矛盾。為推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，首先要大力發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)，依靠技術(shù)和資本優(yōu)勢(shì)帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，注重第三產(chǎn)業(yè)，擴(kuò)大內(nèi)需，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城就業(yè)創(chuàng)造更多的機(jī)會(huì)，使農(nóng)民在城里有長(zhǎng)期穩(wěn)定生存的手段。

（二）建立成本分擔(dān)機(jī)制，加大財(cái)政投入力度

應(yīng)建立由政府、企業(yè)、個(gè)人共同參與的市民化成本分擔(dān)機(jī)制，首先對(duì)成本承擔(dān)主體和支出責(zé)任進(jìn)行合理分析、科學(xué)界定。如政府要加大在市民化方面的財(cái)政支出，承擔(dān)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化在義務(wù)教育、就業(yè)、保險(xiǎn)、醫(yī)療、保障性住房以及市政設(shè)施等方面的公共成本。企業(yè)要落實(shí)農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工同工同酬制度，加大職工技能培訓(xùn)投入，依法為農(nóng)民工繳納職工養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)等社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用。

（三）完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會(huì)參與機(jī)制，加快融入進(jìn)程

推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入企業(yè)、子女融入學(xué)校、家庭融入社區(qū)，建設(shè)包容性城市。積極引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有序參政議政和參加社會(huì)管理。要積極參加城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)、職業(yè)教育和技能培訓(xùn)等，提升融入城市社會(huì)的能力。加強(qiáng)科普宣傳教育，提高農(nóng)民工科學(xué)文化和文明素質(zhì)，城市政府和用工企業(yè)要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的人文關(guān)懷，豐富其精神文化生活。

責(zé)任編輯：康偉

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近年來，城鎮(zhèn)化一直是政府政策導(dǎo)向和學(xué)術(shù)界研究的熱詞，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中涉及的一個(gè)重點(diǎn)問題即農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，通俗說就是農(nóng)民工問題。“農(nóng)民工”的說法來源于上世紀(jì)80年代，由社會(huì)學(xué)家張玉林教授1983年最早提出，這一稱謂準(zhǔn)確涵蓋了他們的身份及職業(yè)特征，即指在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期，擁有農(nóng)業(yè)戶口但離開土地從事非農(nóng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的勞動(dòng)者。黨的十八大用“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口”替代了“農(nóng)民工”稱呼，所指的內(nèi)涵并無改變，但無疑體現(xiàn)出國(guó)家和政府對(duì)這一群體人文關(guān)懷的加強(qiáng)，以及對(duì)改善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在享受基本公共服務(wù)上的重視。

一、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化矛盾凸顯

當(dāng)前，我國(guó)正處于城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的快速發(fā)展時(shí)期。2013年，我國(guó)的城鎮(zhèn)化率已達(dá)53.73%，這個(gè)成績(jī)可喜可賀，表明我國(guó)的城鎮(zhèn)化建設(shè)水平已經(jīng)超過世界平均水平52%。然而透過這個(gè)表象反映出另一實(shí)質(zhì)性問題是我國(guó)在城鄉(xiāng)二元體制的長(zhǎng)期束縛下，城鄉(xiāng)居民收入差距進(jìn)一步擴(kuò)大，城鄉(xiāng)居民公共服務(wù)水平非均等化狀況日益明顯。因此，53.73%的城鎮(zhèn)化率只是名義上的，我國(guó)有2.6億農(nóng)民工，如果按照戶籍人口，把城鄉(xiāng)居民在政府提供的教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)方面的差異也納入核算的話，實(shí)際城鎮(zhèn)化率大概只有35%-36%。戶籍問題把我國(guó)的農(nóng)民工擋在了享受城市化成果之外，他們是被城市化、偽城市化的。因此，我國(guó)迫切需要擺脫過去片面追求城市規(guī)模擴(kuò)大、空間擴(kuò)張的舊模式，積極推進(jìn)以人為本，統(tǒng)籌兼顧的新型城鎮(zhèn)化，新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)與核心在于實(shí)現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化，也就是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程。

2012年全國(guó)農(nóng)民工總量達(dá)到26261萬人，比上年增加983萬人，增長(zhǎng)3.9%,其中外出農(nóng)民工16336萬人,舉家外出的農(nóng)民工3375萬人。在農(nóng)民工就業(yè)結(jié)構(gòu)上，仍以制造業(yè)、建筑業(yè)和服務(wù)業(yè)為主，然而受城鄉(xiāng)分割的戶籍制度影響，被統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)人口的農(nóng)民工及其隨遷家屬在就業(yè)與居住方式、社會(huì)福利和價(jià)值觀念等方面與城鎮(zhèn)居民的不統(tǒng)一，造成產(chǎn)城融合不緊密，產(chǎn)業(yè)集聚與人口集聚不同步。而且城鎮(zhèn)內(nèi)部出現(xiàn)新的二元矛盾，農(nóng)村留守兒童、婦女和老人問題日益凸顯，給經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來諸多的風(fēng)險(xiǎn)隱患。

二、推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的必要性及意義

新型城鎮(zhèn)化道路是未來實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的必然路徑，它強(qiáng)調(diào)全面提升以公共服務(wù)為核心的質(zhì)量?jī)?nèi)涵，要求城鄉(xiāng)一體，集約高效、協(xié)調(diào)發(fā)展。并且有著“社會(huì)公平、以人為本、政府主導(dǎo)、統(tǒng)籌兼顧”的明確原則。因此，在新型城鎮(zhèn)化背景下有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化有很大的必要性及意義。

（一）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是解決“三農(nóng)”問題，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路

我國(guó)農(nóng)業(yè)人口基數(shù)大、農(nóng)業(yè)水土資源緊缺，城鄉(xiāng)二元體制的束縛使得土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)難以維系，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)率提升空間較小，這是我國(guó)“三農(nóng)”問題的根源。隨著農(nóng)業(yè)人口逐步向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)民人均資源占有量會(huì)相應(yīng)增加，也將促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；蜋C(jī)械化，提升農(nóng)民生活水平，并促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。

（二）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是縮小城鄉(xiāng)居民收入差距的有效途徑

2012 年，我國(guó)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入24565元,農(nóng)村居民人均純收入7917 元，城鄉(xiāng)居民收入比為1：3.10，而國(guó)際上城鄉(xiāng)差距的平均水平是1：1.5，這表明我國(guó)城鄉(xiāng)居民收入差距十分顯著，必然要求我國(guó)加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的步伐，增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力，逐步縮小城鄉(xiāng)差距。據(jù)近4年的《農(nóng)民工調(diào)查檢測(cè)報(bào)告》數(shù)據(jù)顯示，自2009年以來,外出農(nóng)民工人均月收入都保持在10%的增幅，截至2012年年末，農(nóng)民工月收入水平為2290元，比上年提高241元，增長(zhǎng)11.8％。因此推進(jìn)農(nóng)業(yè)人口有序轉(zhuǎn)移，不僅解決了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的問題，更為增加農(nóng)民收入、縮小城鄉(xiāng)差距提供了有效途徑。

（三）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是促進(jìn)人口流入城市健康發(fā)展的有力支撐

目前我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的流向還是在廣東、浙江、江蘇等地區(qū)，在直轄市和省會(huì)城市務(wù)工的占30.1%，在地級(jí)市務(wù)工的占34.9%，這些城市中的建筑、采礦、市政、環(huán)衛(wèi)、陪護(hù)等方面的絕大多數(shù)崗位都由農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口來填補(bǔ)，他們?cè)诒Ｕ铣鞘姓＿\(yùn)行中起著非常重要的作用。推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化，能夠改善他們?cè)诰蜆I(yè)和居住環(huán)境，其獲得的教育、醫(yī)療、社會(huì)保障上的各種福利待遇，也是有效提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口人力資本和就業(yè)能力的關(guān)鍵，能夠優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和資源配置，逐步消除 “民工潮”帶來的臟亂差現(xiàn)象，促進(jìn)流入地持續(xù)健康發(fā)展。

（四）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧、全面進(jìn)步的重要保證

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，農(nóng)村人口與城鎮(zhèn)居民經(jīng)濟(jì)社會(huì)地位長(zhǎng)期不平等，容易造成心態(tài)失衡而引發(fā)一系列社會(huì)問題。進(jìn)入城市后，他們?nèi)匀皇侨狈w屬感的弱勢(shì)群體。只有加快戶籍制度改革，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，保證農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市的居民依法享有與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民同等的權(quán)益，能夠?qū)崿F(xiàn)社會(huì)公平正義，保證社會(huì)的和諧穩(wěn)定，保證各項(xiàng)公共事業(yè)全面發(fā)展。

三、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的困境

（一）制度性歧視

城鄉(xiāng)二元體制帶來了二元就業(yè)制度、二元社會(huì)保障制度、二元教育制度、二元公共事業(yè)投入等在內(nèi)的一系列社會(huì)不平等，固化著已經(jīng)形成的城鄉(xiāng)利益失衡格局。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的身份無法被城市社會(huì)所認(rèn)同，農(nóng)民工不能享有與城市居民同等的各種社會(huì)保障和福利，直接限制了其整體素質(zhì)的提高，縮減了農(nóng)業(yè)人口人力資本的培育和積累程度，制約著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

（二）經(jīng)濟(jì)上受限

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的經(jīng)濟(jì)實(shí)力薄弱，收入水平較低, 且受限于其自身素質(zhì), 他們中的大多數(shù)只能進(jìn)入次級(jí)勞動(dòng)力市場(chǎng), 從事的工種技術(shù)含量低、勞動(dòng)強(qiáng)度大，待遇也低。同時(shí),由于城市公共服務(wù)附屬于戶籍制度,農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口只能夠享受城市非排他性公共服務(wù)，城市的經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房等也基本上不對(duì)他們開放，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口仍未被納入城鎮(zhèn)住房保障體系。如果外出農(nóng)民工舉家遷入城市, 付出的市民化成本, 會(huì)遠(yuǎn)高于普通市民，使大多數(shù)農(nóng)村人口對(duì)城市望而卻步。

（三）政府職能和動(dòng)力不足

在目前制度體系下, 城市政府吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶的負(fù)面問題非常明顯,由于基本公共服務(wù)的統(tǒng)籌是以地方供給為主,滿足公民權(quán)利的公共物品供給呈現(xiàn)區(qū)域化不均衡，且加大城市資源承載和運(yùn)行保障壓力，導(dǎo)致政府推進(jìn)市民化能力和動(dòng)力不足。此外農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與其他人才移民和投資移民相比,就業(yè)能力與收入的相對(duì)低下使相關(guān)城市政府認(rèn)為, 吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口必然加大實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)的難度,也加大政府社會(huì)保障的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

（四）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自身意愿不強(qiáng)

首先，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自身的文化技術(shù)資本存量不足，這造成大多數(shù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在資本積累、 職業(yè)發(fā)展、法律維權(quán)、人際互動(dòng)、心理承受能力等方面, 尚不能滿足城市社會(huì)要求, 其次，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口群體仍然長(zhǎng)期游離于城市政治生活之外，利益訴求不能在城市公共政策的制定中得到充分反映，一定程度上影響了他們市民化的意愿。

四、推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的對(duì)策建議

針對(duì)上述市民化各種影響因素的具體分析，要破解農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程中的難題和矛盾，其基本思路應(yīng)該從全面、科學(xué)認(rèn)識(shí)城鄉(xiāng)二元制度內(nèi)部關(guān)聯(lián)出發(fā)，尋求統(tǒng)籌兼顧，整體有效的解決路徑，配合國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃中健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化推進(jìn)機(jī)制的方案，本文提出以下對(duì)策建議：

（一）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)穩(wěn)定就業(yè)

在城鄉(xiāng)二元社會(huì)管理體制尚未根本改變的情況下，農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)轉(zhuǎn)移的新型城鎮(zhèn)化機(jī)制仍存在矛盾。為推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，首先要大力發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)，依靠技術(shù)和資本優(yōu)勢(shì)帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，注重第三產(chǎn)業(yè)，擴(kuò)大內(nèi)需，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城就業(yè)創(chuàng)造更多的機(jī)會(huì)，使農(nóng)民在城里有長(zhǎng)期穩(wěn)定生存的手段。

（二）建立成本分擔(dān)機(jī)制，加大財(cái)政投入力度

應(yīng)建立由政府、企業(yè)、個(gè)人共同參與的市民化成本分擔(dān)機(jī)制，首先對(duì)成本承擔(dān)主體和支出責(zé)任進(jìn)行合理分析、科學(xué)界定。如政府要加大在市民化方面的財(cái)政支出，承擔(dān)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化在義務(wù)教育、就業(yè)、保險(xiǎn)、醫(yī)療、保障性住房以及市政設(shè)施等方面的公共成本。企業(yè)要落實(shí)農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工同工同酬制度，加大職工技能培訓(xùn)投入，依法為農(nóng)民工繳納職工養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)等社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用。

（三）完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會(huì)參與機(jī)制，加快融入進(jìn)程

推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入企業(yè)、子女融入學(xué)校、家庭融入社區(qū)，建設(shè)包容性城市。積極引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有序參政議政和參加社會(huì)管理。要積極參加城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)、職業(yè)教育和技能培訓(xùn)等，提升融入城市社會(huì)的能力。加強(qiáng)科普宣傳教育，提高農(nóng)民工科學(xué)文化和文明素質(zhì)，城市政府和用工企業(yè)要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的人文關(guān)懷，豐富其精神文化生活。

責(zé)任編輯：康偉

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近年來，城鎮(zhèn)化一直是政府政策導(dǎo)向和學(xué)術(shù)界研究的熱詞，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中涉及的一個(gè)重點(diǎn)問題即農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，通俗說就是農(nóng)民工問題。“農(nóng)民工”的說法來源于上世紀(jì)80年代，由社會(huì)學(xué)家張玉林教授1983年最早提出，這一稱謂準(zhǔn)確涵蓋了他們的身份及職業(yè)特征，即指在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期，擁有農(nóng)業(yè)戶口但離開土地從事非農(nóng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的勞動(dòng)者。黨的十八大用“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口”替代了“農(nóng)民工”稱呼，所指的內(nèi)涵并無改變，但無疑體現(xiàn)出國(guó)家和政府對(duì)這一群體人文關(guān)懷的加強(qiáng)，以及對(duì)改善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在享受基本公共服務(wù)上的重視。

一、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化矛盾凸顯

當(dāng)前，我國(guó)正處于城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的快速發(fā)展時(shí)期。2013年，我國(guó)的城鎮(zhèn)化率已達(dá)53.73%，這個(gè)成績(jī)可喜可賀，表明我國(guó)的城鎮(zhèn)化建設(shè)水平已經(jīng)超過世界平均水平52%。然而透過這個(gè)表象反映出另一實(shí)質(zhì)性問題是我國(guó)在城鄉(xiāng)二元體制的長(zhǎng)期束縛下，城鄉(xiāng)居民收入差距進(jìn)一步擴(kuò)大，城鄉(xiāng)居民公共服務(wù)水平非均等化狀況日益明顯。因此，53.73%的城鎮(zhèn)化率只是名義上的，我國(guó)有2.6億農(nóng)民工，如果按照戶籍人口，把城鄉(xiāng)居民在政府提供的教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)方面的差異也納入核算的話，實(shí)際城鎮(zhèn)化率大概只有35%-36%。戶籍問題把我國(guó)的農(nóng)民工擋在了享受城市化成果之外，他們是被城市化、偽城市化的。因此，我國(guó)迫切需要擺脫過去片面追求城市規(guī)模擴(kuò)大、空間擴(kuò)張的舊模式，積極推進(jìn)以人為本，統(tǒng)籌兼顧的新型城鎮(zhèn)化，新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)與核心在于實(shí)現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化，也就是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程。

2012年全國(guó)農(nóng)民工總量達(dá)到26261萬人，比上年增加983萬人，增長(zhǎng)3.9%,其中外出農(nóng)民工16336萬人,舉家外出的農(nóng)民工3375萬人。在農(nóng)民工就業(yè)結(jié)構(gòu)上，仍以制造業(yè)、建筑業(yè)和服務(wù)業(yè)為主，然而受城鄉(xiāng)分割的戶籍制度影響，被統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)人口的農(nóng)民工及其隨遷家屬在就業(yè)與居住方式、社會(huì)福利和價(jià)值觀念等方面與城鎮(zhèn)居民的不統(tǒng)一，造成產(chǎn)城融合不緊密，產(chǎn)業(yè)集聚與人口集聚不同步。而且城鎮(zhèn)內(nèi)部出現(xiàn)新的二元矛盾，農(nóng)村留守兒童、婦女和老人問題日益凸顯，給經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來諸多的風(fēng)險(xiǎn)隱患。

二、推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的必要性及意義

新型城鎮(zhèn)化道路是未來實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的必然路徑，它強(qiáng)調(diào)全面提升以公共服務(wù)為核心的質(zhì)量?jī)?nèi)涵，要求城鄉(xiāng)一體，集約高效、協(xié)調(diào)發(fā)展。并且有著“社會(huì)公平、以人為本、政府主導(dǎo)、統(tǒng)籌兼顧”的明確原則。因此，在新型城鎮(zhèn)化背景下有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化有很大的必要性及意義。

（一）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是解決“三農(nóng)”問題，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路

我國(guó)農(nóng)業(yè)人口基數(shù)大、農(nóng)業(yè)水土資源緊缺，城鄉(xiāng)二元體制的束縛使得土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)難以維系，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)率提升空間較小，這是我國(guó)“三農(nóng)”問題的根源。隨著農(nóng)業(yè)人口逐步向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)民人均資源占有量會(huì)相應(yīng)增加，也將促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；蜋C(jī)械化，提升農(nóng)民生活水平，并促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。

（二）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是縮小城鄉(xiāng)居民收入差距的有效途徑

2012 年，我國(guó)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入24565元,農(nóng)村居民人均純收入7917 元，城鄉(xiāng)居民收入比為1：3.10，而國(guó)際上城鄉(xiāng)差距的平均水平是1：1.5，這表明我國(guó)城鄉(xiāng)居民收入差距十分顯著，必然要求我國(guó)加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的步伐，增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力，逐步縮小城鄉(xiāng)差距。據(jù)近4年的《農(nóng)民工調(diào)查檢測(cè)報(bào)告》數(shù)據(jù)顯示，自2009年以來,外出農(nóng)民工人均月收入都保持在10%的增幅，截至2012年年末，農(nóng)民工月收入水平為2290元，比上年提高241元，增長(zhǎng)11.8％。因此推進(jìn)農(nóng)業(yè)人口有序轉(zhuǎn)移，不僅解決了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的問題，更為增加農(nóng)民收入、縮小城鄉(xiāng)差距提供了有效途徑。

（三）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是促進(jìn)人口流入城市健康發(fā)展的有力支撐

目前我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的流向還是在廣東、浙江、江蘇等地區(qū)，在直轄市和省會(huì)城市務(wù)工的占30.1%，在地級(jí)市務(wù)工的占34.9%，這些城市中的建筑、采礦、市政、環(huán)衛(wèi)、陪護(hù)等方面的絕大多數(shù)崗位都由農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口來填補(bǔ)，他們?cè)诒Ｕ铣鞘姓＿\(yùn)行中起著非常重要的作用。推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化，能夠改善他們?cè)诰蜆I(yè)和居住環(huán)境，其獲得的教育、醫(yī)療、社會(huì)保障上的各種福利待遇，也是有效提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口人力資本和就業(yè)能力的關(guān)鍵，能夠優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和資源配置，逐步消除 “民工潮”帶來的臟亂差現(xiàn)象，促進(jìn)流入地持續(xù)健康發(fā)展。

（四）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧、全面進(jìn)步的重要保證

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，農(nóng)村人口與城鎮(zhèn)居民經(jīng)濟(jì)社會(huì)地位長(zhǎng)期不平等，容易造成心態(tài)失衡而引發(fā)一系列社會(huì)問題。進(jìn)入城市后，他們?nèi)匀皇侨狈w屬感的弱勢(shì)群體。只有加快戶籍制度改革，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，保證農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市的居民依法享有與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民同等的權(quán)益，能夠?qū)崿F(xiàn)社會(huì)公平正義，保證社會(huì)的和諧穩(wěn)定，保證各項(xiàng)公共事業(yè)全面發(fā)展。

三、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的困境

（一）制度性歧視

城鄉(xiāng)二元體制帶來了二元就業(yè)制度、二元社會(huì)保障制度、二元教育制度、二元公共事業(yè)投入等在內(nèi)的一系列社會(huì)不平等，固化著已經(jīng)形成的城鄉(xiāng)利益失衡格局。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的身份無法被城市社會(huì)所認(rèn)同，農(nóng)民工不能享有與城市居民同等的各種社會(huì)保障和福利，直接限制了其整體素質(zhì)的提高，縮減了農(nóng)業(yè)人口人力資本的培育和積累程度，制約著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

（二）經(jīng)濟(jì)上受限

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的經(jīng)濟(jì)實(shí)力薄弱，收入水平較低, 且受限于其自身素質(zhì), 他們中的大多數(shù)只能進(jìn)入次級(jí)勞動(dòng)力市場(chǎng), 從事的工種技術(shù)含量低、勞動(dòng)強(qiáng)度大，待遇也低。同時(shí),由于城市公共服務(wù)附屬于戶籍制度,農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口只能夠享受城市非排他性公共服務(wù)，城市的經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房等也基本上不對(duì)他們開放，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口仍未被納入城鎮(zhèn)住房保障體系。如果外出農(nóng)民工舉家遷入城市, 付出的市民化成本, 會(huì)遠(yuǎn)高于普通市民，使大多數(shù)農(nóng)村人口對(duì)城市望而卻步。

（三）政府職能和動(dòng)力不足

在目前制度體系下, 城市政府吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶的負(fù)面問題非常明顯,由于基本公共服務(wù)的統(tǒng)籌是以地方供給為主,滿足公民權(quán)利的公共物品供給呈現(xiàn)區(qū)域化不均衡，且加大城市資源承載和運(yùn)行保障壓力，導(dǎo)致政府推進(jìn)市民化能力和動(dòng)力不足。此外農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與其他人才移民和投資移民相比,就業(yè)能力與收入的相對(duì)低下使相關(guān)城市政府認(rèn)為, 吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口必然加大實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)的難度,也加大政府社會(huì)保障的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

（四）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自身意愿不強(qiáng)

首先，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自身的文化技術(shù)資本存量不足，這造成大多數(shù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在資本積累、 職業(yè)發(fā)展、法律維權(quán)、人際互動(dòng)、心理承受能力等方面, 尚不能滿足城市社會(huì)要求, 其次，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口群體仍然長(zhǎng)期游離于城市政治生活之外，利益訴求不能在城市公共政策的制定中得到充分反映，一定程度上影響了他們市民化的意愿。

四、推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的對(duì)策建議

針對(duì)上述市民化各種影響因素的具體分析，要破解農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程中的難題和矛盾，其基本思路應(yīng)該從全面、科學(xué)認(rèn)識(shí)城鄉(xiāng)二元制度內(nèi)部關(guān)聯(lián)出發(fā)，尋求統(tǒng)籌兼顧，整體有效的解決路徑，配合國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃中健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化推進(jìn)機(jī)制的方案，本文提出以下對(duì)策建議：

（一）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)穩(wěn)定就業(yè)

在城鄉(xiāng)二元社會(huì)管理體制尚未根本改變的情況下，農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)轉(zhuǎn)移的新型城鎮(zhèn)化機(jī)制仍存在矛盾。為推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，首先要大力發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)，依靠技術(shù)和資本優(yōu)勢(shì)帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，注重第三產(chǎn)業(yè)，擴(kuò)大內(nèi)需，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城就業(yè)創(chuàng)造更多的機(jī)會(huì)，使農(nóng)民在城里有長(zhǎng)期穩(wěn)定生存的手段。

（二）建立成本分擔(dān)機(jī)制，加大財(cái)政投入力度

應(yīng)建立由政府、企業(yè)、個(gè)人共同參與的市民化成本分擔(dān)機(jī)制，首先對(duì)成本承擔(dān)主體和支出責(zé)任進(jìn)行合理分析、科學(xué)界定。如政府要加大在市民化方面的財(cái)政支出，承擔(dān)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化在義務(wù)教育、就業(yè)、保險(xiǎn)、醫(yī)療、保障性住房以及市政設(shè)施等方面的公共成本。企業(yè)要落實(shí)農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工同工同酬制度，加大職工技能培訓(xùn)投入，依法為農(nóng)民工繳納職工養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)等社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用。

（三）完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會(huì)參與機(jī)制，加快融入進(jìn)程

推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入企業(yè)、子女融入學(xué)校、家庭融入社區(qū)，建設(shè)包容性城市。積極引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有序參政議政和參加社會(huì)管理。要積極參加城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)、職業(yè)教育和技能培訓(xùn)等，提升融入城市社會(huì)的能力。加強(qiáng)科普宣傳教育，提高農(nóng)民工科學(xué)文化和文明素質(zhì)，城市政府和用工企業(yè)要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的人文關(guān)懷，豐富其精神文化生活。

責(zé)任編輯：康偉

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