資源、環(huán)境與區(qū)域規(guī)劃
——《成都平原城市群發(fā)展規(guī)劃》中的思考

阮 晨

(成都市規(guī)劃設(shè)計研究院，四川成都610041)

1 區(qū)域規(guī)劃的特點和作用

1.1 區(qū)域規(guī)劃概述

區(qū)域本身作為一個不確定的概念在規(guī)劃中的含義是廣泛的。美國地理學(xué)家R·Hartshore提出“一個區(qū)域是一個具有具體位置的地區(qū)，在某種方式上與其它地區(qū)有差別，并限于這個差別所延伸的范圍內(nèi)”。英國地理學(xué)家R·Dickinson認為 “區(qū)域概念是用來研究各種現(xiàn)象(物質(zhì)的、生物的和人文的)在代表特定地區(qū)結(jié)合成復(fù)合體的趨向。這些復(fù)合體有一個場所、一個核心和它們的邊緣地區(qū)的、明確程度不同的變化趨勢。[1]” 從上述對區(qū)域的定義來看，具有相對完整的空間屬性、而又與其它地區(qū)存在不同的特征是區(qū)域概念的核心。因此區(qū)域規(guī)劃的客體即是特定區(qū)域內(nèi)的客觀存在，包括物質(zhì)環(huán)境、人和社會。

在社會、經(jīng)濟發(fā)展中，人口、資源、經(jīng)濟等要素在某一特定區(qū)域內(nèi)的存在和流動成為該區(qū)域發(fā)展的動力。當(dāng)社會、經(jīng)濟發(fā)展到一定水平時，這種存在和流動將遍布整個區(qū)域并影響區(qū)域內(nèi)的發(fā)展。規(guī)劃如果僅僅在要素高度集中的城市范圍內(nèi)討論要素的配置,已經(jīng)不能全面地適應(yīng)區(qū)域發(fā)展的需求，在要素存在和流動的區(qū)域內(nèi)實現(xiàn)要素的合理配置,是規(guī)劃應(yīng)當(dāng)解決的問題。因此，區(qū)域規(guī)劃的先驅(qū)Patrick Geddes指出：“在經(jīng)濟和社會的壓力不斷作用的條件下，城市規(guī)劃勢將把城市和鄉(xiāng)村的規(guī)劃都納入進來，或者說成為城市地區(qū)的規(guī)劃，即包括若干城鎮(zhèn)和它們四周的影響范圍。[2]”

1.2 區(qū)域規(guī)劃的特點

從區(qū)域規(guī)劃的性質(zhì)和社會、經(jīng)濟發(fā)展對區(qū)域規(guī)劃的需求兩個方面分析，可以發(fā)現(xiàn)區(qū)域規(guī)劃具有區(qū)域性、基礎(chǔ)性、綜合性等特點。

區(qū)域性：區(qū)域規(guī)劃針對某一特定區(qū)域，應(yīng)當(dāng)反映該區(qū)域不同于其它區(qū)域的資源、環(huán)境特點和社會、經(jīng)濟發(fā)展水平，并以此為基礎(chǔ)制定發(fā)展目標和途徑。

基礎(chǔ)性：區(qū)域規(guī)劃應(yīng)該是在對資源、環(huán)境、社會、經(jīng)濟等各方面情況進行認真調(diào)查研究之后制定的，它將成為該區(qū)域的資源、環(huán)境科學(xué)合理利用及社會、經(jīng)濟發(fā)展提供基礎(chǔ)性指導(dǎo)。

綜合性：區(qū)域發(fā)展涉及資源、環(huán)境、社會、經(jīng)濟等諸多要素，各要素對區(qū)域規(guī)劃都具有重要影響，因此區(qū)域規(guī)劃編制中必須綜合考慮各要素的關(guān)系、協(xié)調(diào)要素間的矛盾。

1.3 區(qū)域規(guī)劃的作用

城鄉(xiāng)規(guī)劃的本質(zhì)是政府管理城鄉(xiāng)發(fā)展的行政和法律手段。區(qū)域規(guī)劃的目的在于通過區(qū)域空間資源的合理配置，從更高的層面、更寬的視野統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)區(qū)域的架構(gòu)、生產(chǎn)力分配、要素的搭配，實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟布局一體化、經(jīng)濟發(fā)展一體化、社會發(fā)展一體化和生態(tài)環(huán)境保護的一體化，促進區(qū)域經(jīng)濟、社會、人口、資源、環(huán)境及城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展[3]。因此，區(qū)域規(guī)劃的作用主要體現(xiàn)在四個方面：政府通過組織編制區(qū)域規(guī)劃對該區(qū)域內(nèi)可以利用的資源進行分析整合，在區(qū)域內(nèi)對未來發(fā)展空間進行分析預(yù)測；通過批準的具有法律效力的(或成為政策參考的)區(qū)域規(guī)劃把發(fā)展戰(zhàn)略落實到空間布局上，行使對經(jīng)濟的引導(dǎo)和調(diào)控職能；通過政府管理調(diào)控資源利用，部署和安排區(qū)域內(nèi)的保護與建設(shè)活動，使區(qū)域內(nèi)社會、經(jīng)濟、人口、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，完成既定的區(qū)域發(fā)展目標；通過規(guī)劃監(jiān)督，規(guī)范區(qū)域內(nèi)各種保護與建設(shè)活動，維護公共利益和其他主體的合法權(quán)益，達到區(qū)域內(nèi)各主體間的利益平衡。

2 區(qū)域規(guī)劃中的資源、環(huán)境要素

隨著城市化進程的快速推進,城市化水平較高、經(jīng)濟聯(lián)系緊密的地區(qū)將進入大都市帶或都市圈發(fā)展階段,建設(shè)都市區(qū)和發(fā)展城市群將成為我國推進城鎮(zhèn)化的重要模式，這也是協(xié)調(diào)區(qū)際矛盾、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展的必然要求[4]。John Friedmann和William Alonso提出把區(qū)域當(dāng)作一個“經(jīng)濟景觀”，區(qū)域規(guī)劃主要關(guān)心“資源與經(jīng)濟發(fā)展問題”。從國內(nèi)外的實踐來看，區(qū)域是整合資源環(huán)境與社會經(jīng)濟規(guī)劃的最佳空間層次，在區(qū)域規(guī)劃中可以比較全面和科學(xué)地研究資源、環(huán)境的基礎(chǔ)性作用。

以區(qū)域的視野來審視規(guī)劃，其應(yīng)當(dāng)考慮的資源、環(huán)境要素包括：區(qū)域水資源、土地資源、礦產(chǎn)資源、旅游資源和人口資源、環(huán)境質(zhì)量、環(huán)境目標、環(huán)境容量等。這些要素的共同特點是：區(qū)域發(fā)展的基礎(chǔ)條件和基本限制，對資源、環(huán)境的保護和利用對規(guī)劃產(chǎn)生空間上的訴求。

3 資源、環(huán)境對區(qū)域規(guī)劃的影響

資源、環(huán)境作為區(qū)域規(guī)劃的基礎(chǔ)，其保護與利用的方式對區(qū)域規(guī)劃中規(guī)劃目標、規(guī)劃方案、規(guī)劃措施等都有直接影響。結(jié)合《成都平原城市群發(fā)展規(guī)劃》就資源、環(huán)境對規(guī)模、空間布局、發(fā)展模式選擇及次區(qū)域關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系等幾個方面的影響作簡要分析。

成都平原城市群位于四川盆地西部，是四川省五大城市群之一，其規(guī)劃范圍包括：成都市、德陽市、綿陽市、眉山市、資陽市，以及雅安的市中區(qū)、名山縣，樂山的市中區(qū)、峨眉山市和夾江縣，面積約5.99×104km2，現(xiàn)狀人口約3 055×104人。成都平原城市群經(jīng)濟發(fā)展迅速，經(jīng)濟總量占全川六成，位列中西部各城市群第二位，是我國中西部主要的經(jīng)濟增長極之一。

3.1 綜合承載力與規(guī)模

綜合承載力是指在某一時期某種狀態(tài)條件下，某地區(qū)的資源、環(huán)境條件所能承受的人類活動的閾值。綜合承載力是一個客觀的量，是區(qū)域綜合系統(tǒng)的客觀屬性。資源、環(huán)境綜合承載力分析的重點是對開發(fā)強度及規(guī)模與環(huán)境承載力之間是否協(xié)調(diào)進行分析，對經(jīng)濟與環(huán)境是否協(xié)調(diào)發(fā)展作出判斷。

根據(jù)地理單元的分隔，資源、環(huán)境在某一相對獨立的地理單元內(nèi)會形成封閉系統(tǒng)(該處所謂封閉系統(tǒng)指近似封閉系統(tǒng)，即與外界存在能量交換，但物質(zhì)、信息交換相對較少)，在這一區(qū)域內(nèi)對資源、環(huán)境的保護和利用，這是在城市尺度的規(guī)劃中難以解決的。

在《成都平原城市群發(fā)展規(guī)劃》中，根據(jù)成都平原的資源、環(huán)境條件選擇水資源、土地資源、水環(huán)境容量、大氣環(huán)境容量等四類要素共7個指標進行分析和評價。

表1 成都平原城市群資源環(huán)境綜合承載力評價

注：綜合承載力在0.8～1.0范圍內(nèi)表示社會、經(jīng)濟發(fā)展與資源、環(huán)境支撐處于平衡狀態(tài)。

① 注：按照預(yù)設(shè)的社會發(fā)展水平、經(jīng)濟發(fā)展方式以及生態(tài)環(huán)境環(huán)境目標作為情景模式基本條件，對區(qū)域發(fā)展進行情景模擬。

通過評價，得出了按照一定情景模式①下資源、環(huán)境各類要素的承載力和綜合承載力，其中人口承載力約3 600×104人，經(jīng)濟發(fā)展承載力為年均增速8 %。按照資源環(huán)境綜合承載力的評價方法，將資源、環(huán)境本底與建立在之上的社會、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)統(tǒng)籌起來，為科學(xué)合理地確定人口、經(jīng)濟規(guī)模提供了更為可靠的方法。

3.2 環(huán)境容量與空間布局

環(huán)境容量是指在保證人類正常生存和生態(tài)系統(tǒng)正常發(fā)展，以及環(huán)境質(zhì)量目標前提下，環(huán)境系統(tǒng)所承納污染物的最大允許量。環(huán)境容量是一個客觀數(shù)量，它反映了某確定的環(huán)境系統(tǒng)對污染物的承納能力。換言之，它反映了在既定環(huán)境目標下環(huán)境系統(tǒng)對人類經(jīng)濟生產(chǎn)和生活活動的限制條件。

傳統(tǒng)的城市規(guī)劃在空間布局時主要考慮發(fā)展的需求和技術(shù)經(jīng)濟的合理性，缺乏生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的整體保護與合理利用。區(qū)域規(guī)劃具有的特點為從更廣域的視角、更全面的要素角度研究城市群組空間組合提供了新的思路。

在《成都平原城市群發(fā)展規(guī)劃》中，通過水環(huán)境容量的研究(圖1)，提出了基于最佳水環(huán)境容量利用的“西控、中優(yōu)、東進”的城鎮(zhèn)空間布局策略。同時，根據(jù)大氣環(huán)境容量進行了計算，擬合城市在主導(dǎo)風(fēng)向上的最大控制長度，為控制城市連綿度提供了依據(jù)(圖2)。

3.3 資源、環(huán)境保護與發(fā)展模式

圖1 成都平原城市群水環(huán)境容量分布

圖2 成都平原城市群空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃

在傳統(tǒng)城市規(guī)劃中，對于城市發(fā)展模式?jīng)]有更多地涉及，一般情況下僅給出了社會、經(jīng)濟、環(huán)境的發(fā)展的目標，但是在規(guī)劃中缺乏目標的實現(xiàn)途徑。這就使傳統(tǒng)城市規(guī)劃中的發(fā)展目標流于空洞的表述而缺乏具體的支撐。在科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下的區(qū)域規(guī)劃可以從區(qū)域整體層面出發(fā)，根據(jù)資源、環(huán)境條件對區(qū)域未來協(xié)調(diào)發(fā)展的途徑展開討論，進行情景模擬，最終對發(fā)展模式作出選擇，從而具體指導(dǎo)區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展。

在《成都平原城市群發(fā)展規(guī)劃》中，根據(jù)實際情況，選擇了水資源、土地資源、大氣及水環(huán)境容量等要素，以延續(xù)發(fā)展模式(以經(jīng)濟發(fā)展目標為主，保證基本的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量不再繼續(xù)惡化)和協(xié)調(diào)發(fā)展模式(以生態(tài)環(huán)境保護目標為主，保證在生態(tài)環(huán)境較為迅速改善的前提下社會經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展)為情景對比，從經(jīng)濟增長速度、人口增長速度、城鎮(zhèn)布局、產(chǎn)業(yè)門類選擇及布局、資源保護與利用政策、生態(tài)環(huán)境保護政策等方面開展多因素模擬比較。通過比較分析，成都平原城市群的資源、環(huán)境條件對于上述發(fā)展需求的支撐作用得到了量化，協(xié)調(diào)發(fā)展模式的優(yōu)勢從比較數(shù)據(jù)中得到了體現(xiàn)。同時，通過比較情景模擬的條件設(shè)置也將兩種發(fā)展模式在各方面可采用的具體方式方法予以明確，在規(guī)劃的政策建議篇章中可以依據(jù)這些條件提出有針對性、具體可行的規(guī)劃政策建議，為區(qū)域的科學(xué)發(fā)展提供了規(guī)劃支持。

3.4 資源、環(huán)境與次區(qū)域關(guān)系及城鄉(xiāng)關(guān)系

在傳統(tǒng)城市規(guī)劃的思路中，在考慮次區(qū)域(區(qū)域內(nèi)按照某種標準劃分的次一級區(qū)域)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系時大多從等級結(jié)構(gòu)、功能結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟聯(lián)系、交通及公共服務(wù)聯(lián)系等方面出發(fā)，對次區(qū)域及城鄉(xiāng)之間在資源、環(huán)境保護與合理利用的考慮比較欠缺。區(qū)域規(guī)劃作為協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的指導(dǎo)性規(guī)劃，在次區(qū)域及城鄉(xiāng)關(guān)系的思量中應(yīng)該根據(jù)資源、環(huán)境條件對區(qū)域內(nèi)的資源合理配置及生態(tài)環(huán)境整體保護等方面作出安排。

成都平原城市群區(qū)域各類資源較豐富，但是普遍分布不均勻，因此在《成都平原城市群發(fā)展規(guī)劃》中，選擇了對區(qū)域發(fā)展有重大影響的水資源在次區(qū)域?qū)用孢M行統(tǒng)籌配置，通過對次區(qū)域發(fā)展的分析，在針對需求、兼顧公平的原則下對區(qū)域內(nèi)水資源進行統(tǒng)一調(diào)配，保證了各次區(qū)域社會、經(jīng)濟發(fā)展和人民生活的需要，消除了次區(qū)域之間發(fā)展不平衡的基礎(chǔ)性障礙。

生態(tài)環(huán)境保護是可持續(xù)發(fā)展的重要內(nèi)容之一，在《成都平原城市群發(fā)展規(guī)劃》中，從生態(tài)環(huán)境整體保護的基點出發(fā)來考慮城鄉(xiāng)關(guān)系：在分析城市和鄉(xiāng)村不同生態(tài)環(huán)境特點及保護要求的基礎(chǔ)上，從生態(tài)環(huán)境保護的角度提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的政策建議。

4 結(jié)束語

區(qū)域規(guī)劃在區(qū)域發(fā)展中起到協(xié)調(diào)區(qū)域、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、合理配置資源的基礎(chǔ)性作用，在區(qū)域規(guī)中從資源、環(huán)境保護與合理利用出發(fā)考量區(qū)域發(fā)展的需求與供給，將從一個不同于傳統(tǒng)的城市規(guī)劃的視角展示出區(qū)域協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的規(guī)劃影像，也為區(qū)域規(guī)劃制定合理的規(guī)劃政策提供了保障。

[1] 趙景海. 淺議城市規(guī)劃的區(qū)域觀[C]//2002年黑龍江省規(guī)劃學(xué)會年會論文集.2002

[2] P·hall.城市與區(qū)域規(guī)劃[M].鄒德慈,金經(jīng)元,譯. 中國建筑工業(yè)出版社，1985

[3] 李友生.區(qū)域規(guī)劃在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展中的地位與作用[J].中國建設(shè)信息, 2006，(1)

[4] 劉傳明. 新一輪區(qū)域規(guī)劃若干問題探討[J].地理與地理信息科學(xué), 2006，(4)

[5] 成都市規(guī)劃設(shè)計研究院.成都平原城市群發(fā)展規(guī)劃 [R]