劉蘇蓉，母冠樺

(1.中國(guó)建筑西南設(shè)計(jì)研究院有限公司，四川成都610041；2.成都市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，從四川成都610041)

進(jìn)入21世紀(jì)后，由于歐美等老牌資本主義強(qiáng)國(guó)的經(jīng)濟(jì)陷入衰退，以部分發(fā)展中國(guó)家為代表的新興經(jīng)濟(jì)體引領(lǐng)了世界經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，而中國(guó)便是其中的佼佼者，世界范圍內(nèi)更有學(xué)者和政客驚呼21世紀(jì)就是“中國(guó)世紀(jì)”。伴隨著經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)勁增長(zhǎng)，我國(guó)的城市化進(jìn)程也進(jìn)入了加速階段，城市規(guī)劃在此期間應(yīng)該發(fā)揮什么樣的作用？如何在紛繁復(fù)雜的國(guó)際大背景下清醒的認(rèn)識(shí)我國(guó)的基本國(guó)情，對(duì)國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)加以提煉，找出城市化與城市規(guī)劃的內(nèi)外在聯(lián)系，繼續(xù)走適合我國(guó)自己的城市化道路，是值得我們認(rèn)真思考和回答的問(wèn)題。

1 城市化進(jìn)程橫向比較

1.1 美國(guó)

自1830年美國(guó)城市開(kāi)始發(fā)展，城市人口超過(guò)10 %，到1970 年美國(guó)城市化率超過(guò)70 %，基本完成城市化，用時(shí)超過(guò)120年。

第一階段(城市化開(kāi)始、加速及初步完成時(shí)期)：1830～1920年，美國(guó)城市人口超過(guò)農(nóng)村人口，城市人口占全國(guó)人口的比重達(dá)到51.2 %。這一時(shí)期是美國(guó)工業(yè)化的關(guān)鍵時(shí)期，尤其是內(nèi)戰(zhàn)后，美國(guó)城市化進(jìn)程加速發(fā)展，呈現(xiàn)出城市內(nèi)部空間向多中心結(jié)構(gòu)發(fā)展；以集中型城市化為主，郊區(qū)化開(kāi)始出現(xiàn)等特征。

第二階段(城市化的新階段——郊區(qū)化時(shí)期)：1920～1970年，美國(guó)城市的郊區(qū)人口超過(guò)城區(qū)人口，這一時(shí)期城市化率達(dá)到了73.6 %，基本完成城市化進(jìn)程。郊區(qū)化的加速縮小了城鄉(xiāng)差別，促進(jìn)了大都市區(qū)的形成，也造成了中心城市特別是老城不同程度的衰落。

1.2 中國(guó)

中國(guó)城市化快速發(fā)展始于改革開(kāi)放之后，1950年城市化率僅7.3 %，經(jīng)過(guò)60年發(fā)展至2010年底城市化已基本達(dá)到50 %(常住人口口徑)。

第一階段(改革開(kāi)放前)：1949～1978年，改革開(kāi)放前城市化率達(dá)到19.4 %。這一階段中國(guó)的城市化呈現(xiàn)出以下幾個(gè)特點(diǎn)：政府是城市化動(dòng)力機(jī)制的主體；城市化對(duì)非農(nóng)勞動(dòng)力的吸納能力很低；城市化的區(qū)域發(fā)展受高度集中的計(jì)劃體制的制約；勞動(dòng)力的職業(yè)轉(zhuǎn)換優(yōu)先于地域轉(zhuǎn)換；城市運(yùn)行機(jī)制具有非商品經(jīng)濟(jì)的特征。這種城市化的結(jié)果，形成了城鄉(xiāng)之間相互隔離和相互封閉的“二元社會(huì)”*注：這里所說(shuō)的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)，是指政府對(duì)城市和市民實(shí)行“統(tǒng)包”，而對(duì)農(nóng)村和農(nóng)民則實(shí)行“統(tǒng)制”，即由財(cái)產(chǎn)制度、戶籍制度、住宅制度、糧食供給制度、副食品和燃料供給制度、教育制度、醫(yī)療制度、就業(yè)制度、養(yǎng)老制度、勞動(dòng)保險(xiǎn)制度、勞動(dòng)保護(hù)制度、婚姻制度等具體制度所造成的城鄉(xiāng)之間的巨大差異，構(gòu)成了城鄉(xiāng)之間的壁壘，阻止了農(nóng)村人口向城市的自由流動(dòng)。。

第二階段(改革開(kāi)放以后)：1978年至今，城市化率50 %左右，即每年城市化率增加1 %，按此速度計(jì)算，2030年中國(guó)城市化率超過(guò)70 %，基本完成城市化，用時(shí)約80年。這個(gè)階段的城市化，是在國(guó)民經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)條件下迅速推進(jìn)的，城鄉(xiāng)之間的壁壘逐漸松動(dòng)并被打破，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，使得中國(guó)的城市化呈現(xiàn)出以小城鎮(zhèn)迅速擴(kuò)張、人口就地城市化為主的特點(diǎn)。

從以上數(shù)據(jù)看，中國(guó)和美國(guó)的城市化差距還是十分巨大的。目前中國(guó)的城市化率只相當(dāng)于美國(guó)1920年的水平，我國(guó)雖發(fā)展?jié)摿薮螅沃囟肋h(yuǎn)。

2 城市化與城市規(guī)劃

城市化不僅是城市和城市人口數(shù)量上的增加，也是與人口的增加相適應(yīng)的，還應(yīng)是城市質(zhì)量、功能效率的提高，城市環(huán)境的改善，資源的集約和合理使用，傳統(tǒng)文化的繼承與發(fā)揚(yáng)等等。而城市規(guī)劃的主要任務(wù)就是規(guī)劃、建設(shè)與維護(hù)涉及以上方方面面的城市設(shè)施平臺(tái)。這個(gè)設(shè)施平臺(tái)不僅是城市化過(guò)程中接受大量轉(zhuǎn)移人口的基礎(chǔ)，也為城市人口從事的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)活動(dòng)服務(wù)。城市化是一個(gè)動(dòng)態(tài)進(jìn)程，科學(xué)合理的城市規(guī)劃能夠促進(jìn)城市化進(jìn)程的健康發(fā)展。

2.1 美國(guó)

美國(guó)是城市化帶動(dòng)城市規(guī)劃的典型案例。美國(guó)是先有城市后才有規(guī)劃，城市不是規(guī)劃形成的，而是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展自發(fā)形成的。城市規(guī)劃的目標(biāo)是解決當(dāng)時(shí)城市出現(xiàn)的突出問(wèn)題和矛盾，所以美國(guó)城市規(guī)劃的目標(biāo)是治理城市而不是創(chuàng)造城市。

2.1.1 美國(guó)城市規(guī)劃體系的規(guī)劃重點(diǎn)

由于美國(guó)城市規(guī)劃由地方政府的規(guī)劃部門(mén)制定，因此各州城市規(guī)劃體系并不完全相同，從總體上大致可分為三個(gè)層次(表1):區(qū)域規(guī)劃(Regional Comprehensive Plan)、城市總體規(guī)劃(The Master Plan)、區(qū)劃(Zoning)。這三種規(guī)劃只有區(qū)劃是真正意義上全美國(guó)都認(rèn)同的法定規(guī)劃。

表1 美國(guó)城市規(guī)劃體系的規(guī)劃重點(diǎn)與特征

2.1.2 相關(guān)思考

在美國(guó)歷史上，區(qū)劃和總體規(guī)劃一度是相互脫節(jié)、各行其是。直到20世紀(jì)70年代，法庭判案原則的轉(zhuǎn)變(土地糾紛案的裁決要以總體規(guī)劃為依據(jù))和州立法的壓力(強(qiáng)制要求地方政府進(jìn)行總體規(guī)劃)，強(qiáng)化了二者之間的聯(lián)系。概括地說(shuō)，總體規(guī)劃是一系列長(zhǎng)期的目標(biāo)、政策和指導(dǎo)原則，而區(qū)劃是近期的具體的土地管理控制措施，是地方政府實(shí)施總體規(guī)劃和控制用地發(fā)展的關(guān)鍵手段。

美國(guó)的城市規(guī)劃歷史在很大程度上就是城市化以及由此帶來(lái)問(wèn)題的歷史。從19世紀(jì)末的“城市美化運(yùn)動(dòng)”到20世紀(jì)中葉的“聯(lián)邦高速公路計(jì)劃”，由此帶來(lái)的一系列社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題推動(dòng)了美國(guó)城市規(guī)劃的發(fā)展。簡(jiǎn)·雅各布斯(Jane Jacobs)*注：簡(jiǎn)·雅各布斯(Jane Jacobs):職業(yè)記者，著有《美國(guó)大城市的生與死》一書(shū)。在書(shū)中她致力于喚起人們對(duì)城市復(fù)雜多樣生活的熱愛(ài)，提倡“街道眼”(Street Eye)，反對(duì)大規(guī)模計(jì)劃。無(wú)疑稱得上是過(guò)去半個(gè)世紀(jì)中對(duì)美國(guó)城市規(guī)劃發(fā)展影響最大的人士之一，他出版于1961年的《美國(guó)大城市的死與生》震撼了當(dāng)時(shí)的美國(guó)規(guī)劃界，而現(xiàn)在，人們也已習(xí)慣把該書(shū)的出版視作美國(guó)城市規(guī)劃轉(zhuǎn)向的重要標(biāo)志。很多人甚至認(rèn)為正是這本書(shū)終結(jié)了50年代美國(guó)政府以鏟除貧民窟和興建高速路為特征的大規(guī)模的城市更新運(yùn)動(dòng)。但當(dāng)我們重新審視美國(guó)舊城更新的歷史，發(fā)現(xiàn)這些由政府主導(dǎo)的計(jì)劃在簡(jiǎn)·雅各布斯抨擊城市規(guī)劃的同時(shí)就已經(jīng)開(kāi)始走下坡路了?！肮沧≌?jì)劃”試圖通過(guò)直接介入住宅市場(chǎng)來(lái)解決低收入階層住房問(wèn)題，但這項(xiàng)單一的住宅建造計(jì)劃不僅沒(méi)有解決“貧民窟”這類社會(huì)問(wèn)題，反而帶來(lái)了巨額的資金浪費(fèi)，結(jié)果在20世紀(jì)5O年代中期招致國(guó)會(huì)的強(qiáng)烈反對(duì)，很快就走向了窮途末路。

（54）波葉裂葉苔 Lophozia cornuta（Steph.）S.Hatt. 李粉霞等（2011）

區(qū)劃(Zoning)是美國(guó)現(xiàn)在享有盛名的規(guī)劃手段，但據(jù)了解，美國(guó)大部分的地區(qū)是先有了城市之后，根據(jù)實(shí)際的需求才去做區(qū)劃(即先建設(shè)再規(guī)劃)，現(xiàn)在甚至還有個(gè)別大城市(比如休斯敦)沒(méi)有區(qū)劃，所以現(xiàn)在美國(guó)幾乎所有的沿海大城市都面臨無(wú)序蔓延和土地緊缺的狀況。爾灣*爾灣(Irvine)：誕生于30多年前的新興城市，位于美國(guó)加州南部，將近30 %的居民為亞裔。如今在許多人眼中，爾灣已經(jīng)成為“最終目的地”。那里不僅擁有加州出名的陽(yáng)光，還有富于創(chuàng)業(yè)精神的商業(yè)環(huán)境，完善的政府管理與服務(wù)，同時(shí)，加州大學(xué)爾灣分校等優(yōu)秀學(xué)府也坐落于此。(Irvine，圖1)是一個(gè)最近在美國(guó)比較成功的規(guī)劃案例，它同時(shí)也是美國(guó)少數(shù)的先規(guī)劃再建設(shè)的區(qū)域。爾灣目前是美國(guó)最大的私人社區(qū)之一，人口超過(guò)20萬(wàn)人，整個(gè)區(qū)域連續(xù)7年保持全美最低的犯罪率。其運(yùn)作模式是由一家私人公司運(yùn)營(yíng)，在與居民分別簽署協(xié)議后收取不同的費(fèi)用*因?yàn)樯鐓^(qū)內(nèi)提供不同種類和面積的戶型，同時(shí)入住的人群的家庭年收入也有差異，因此收取的費(fèi)用各不相同。來(lái)對(duì)社區(qū)內(nèi)的住宅、學(xué)校、超市等公共設(shè)施和其他市政設(shè)施進(jìn)行日常維護(hù)。該社區(qū)鼓勵(lì)不同階層、不同膚色、不同收入的人共同居住，同時(shí)鼓勵(lì)采用步行、自行車、公交車等公共交通方式出行。這個(gè)社區(qū)的成功也引起了美國(guó)當(dāng)?shù)啬酥粮嘁?guī)劃師們對(duì)現(xiàn)行城市規(guī)劃的反思。但由于土地私有的政策，現(xiàn)今美國(guó)社會(huì)的規(guī)劃主流仍然以“修補(bǔ)”為主，“規(guī)劃”為輔。

圖1 爾灣社區(qū)鳥(niǎo)瞰

2.2 中國(guó)

我國(guó)傳統(tǒng)城市規(guī)劃體系是以西周營(yíng)國(guó)制度為基礎(chǔ)，隨著社會(huì)演進(jìn)，不斷加以革新發(fā)展，至明清時(shí)期，已形成了一套完整的城市規(guī)劃體系制度。建國(guó)初期，國(guó)家百?gòu)U待興，城市建設(shè)呈現(xiàn)繁榮面貌。但之后卻經(jīng)歷屢次運(yùn)動(dòng)，直至改革開(kāi)放，才真正進(jìn)入發(fā)展時(shí)期，城市規(guī)劃體系建設(shè)也進(jìn)行了種種探索。進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后，城市規(guī)劃工作引入了西方新思想、新觀念和新方法，開(kāi)展控制性詳細(xì)規(guī)劃，完成第三輪總體規(guī)劃，完善國(guó)家和地方的法規(guī)、規(guī)范和管理政策，隨著1990年《城市規(guī)劃法》的正式實(shí)施，基本建立了現(xiàn)代城市規(guī)劃體系的初步框架。

2.2.1 中國(guó)城市規(guī)劃體系的規(guī)劃重點(diǎn)

我國(guó)的城市規(guī)劃體系包含了法定規(guī)劃和非法定規(guī)劃，法定規(guī)劃包含城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃，非法定規(guī)劃包含發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、次區(qū)域規(guī)劃、市(縣)域總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、城市設(shè)計(jì)等，它們有各自的規(guī)劃重點(diǎn)與特征。

表2中國(guó)城市規(guī)劃體系的規(guī)劃重點(diǎn)與特征

2.2.2 相關(guān)思考

由于城市規(guī)模的擴(kuò)大，城市人口的增長(zhǎng)，我國(guó)的城市化過(guò)程中出現(xiàn)了“成長(zhǎng)的煩惱”。比如：環(huán)境污染嚴(yán)重，原有生態(tài)環(huán)境改變，環(huán)境質(zhì)量下降，趨于惡化；中心區(qū)人口密集，交通擁擠；地價(jià)房租昂貴，部分地區(qū)的居住條件亟需改善。

我國(guó)雖形成了較為完善的規(guī)劃體系，但也面臨諸多挑戰(zhàn)。比如在在法律法規(guī)方面，城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃由于分屬三個(gè)部門(mén)依照各自的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行管理，導(dǎo)致三個(gè)規(guī)劃不能充分銜接；在城市建設(shè)方面，城市建設(shè)的趨同化，層出不窮的拆遷問(wèn)題和舊城改造問(wèn)題，公眾參與度，規(guī)劃?rùn)?quán)限分散與規(guī)劃實(shí)施隨意等問(wèn)題，都在挑戰(zhàn)著規(guī)劃師們的神經(jīng)。國(guó)家住建部副部長(zhǎng)仇保興在2011年的城市規(guī)劃年會(huì)上發(fā)表主題演講時(shí)表示，中國(guó)城市化進(jìn)程要堅(jiān)持鞏固緊湊型城鎮(zhèn)，警惕大城市的盲目擴(kuò)張，鼓勵(lì)發(fā)展綠色小城鎮(zhèn)的原則，防止千篇一律的無(wú)特色現(xiàn)代城市在中國(guó)的蔓延。

相比美國(guó)來(lái)看，由于我國(guó)土地國(guó)有的政策，因此在對(duì)城市發(fā)展趨勢(shì)有清楚判斷的情況下，城市規(guī)劃能在較短時(shí)間內(nèi)有效的配置各種社會(huì)資源，做到前瞻性與實(shí)施性的有效結(jié)合，但這也不能阻止個(gè)別城市在未明確自身發(fā)展稟賦與特色時(shí)就“大干快上”的現(xiàn)象。同時(shí)也由于地方政府的任期原因，規(guī)劃思路及政策的延續(xù)性目前對(duì)我國(guó)的城市規(guī)劃是一大挑戰(zhàn)?？偟膩?lái)說(shuō)，中國(guó)的城市規(guī)劃師更靠近規(guī)劃決策的中心，城市規(guī)劃能在城市化進(jìn)程中發(fā)揮更重要的作用。

2.3 城市化與城市規(guī)劃的關(guān)系分析

現(xiàn)代城市規(guī)劃可以理解為是一項(xiàng)政治、法律、經(jīng)濟(jì)和財(cái)政以及觀念的綜合活動(dòng)，因此，城市規(guī)劃體系建設(shè)有著十分深厚的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化背景。從美國(guó)的規(guī)劃體系來(lái)看，具備以下幾個(gè)特征：一是私權(quán)體制比較完善。城市規(guī)劃體系同樣也是建立在私有制的基礎(chǔ)上，除非法律限制，私人產(chǎn)權(quán)包括資源的使用、收益和交易權(quán)利不受侵犯，而法律是一個(gè)公開(kāi)的、各方可參與的立法程序的結(jié)果；二是文化傳統(tǒng)。比如民主、自由、宗教、契約關(guān)系等。與我國(guó)相比，最為重要的是他們的制度體系發(fā)展的核心是延續(xù)的。

縱觀美國(guó)的城市化和城市規(guī)劃發(fā)展歷史，經(jīng)歷了“無(wú)序發(fā)展-政府干預(yù)-城市蔓延-都市區(qū)發(fā)展”的過(guò)程，城市規(guī)劃對(duì)美國(guó)的城市化進(jìn)程起到了重要作用，但也廣受爭(zhēng)議。與中國(guó)相比，因?yàn)樗幊鞘邪l(fā)展階段不同，“社會(huì)公平優(yōu)先”成了現(xiàn)今美國(guó)規(guī)劃師們的首要任務(wù)。由于大規(guī)模城市建設(shè)的時(shí)代一去不復(fù)返，美國(guó)規(guī)劃師現(xiàn)在更多的體現(xiàn)“平衡協(xié)調(diào)”而非“規(guī)劃設(shè)計(jì)”的作用。

我們?cè)谠L問(wèn)洛杉磯的一個(gè)叫“ Main Street”的建筑規(guī)劃公司時(shí)，相互交流的時(shí)候談到“理想中的社區(qū)”這個(gè)問(wèn)題，一位叫德博拉(Deborah T. Guthrie)的規(guī)劃師無(wú)奈地告訴我們，現(xiàn)在洛杉磯的以汽車為尺度的規(guī)劃設(shè)計(jì)*注：據(jù)了解，當(dāng)?shù)氐拿恳粋€(gè)新建建筑的設(shè)計(jì)方案必須提供足夠多數(shù)量的地面及地下停車位，否則可能不能通過(guò)方案審查。這也是該公司規(guī)劃師們認(rèn)為造成目前洛杉磯以規(guī)劃來(lái)適應(yīng)汽車這種惡果的原因之一。和城市的無(wú)序蔓 延是他們不愿意看到的，他們更愿意在步行或自行車距離范圍內(nèi)能解決大部分的工作與生活需求，但如何解決現(xiàn)有問(wèn)題卻力不從心。正是由于“民主式”的“自下而上”的規(guī)劃方式，洛杉磯的一個(gè)地鐵線路由于途經(jīng)不同社區(qū)而產(chǎn)生的的不同意見(jiàn)導(dǎo)致了該項(xiàng)目40年都沒(méi)有建成，其他的舊城改造的難度可想而知。這到底是體現(xiàn)了“社會(huì)公平”還是“公眾利益”應(yīng)讓路于“小部分人利益”？

由于在城市化進(jìn)程中出現(xiàn)了一些問(wèn)題和矛盾，因此目前我國(guó)“自上而下”的城市規(guī)劃方式在國(guó)內(nèi)外的學(xué)術(shù)界引起了很大爭(zhēng)議，我們應(yīng)該放棄現(xiàn)在的規(guī)劃方式而倒向西方國(guó)家所謂的“民主式”的“自下而上”的規(guī)劃體系嗎？如果這樣，會(huì)不會(huì)結(jié)果是摒棄了自己的特色而又掉入一個(gè)精心設(shè)置好的“陷阱”中去呢？

歐美發(fā)達(dá)國(guó)家的城市規(guī)劃方式兼顧公平，但效率低下，反觀我國(guó)則效率有余，公平不足。在不同的制度框架下，城市規(guī)劃的作用也不盡相同。美國(guó)的地方自主權(quán)較大，中國(guó)則更強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌?？梢灶A(yù)見(jiàn)，中國(guó)未來(lái)二三十年將發(fā)生人類文明史上迄今為止規(guī)模最大、影響最深遠(yuǎn)的城市化運(yùn)動(dòng)，也是發(fā)展背景最為錯(cuò)綜復(fù)雜、各種約束和障礙最為突出的城市化進(jìn)程。客觀來(lái)講，我國(guó)如果要繼續(xù)保持和保障城市化的發(fā)展速度和質(zhì)量，應(yīng)在堅(jiān)持現(xiàn)有規(guī)劃方式的基礎(chǔ)上同時(shí)繼續(xù)拓展民眾表達(dá)意愿的渠道上，進(jìn)一步提高城市規(guī)劃的科學(xué)性、創(chuàng)新性和可操作性，讓城市規(guī)劃起好為城市和決策層“把脈”的智囊團(tuán)作用，保持規(guī)劃思路及政策的延續(xù)性和有效性，使其滿足城市化的發(fā)展與需求。

3 結(jié)束語(yǔ)

城市化與城市規(guī)劃是“你中有我，我中有你”的相互作用關(guān)系，在堅(jiān)持現(xiàn)有規(guī)劃方式的同時(shí)，多傾聽(tīng)來(lái)自社會(huì)各階層尤其是基層的聲音，在保障發(fā)展效率的同時(shí)兼顧社會(huì)公平，把握住城市規(guī)劃未來(lái)的“黃金二十年”，堅(jiān)持走具有我國(guó)特色的城市化和城市規(guī)劃發(fā)展道路。

[1] 郝壽義.中國(guó)城市化快速發(fā)展期城市規(guī)劃體系建設(shè)[M].華中科技大學(xué)出版社，2005

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