*基金項(xiàng)目:國家社會科學(xué)基金西部項(xiàng)目《社會法基本范疇研究》(12XFX027);甘肅省社會科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目《甘肅農(nóng)村社會管理改進(jìn)和創(chuàng)新研究——基于農(nóng)村社會保障程序構(gòu)建視角》。
摘要:城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化是破解我國社會治理二元體制障礙的關(guān)鍵。如何實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化,是一道現(xiàn)實(shí)難題。依據(jù)我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會條件,城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化只能是保持城鄉(xiāng)社會保障差距在合理限度內(nèi)的有限統(tǒng)籌一體化,是城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌模式、體系結(jié)構(gòu)、功能、區(qū)域和發(fā)展的一體化,而不應(yīng)是所有社會保障項(xiàng)目條件一體化、“?;尽睒?biāo)準(zhǔn)一體化,更不是平均化。要進(jìn)一步明確我國社會保障發(fā)展戰(zhàn)略,確保社會公平正義制度的有效落實(shí),實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置,促進(jìn)城鄉(xiāng)居民在社會保障分配上的基本平衡。
關(guān)鍵詞:城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化;有限統(tǒng)籌一體化;戰(zhàn)略目標(biāo)定位
中圖分類號:C913.7文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1003-0751(2014)07-0072-06
伴隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的高速發(fā)展和社會體制改革的深入進(jìn)行,我國現(xiàn)行的城鄉(xiāng)社會保障二元體制也面臨巨大的挑戰(zhàn)。從城鄉(xiāng)社會保障水平差距大所帶來的一系列問題和城鄉(xiāng)社會保障可持續(xù)發(fā)展的背景來看,城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化建設(shè)十分必要。但問題是,城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化是否就意味著“保基本”的底線城鄉(xiāng)均等?是否就意味著不應(yīng)再按城鄉(xiāng)分治的思維來立法?均等的、一元的社會保障,能否有效解決“最薄弱的環(huán)節(jié)仍然是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化滯后”“城鄉(xiāng)二元體制障礙”“誰來種地”“城鄉(xiāng)要素如何平等交換”“公共資源如何均衡配置”等問題?因此,要辨析城鄉(xiāng)社會保障一元化論,確保社會公平正義制度的有效落實(shí),實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置,促進(jìn)城鄉(xiāng)居民在社會保障分配上的基本平衡。
一、城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化實(shí)踐與爭議:
破解社會治理二元體制障礙城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是指統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度,增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力,逐步縮小城鄉(xiāng)差距,促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮。城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化是指城鄉(xiāng)社會保障制度建設(shè)要普遍、統(tǒng)一,不搞城鄉(xiāng)分割,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障制度的一體化,促進(jìn)社會公平公正。有學(xué)者把“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”看做是城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化,即“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌,不是城鄉(xiāng)統(tǒng)一、劃一,而是整體的保障體系,不同的保障水平,靈活的保障方式,多樣化的保障模式”①。上述理解雖有不同,但目的是明確的,即如何破解社會治理二元體制障礙,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會和人的可持續(xù)、全面協(xié)調(diào)發(fā)展。
1.城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化的背景與意義
我國的“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”和“城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化”是在經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型的時(shí)代背景下提出的。新中國成立后,我國是在“一窮二白”的農(nóng)業(yè)社會底子上搞現(xiàn)代化建設(shè)的,當(dāng)時(shí)國家為了保證城鎮(zhèn)居民的糧食供應(yīng),嚴(yán)格限制農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)流動,實(shí)行農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的戶籍管理制度,并以此為基礎(chǔ),實(shí)施農(nóng)村、城鎮(zhèn)兩套經(jīng)濟(jì)社會政策,從而促成了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會二元結(jié)構(gòu)體制的壯大。②由此,我國社會保障制度也是以“城鄉(xiāng)分割”為基礎(chǔ),重點(diǎn)發(fā)展城鎮(zhèn)社會保障,早期采取“國家—單位保障模式”,后期采取“社會統(tǒng)籌模式”,建立了較全面的城鎮(zhèn)社會保障體系。與城鎮(zhèn)社會保障相比,農(nóng)村社會保障建設(shè)滯后,最初依托土地、家庭和集體保障,除自然災(zāi)害及災(zāi)荒年份的國家生活救濟(jì)外,基本上依托農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)村合作醫(yī)療與五保供養(yǎng)制度。2003年,我國開始全面建設(shè)農(nóng)村社會保障,取得了顯著成績,但與城鎮(zhèn)社會保障相比,農(nóng)村社會保障仍存在發(fā)展不平衡、社會保障水平差距大③、底線不公平、整個系統(tǒng)運(yùn)行效率低、銜接性差等問題。當(dāng)前,這種城鄉(xiāng)分割的二元社會保障體制已不能適應(yīng)現(xiàn)代工商社會的需求。如果這種現(xiàn)狀不能徹底打破,農(nóng)村發(fā)展滯后、農(nóng)民收入增長緩慢、城鄉(xiāng)發(fā)展差距擴(kuò)大的趨勢就不能從根本上得到解決,勢必成為社會生產(chǎn)力發(fā)展的嚴(yán)重障礙。
因此,實(shí)行城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化是協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展、構(gòu)建社會主義和諧社會的基礎(chǔ)。從長遠(yuǎn)看,實(shí)行城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化就是通過體制創(chuàng)新,建立與現(xiàn)代工商社會相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)社會秩序,解決制約“三農(nóng)”問題的體制性與結(jié)構(gòu)性矛盾,促進(jìn)城與鄉(xiāng)、工與農(nóng)共同進(jìn)步和協(xié)調(diào)發(fā)展,提高社會治理水平。具體來說,城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化有助于解決我國社會保障事業(yè)發(fā)展過程中所面臨的重要問題:一是制度公平問題,即社會保障制度普遍、統(tǒng)一,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民“同命同價(jià)”“同命同利”;二是公共資源均衡配置問題,縮小城鄉(xiāng)差距,促使城鄉(xiāng)公共資源投入基本均衡;三是解決“誰來種地”問題,彌補(bǔ)初次分配的不平衡,實(shí)現(xiàn)在城鄉(xiāng)就業(yè)均“勞有所值”“勞有所?!薄俺青l(xiāng)相當(dāng)”的職業(yè)生態(tài)環(huán)境;四是恢復(fù)或突出社會保障互助互濟(jì)、功能相互銜接的本質(zhì)。
2.城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化實(shí)踐與爭議
近年來,我國各地都在積極進(jìn)行城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化的探索并積累了一些經(jīng)驗(yàn),較為典型的有重慶、昆山、寶雞、東莞等地的實(shí)踐。學(xué)界對此也展開討論。這些實(shí)踐和學(xué)理討論,對如何實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化具有十分重要的借鑒意義。
重慶市提出分兩步走的發(fā)展目標(biāo)。第一階段以彌補(bǔ)政策空白為重點(diǎn),以農(nóng)民工社會保險(xiǎn)為重要突破口,探索建立被征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員社會保險(xiǎn)制度、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和城鄉(xiāng)居民合作醫(yī)療保險(xiǎn)制度,著力解決各項(xiàng)社會保險(xiǎn)制度之間的銜接配套和轉(zhuǎn)移接續(xù)等問題;第二階段根據(jù)城鄉(xiāng)居民不同的社會保障需求和經(jīng)濟(jì)承受能力,建立廣覆蓋、多層次、便參保、易轉(zhuǎn)移的城鄉(xiāng)社會保障體系,擴(kuò)大社會保障覆蓋面,逐步縮小各地同類保障水平的差距,鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)村居民棄土離鄉(xiāng),向城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)化。④
昆山市率先在全國推行農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和農(nóng)村基本醫(yī)療保險(xiǎn),將農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鎮(zhèn)社會保障并軌,逐步吸納征地農(nóng)民和靈活就業(yè)人員進(jìn)入城鎮(zhèn)社會保障;實(shí)行農(nóng)村居民醫(yī)療保險(xiǎn)改革,凡是昆山城鄉(xiāng)居民,都可以加入居民醫(yī)療保險(xiǎn),并且大病報(bào)銷比例也與城鎮(zhèn)并軌;建立城鄉(xiāng)可銜接的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)與城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)接軌互換制度和城鄉(xiāng)一體的醫(yī)療救助制度;通過政策引導(dǎo)農(nóng)保轉(zhuǎn)城保,實(shí)行被征地農(nóng)民“即征即?!?,并在統(tǒng)籌區(qū)內(nèi)實(shí)現(xiàn)社保關(guān)系的無障礙轉(zhuǎn)移接續(xù)。⑤
寶雞市規(guī)定,城鎮(zhèn)居民穩(wěn)定就業(yè)后可參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn),職工失業(yè)后可參加城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn),參保居民在享受城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)待遇后個人負(fù)擔(dān)較重的,還可享受醫(yī)療救助政策,參加商業(yè)保險(xiǎn)的,還可按商業(yè)保險(xiǎn)相關(guān)規(guī)定,繼續(xù)報(bào)銷;被征地居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的勞動人員,可以將保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn);新農(nóng)保與城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)相互轉(zhuǎn)移時(shí),只需將個人賬戶積累總額轉(zhuǎn)入新的保險(xiǎn)關(guān)系,折算繳費(fèi)年限。⑥
東莞市采取循序漸進(jìn)辦法推動城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化進(jìn)程。一是整合機(jī)構(gòu)和人員,將農(nóng)村社會保障管理職能統(tǒng)一劃歸市社會保障職能部門;二是實(shí)現(xiàn)管理的規(guī)范化和信息化,將農(nóng)村社保納入“數(shù)字社保”信息化建設(shè)的框架,統(tǒng)一規(guī)劃和建設(shè);三是為減輕農(nóng)村社?;饓毫?,逐步將農(nóng)村社會保障并入職工社會保障體系中,實(shí)行“社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合”方式,做實(shí)個人賬戶;四是建立城鄉(xiāng)社會保障可相互轉(zhuǎn)接的機(jī)制等。⑦
基于上述地方性實(shí)踐,我國學(xué)界對城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化展開研究,目前主要存在五個方面的爭論:第一,建設(shè)城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化的條件是否具備。當(dāng)前的主流觀點(diǎn)認(rèn)為條件已經(jīng)具備,如鄭功成、景天魁等學(xué)者認(rèn)為我國目前政治取向已經(jīng)清晰,社會保障發(fā)展目標(biāo)已經(jīng)明確,經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)日益雄厚,建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系的基本條件已經(jīng)具備。樊小鋼、米紅則認(rèn)為,我國現(xiàn)階段尚不完全具備建立覆蓋城鄉(xiāng)社會保障體系的條件,因此目前只能依據(jù)國情和客觀條件有差別地分步發(fā)展。陳平認(rèn)為,在我國這樣一個地區(qū)發(fā)展很不平衡的大國、窮國,不能企圖建立統(tǒng)一的社會保障體制。第二,城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化建設(shè)戰(zhàn)略目標(biāo)到底是“覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系”,還是“城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化”。鄭秉文認(rèn)為,建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系面臨著一系列問題,要完成2020年基本建立“覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系”的戰(zhàn)略任務(wù),就必須注意克服擴(kuò)大覆蓋面進(jìn)程的盲目性,考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的約束性和社會保障制度的包容性等問題。林閩鋼認(rèn)為,把人人享有基本生活保障作為優(yōu)先目標(biāo),在城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化條件下,通過制度并軌和管理整合,實(shí)施“四位一體”的配套改革。第三,城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化建設(shè)如何推進(jìn)。學(xué)界普遍認(rèn)為應(yīng)分階段、逐步漸進(jìn),但對漸進(jìn)過程中是否要分地域、分城鄉(xiāng)、分行業(yè)存有較大爭議。楊翠迎認(rèn)為,目前建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障制度存在可能性,但是要分地、分步進(jìn)行,實(shí)行城鄉(xiāng)有別的策略。第四,社會保障立法制度建設(shè)到底是采取一元化立法模式,還是采取城鄉(xiāng)分治的二元立法模式。目前一元化立法模式是主流,鄭功成指出:“我不贊成為農(nóng)民單獨(dú)就某一方面利益進(jìn)行立法,比如為農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)村低保單獨(dú)立法。我們不應(yīng)再按城鄉(xiāng)二元分割的思維來立法,而是應(yīng)按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、制度一體化的思維立法?!雹喙P者則認(rèn)為,只要我國農(nóng)村的生產(chǎn)生活基礎(chǔ)資源配置關(guān)系不變、農(nóng)村人口比例在35%以上,那么總的布局上依然是城鄉(xiāng)社保的二元體系安排。⑨第五,城鄉(xiāng)社會保障各個項(xiàng)目的統(tǒng)籌一體化如何進(jìn)行。
二、城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化可行性分析:
城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會條件分析城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化是現(xiàn)代國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展到一定歷史階段的產(chǎn)物。從國際社會保障早期歷史來看,沒有哪一個國家從一開始就把城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化作為全民福祉的建設(shè)目標(biāo)。西方社會保障的兩個鼻祖國家——英國和德國,最初也只是在社會救助(濟(jì)貧)和社會保險(xiǎn)方面逐步發(fā)展起來的。究其原因,是由當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)社會條件和政治觀念所決定的。由于一、二產(chǎn)業(yè)所提供的物質(zhì)尚不充分,人們生存維護(hù)的方式尚處于生存的特殊關(guān)系內(nèi)部維護(hù)與外部維護(hù)的萌芽時(shí)期⑩。到了社會保障的發(fā)展階段(二戰(zhàn)前后),西方主要資本主義國家才開始逐漸把對人的生存的社會維護(hù)作為政府的一項(xiàng)責(zé)任并法制化,將城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化作為其公共福利改革的目標(biāo)之一,由此形成兩個路徑:一是以英國、瑞典等為代表的一些國家,做出了同時(shí)覆蓋城鄉(xiāng)居民的國民福利制度安排;二是以法國、德國為代表的多數(shù)國家,先選擇發(fā)展城鎮(zhèn)社會保障,然后再逐步覆蓋到農(nóng)村。如1930年法國正式頒布《社會保障法》,但到1960年以后才逐漸實(shí)現(xiàn)社會保障體系一體化。德國1883年就開始建立社會保險(xiǎn)制度,但直到1957年社會保障才開始覆蓋農(nóng)村。
從國外現(xiàn)代化進(jìn)程來看,農(nóng)業(yè)向工業(yè)轉(zhuǎn)型、鄉(xiāng)村社會向城鎮(zhèn)社會轉(zhuǎn)型、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型是必然的過程。在這個過程中,大量的農(nóng)民進(jìn)入城市,轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)工人,帶來社會結(jié)構(gòu)的變化和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展,與此相適應(yīng)的社會治理體制建設(shè)也加快了進(jìn)程。一般來看,西方國家大力發(fā)展城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化是處在農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會的轉(zhuǎn)型或者已經(jīng)完成轉(zhuǎn)型的階段,處于工業(yè)化中后期,經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平均較高。根據(jù)錢納里等人的研究,二、三產(chǎn)業(yè)的職工占總勞動力的80%以上,城鎮(zhèn)化率(城鎮(zhèn)人口比重)達(dá)到60%以上,農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占GDP的比重低于15.1%,工業(yè)產(chǎn)值占GDP的比重達(dá)到39.4%,為工業(yè)化中期,而一二三產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為14.0∶50.9∶35.1時(shí)為工業(yè)化成熟期,一二三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)分別低于14.0%、低于50.0%、高于36.0%則進(jìn)入工業(yè)化后期。若一個國家在工業(yè)社會中期階段,其中產(chǎn)階層占總?cè)丝诘谋壤_(dá)到40%以上,則視為該國經(jīng)濟(jì)與社會結(jié)構(gòu)基本合理匹配,社會穩(wěn)定。以德國為例,1957年德國社會保障城鄉(xiāng)覆蓋時(shí),農(nóng)村人口比重為30.2%,農(nóng)業(yè)就業(yè)人口比重為16.3%,工業(yè)產(chǎn)值占GDP的比重為49.6%,農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占GDP的比重為13.7%,處于工業(yè)化的成熟期。
從相關(guān)數(shù)據(jù)來看,目前我國總體達(dá)到工業(yè)化中期階段的水平,基本具備實(shí)施城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化的條件。以2012年為例,一二三產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為10.1∶45.3∶44.6,經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)已達(dá)到工業(yè)化后期水平;城鎮(zhèn)人口比重為52.6%,農(nóng)業(yè)就業(yè)人口比重為38.9%,城鎮(zhèn)化接近工業(yè)化中期水平;2008年我國的中產(chǎn)階層只占23%,社會結(jié)構(gòu)處于工業(yè)化初期水平。上述數(shù)據(jù)一方面顯示出我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的巨大成就,我國的經(jīng)濟(jì)水平在某種程度上已經(jīng)步入了現(xiàn)代化;另一方面也說明我國當(dāng)前農(nóng)業(yè)人口比重大、城鎮(zhèn)化率不高、社會結(jié)構(gòu)還處于工業(yè)化初期水平,面臨著收入分配差距大、社會矛盾比較突出和社會建設(shè)難度大、社會統(tǒng)籌任務(wù)重的現(xiàn)實(shí)困難,通過城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化來實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的道路還比較漫長。此外,工農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理,農(nóng)村人口基數(shù)大,人均GDP較低,農(nóng)村社會保障建設(shè)歷史欠賬多,對農(nóng)村社會保障補(bǔ)差財(cái)政壓力大,城鄉(xiāng)、區(qū)域、行業(yè)間經(jīng)濟(jì)社會水平差異大,均使我國現(xiàn)階段的城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化建設(shè)停留在一個錯綜復(fù)雜且相對較低的水平上。
黨的十八屆三中全會明確指出:“緊緊圍繞更好保障和改善民生、促進(jìn)社會公平正義深化社會體制改革,改革收入分配制度,促進(jìn)共同富裕,推進(jìn)社會領(lǐng)域制度創(chuàng)新,推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化,加快形成科學(xué)有效的社會治理體制。”“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙。要推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置,完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制?!薄凹涌焐鐣聵I(yè)改革,解決好人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題,更好滿足人民需求。建立更加公平可持續(xù)的社會保障制度。”應(yīng)該說,當(dāng)前城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化建設(shè)的目標(biāo)已經(jīng)明確,但如何實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化,卻是現(xiàn)實(shí)中的一道難題。
三、反思與對策:城鄉(xiāng)社會保障有限統(tǒng)籌一體化建構(gòu)
1.城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化實(shí)踐中存在問題
第一,注重被征地農(nóng)民以及農(nóng)民工的社會保障政策調(diào)整,而對農(nóng)村社會保障調(diào)整有限。重慶、昆山、寶雞等地的實(shí)踐均存在為城鎮(zhèn)化建設(shè)應(yīng)急之嫌,以城鎮(zhèn)社會保障來吸納失地農(nóng)民和農(nóng)民工,雖具有一定現(xiàn)實(shí)意義,但最終還是一種城鄉(xiāng)分割的做法,達(dá)不到城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化的要求。
第二,注重社會保障覆蓋面的擴(kuò)大,而對城鄉(xiāng)社會保障模式結(jié)構(gòu)調(diào)整有限。以居民養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)為例,城鎮(zhèn)采取的是統(tǒng)賬結(jié)合模式,農(nóng)村則采取政府保障模式,財(cái)政輸入是其資金的主要來源,城鄉(xiāng)居民權(quán)、責(zé)、利不統(tǒng)一,轉(zhuǎn)移銜接障礙依然存在。
第三,各地考慮到了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會的差異性,但對“推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化”認(rèn)識不足。基本公共服務(wù)是什么?應(yīng)包括哪些?均等化是平均化,還是公平化?應(yīng)該說,各地對這些問題的認(rèn)識還是模糊不清的。目前各地僅在義務(wù)教育、基本醫(yī)療保險(xiǎn)和醫(yī)療救助方面達(dá)成一定共識,而對城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老、最低生活保障、社會福利、住房等方面實(shí)現(xiàn)均等化存有很大顧慮。另外,地方在財(cái)政壓力下,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的信心不足,各地策略選擇有差異。
第四,注重對農(nóng)村社會保障的財(cái)政輸入,而對農(nóng)村社會保障的社會和家庭互助互濟(jì)、項(xiàng)目功能相互銜接建設(shè)不足。即用規(guī)模性財(cái)政投入急速提升了農(nóng)村社會保障水平,但農(nóng)村社會保障互濟(jì)能力低下;農(nóng)村社會保障雖然主要以戶為單位進(jìn)行建設(shè),但缺少家庭成員的互濟(jì)機(jī)制;農(nóng)村居民養(yǎng)老、最低生活保障、農(nóng)村社會福利、農(nóng)村扶貧開發(fā)等項(xiàng)目理念設(shè)計(jì)不清晰,功能銜接不匹配,整合效果欠佳。
2.城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化理論研討存在問題
第一,城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化戰(zhàn)略目標(biāo)定位和實(shí)施措施相對雜亂。在目標(biāo)定位方面,存在三種觀點(diǎn):一是建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系;二是使人人享有基本生活保障;三是建立基礎(chǔ)整合的社會保障體系。在推進(jìn)措施方面,存在四種觀點(diǎn):一是分地、分步、分階段逐步推進(jìn);二是從建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的最低生活保障制度、公共衛(wèi)生和大病統(tǒng)籌制度著手,逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障新體系;三是實(shí)施共同發(fā)展戰(zhàn)略與協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略;四是理念先行、領(lǐng)導(dǎo)先行、改革管理體制。這些論述,一方面有助于理清思路,指導(dǎo)實(shí)踐,另一方面顯示出我國城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化的復(fù)雜性和主體研究欠缺整合的狀態(tài)。其共性在于強(qiáng)調(diào)社會保障制度應(yīng)本著社會公平公正的理念,保證人的基本生存,應(yīng)采取分階段逐步推進(jìn)的方式進(jìn)行建設(shè)。當(dāng)然,也有學(xué)者認(rèn)為“企圖建立統(tǒng)一的社會保障體制這是一種‘洋躍進(jìn),其經(jīng)濟(jì)動機(jī)是短期的,戰(zhàn)略目標(biāo)是錯誤的”。
第二,社會保障的微觀結(jié)構(gòu)—功能研究較充分,頂層宏觀布局與整體研究不足。目前學(xué)界在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、社會救助等項(xiàng)目微觀結(jié)構(gòu)—功能方面研究成果較多,在城鄉(xiāng)、區(qū)域社會保障的比較實(shí)證分析方面有較多建樹。學(xué)界比較普遍的觀點(diǎn)是,社會保障由社會保險(xiǎn)、社會救助、社會福利、優(yōu)撫安置四個模塊構(gòu)成(也有把農(nóng)村社會保障歸為第五模塊的),社會保險(xiǎn)由基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)構(gòu)成。但是,社會救助、社會福利、優(yōu)撫安置究竟由哪些項(xiàng)目構(gòu)成?應(yīng)該設(shè)置哪些項(xiàng)目?項(xiàng)目之間功能如何銜接匹配等,這些問題尚處在探索、討論、整理階段。如果農(nóng)村社會保障不單獨(dú)設(shè)項(xiàng),那么我國社會保障整體應(yīng)該如何設(shè)計(jì)?要不要改革現(xiàn)有以城鄉(xiāng)居民為劃分對象的社會保障模式結(jié)構(gòu)?要不要突破現(xiàn)有城鄉(xiāng)社會保障資金籌集結(jié)構(gòu)?要不要所有社保項(xiàng)目都實(shí)行城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化?對于這些問題,學(xué)界在頂層宏觀布局與整體研究上是不充分的。
第三,政策導(dǎo)向居多,社會保障立法思路和技術(shù)措施爭議較大。在加快社會保障立法過程中一個很重要的思想就是制度普遍、統(tǒng)一、公平,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)制度的一體化,而我國目前的社會保障項(xiàng)目安排和相關(guān)學(xué)術(shù)研究是圍繞政策導(dǎo)向進(jìn)行的,整體忽視其立法的科學(xué)性研究和結(jié)構(gòu)布局。社會保障立法難度大,除了其本身復(fù)雜、效果顯現(xiàn)周期很長的原因外,還有一個重要原因在于我國社會保障經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)研究和法學(xué)研究是“兩張皮”,提供給立法部門的權(quán)威建議不夠,而立法部門立足于現(xiàn)有政策所進(jìn)行的立法比較保守,缺乏宏觀統(tǒng)籌視野。以社會救助為例,我國于2008年就公布了《中華人民共和國社會救助法(征求意見稿)》,但因整體思路尚不清晰、項(xiàng)目定位與內(nèi)容安排爭議大,不得不長期擱置。
第四,西方社會保障理論研究多,符合我國國情的社會保障研究不充分。我國的研究者主要關(guān)注歐美國家或智利的社會保障制度變革。一些人熱捧20世紀(jì)80年代才出現(xiàn)的智利公共養(yǎng)老金私有化,個人賬戶功能被不恰當(dāng)?shù)乜浯笊踔帘粸E用到醫(yī)療保險(xiǎn)領(lǐng)域;一些人主張向美國學(xué)習(xí),寄厚望于保險(xiǎn)公司,或者主張由市場來承擔(dān)重要的社會保障責(zé)任,他們忘記或忽略了現(xiàn)代社會保障制度于19世紀(jì)80年代起源于德國,德國所確立的互助共濟(jì)、責(zé)任分擔(dān)機(jī)制構(gòu)成了現(xiàn)代社會保障制度的本質(zhì)。對此,是否需要對現(xiàn)有社會保障制度實(shí)施效果進(jìn)行總結(jié)與評介?是否需要改革并突破現(xiàn)有保障模式與體系設(shè)置?城鄉(xiāng)社會保障是否需要城鄉(xiāng)分治?這都是實(shí)施城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化過程中應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎思考的問題。
第五,社會保障的社會身份屬性研究多,自然群類研究少,研究起點(diǎn)缺少重大突破。目前,我國的社會保障制度建設(shè)和相關(guān)研究多以“勞動者”“公務(wù)員”“事業(yè)單位人員”“城鎮(zhèn)居民”“農(nóng)村居民”“農(nóng)民工”“窮人”等社會身份為研究對象進(jìn)行分類研究,而對“家庭”“老人”“嬰幼兒童”“殘疾人”“婦女”“鰥寡獨(dú)孤”“國民”等自然身份為研究對象者較少。當(dāng)前的社會保障項(xiàng)目也多是基于社會身份類別設(shè)立的,與自然身份結(jié)合不充分。由于社會身份不穩(wěn)定和資源配置的差異,以此為基點(diǎn)建設(shè)的社會保障將無法達(dá)到城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化和城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)。
3.城鄉(xiāng)社會保障有限統(tǒng)籌一體化戰(zhàn)略目標(biāo)定位與措施
我國城鄉(xiāng)社會保障差距大已是客觀現(xiàn)實(shí)。要填補(bǔ)差距,就要持續(xù)提高公共品供給規(guī)模,改革現(xiàn)有的模式結(jié)構(gòu)。其結(jié)果是:要么實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化、均等化,要么保持城鄉(xiāng)社會保障差距在合理限度內(nèi)。根據(jù)我國城鄉(xiāng)實(shí)際,筆者認(rèn)為,我國的城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化應(yīng)是保持城鄉(xiāng)社會保障差距在合理限度內(nèi)的有限統(tǒng)籌一體化。其理由如下:第一,城鄉(xiāng)居民基本生產(chǎn)生活資料配置關(guān)系不同。與城鎮(zhèn)居民相比,農(nóng)民除了勞動力、技術(shù)基本要素外,還有土地、宅基地等資源,有家庭保障和土地保障的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。第二,城鄉(xiāng)基本要素交換尚不平衡。農(nóng)民雖有土地和宅基地等用益物權(quán),但無法入市交易,農(nóng)民離土離不了鄉(xiāng)的現(xiàn)實(shí)增加了城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化的難度。第三,城鄉(xiāng)居民基本消費(fèi)負(fù)擔(dān)不同。農(nóng)村社會具有內(nèi)生型消費(fèi)(自給自足)和外放型消費(fèi)兩個消費(fèi)系統(tǒng),而城鎮(zhèn)只有外放型消費(fèi)系統(tǒng)。第四,農(nóng)戶農(nóng)業(yè)收入偏低,資本性收入比例低?!案薄肮ぁ苯Y(jié)合的農(nóng)戶二元經(jīng)濟(jì)行為使農(nóng)民收入更為隱蔽、不便于統(tǒng)計(jì),各地集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展不平衡,農(nóng)民繳費(fèi)難、社保資金如何籌集等成為城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化建設(shè)中的客觀障礙。第五,我國農(nóng)村人口基數(shù)依然很大。2011年我國農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诘?8.73%,2008年世界農(nóng)業(yè)人口占總世界人口的38.8%,美國為1.8%,日本為2.4%,英國1.5%。龐大的農(nóng)村人口基數(shù)所產(chǎn)生的社保消耗遠(yuǎn)未達(dá)到可以合理負(fù)擔(dān)或忽略不計(jì)的狀況。第六,城鎮(zhèn)居民與城鎮(zhèn)職工、農(nóng)村居民相比,處于基礎(chǔ)資源占有的弱勢地位,從社會保障角度來看,若拉平城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民的社會保障水平,將會使“?;尽钡南嚓P(guān)資源配置不平衡,制造出對城鎮(zhèn)居民不公平的結(jié)果,這又使城鎮(zhèn)居民處于不利地位,使得城鎮(zhèn)化缺乏吸引力,影響城鎮(zhèn)化效果。
保持城鄉(xiāng)社會保障差距在合理限度內(nèi)的有限統(tǒng)籌一體化,并不是說不搞城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化,恰恰相反,是在社會公平視閾內(nèi)進(jìn)行的科學(xué)統(tǒng)籌一體化,這里需要澄清五個問題:第一,統(tǒng)籌一體化,不是城鄉(xiāng)劃一,更不是平均化,而是整體的保障體系設(shè)計(jì)、城鄉(xiāng)不同的保障水平(但差距合理,“?;尽钡馁Y源配置平衡)、靈活的保障方式、底線公平的保障結(jié)果。第二,底線公平的保障結(jié)果,不是城鄉(xiāng)社會保障結(jié)果的平均化,而是在綜合家庭保障、土地保障、財(cái)產(chǎn)保障、社會保障等基本要素后,保障國民基本生活水平相對一致。第三,城鄉(xiāng)社會保障二元建設(shè)、城鄉(xiāng)分治,不等于搞城鄉(xiāng)分割,不等于沒有統(tǒng)籌一體化,也不等于沒有推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化,而是綜合我國國情,在城鄉(xiāng)分治的基礎(chǔ)上達(dá)到城鄉(xiāng)社會保障在統(tǒng)籌模式上一體化、體系結(jié)構(gòu)上一體化、功能上一體化、區(qū)域上一體化、發(fā)展上一體化。第四,城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化,不是所有的社會保障項(xiàng)目都均等化,而是有限的均等化,即在醫(yī)療保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、災(zāi)害救助、臨時(shí)救助、社會福利、優(yōu)撫安置等方面可以均等化,而養(yǎng)老保險(xiǎn)、居民最低生活保障等方面不是均等化。第五,城鄉(xiāng)社會保障制度是采取一元立法還是二元立法,這只是一種立法技術(shù)手段,不等于城鄉(xiāng)社會保障各搞一套。一元立法也并不一定是一體化,二元立法也并不一定不是一體化,城鄉(xiāng)分治不是分割,其關(guān)鍵在于立法是否具有一體化的視野以及社會保障統(tǒng)籌模式、體系結(jié)構(gòu)、功能與轉(zhuǎn)接等立法內(nèi)容是否一體化。
“以人為本,保持城鄉(xiāng)社會保障差距在合理限度內(nèi),實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置,確保國民社會保障底線公平”是我國社會保障有限統(tǒng)籌一體化的戰(zhàn)略目標(biāo)。為達(dá)到此目標(biāo),我國采取“理順結(jié)構(gòu),統(tǒng)一規(guī)劃,制度統(tǒng)一,分類實(shí)施,有限統(tǒng)籌,功能配套,服務(wù)銜接,統(tǒng)一管理”等措施。理順結(jié)構(gòu)即宏觀確定城鄉(xiāng)社會保障各項(xiàng)目和資金統(tǒng)籌模式,明確相關(guān)主體的權(quán)、責(zé)、利,改革現(xiàn)有的城鄉(xiāng)居民基本生產(chǎn)生活資料配置的物權(quán)關(guān)系。統(tǒng)一規(guī)劃即由權(quán)威部門統(tǒng)一規(guī)劃城鄉(xiāng)社會保障項(xiàng)目結(jié)構(gòu)、統(tǒng)一轉(zhuǎn)移銜接的“進(jìn)口和出口”、統(tǒng)籌一體化發(fā)展進(jìn)程和立法進(jìn)程。制度統(tǒng)一即由立法部門統(tǒng)一整合相關(guān)制度和政策,發(fā)布具有普遍性、公平性的城鄉(xiāng)統(tǒng)一社會保障制度。分類實(shí)施、有限統(tǒng)籌即優(yōu)先對醫(yī)療保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、災(zāi)害救助、臨時(shí)救助、社會福利、優(yōu)撫安置以及基于自然身份產(chǎn)生的社會保障,實(shí)施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化和基本公共服務(wù)均等化,優(yōu)先對醫(yī)療保險(xiǎn)、大病救助、義務(wù)教育、社會福利、優(yōu)撫安置、住房實(shí)施全國范圍內(nèi)的統(tǒng)籌一體化。功能配套即各社會保障項(xiàng)目功能應(yīng)綜合考慮,發(fā)揮?;尽⒈0l(fā)展的社會功能。服務(wù)銜接即城鄉(xiāng)、區(qū)域間社會保障轉(zhuǎn)移銜接順暢,社會服務(wù)系統(tǒng)完善。統(tǒng)一管理即形成由人社部門、民政部門、地方政府負(fù)責(zé)管理,其他部門協(xié)同配合的“三支柱”管理、經(jīng)辦體系,決策歸中央,管、辦歸部門和經(jīng)辦機(jī)構(gòu),職責(zé)明確,信息共享。
四、余論
對于事關(guān)國家長治久安與人民切身利益的社會保障,沒有時(shí)間的長度,不可能把握社會保障制度的發(fā)展規(guī)律,沒有空間的廣度,無以驗(yàn)證不同社會保障模式的優(yōu)劣。要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化,同樣需要時(shí)間的長度和空間的廣度。目前,我國一些地方在城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化實(shí)踐中有過許多探索,這種探索是初步的,需要積累豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),因此,對待城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化要持謹(jǐn)慎態(tài)度。只有如此,才能不斷縮小城鄉(xiāng)差距,給廣大農(nóng)村地區(qū)人民帶來切實(shí)的利益,促進(jìn)社會公平公正。
注釋
①景天魁:《中國社會保障的理念基礎(chǔ)》,《吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報(bào)》2003年第6期。②許經(jīng)勇:《解析中國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的成因》,《調(diào)研世界》2009年第8期。③中國社會科學(xué)院近期發(fā)布的2014年《社會藍(lán)皮書》顯示,2012年城鎮(zhèn)職工人均養(yǎng)老金水平已達(dá)2.09萬元,新農(nóng)保為859.15元,兩者養(yǎng)老金水平相差24倍之多。④⑤⑥林閩鋼:《我國城鄉(xiāng)社會保障體系協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略研究》,《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)》2011年第5期。⑦陳天祥、饒先艷:《“漸進(jìn)式統(tǒng)一”城鄉(xiāng)社會保障一體化模式——以東莞市為例》,《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2010年第1期。⑧鄭功成:《社保立法應(yīng)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化》,《農(nóng)村工作通訊》2011年第7期。⑨白小平:《輸入型農(nóng)村社會保障制度困境與公共品供給的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型》,《中州學(xué)刊》2013年第9期。⑩白小平:《社會法起源新論——生存的社會維護(hù)和社會立法進(jìn)程視角》,《時(shí)代法學(xué)》2013年第4期。[法]迪貝盧、普列多:《社會保障法》,蔣將元譯,法律出版社,2002年,第181頁。金剛、柳清瑞:《中國建立覆蓋城鄉(xiāng)社會保障體系的基本條件分析》,《人口與發(fā)展》2010年第2期。陸學(xué)藝:《社會建設(shè)論》,社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2012年,第87頁。中華人民共和國國家統(tǒng)計(jì)局:《中華人民共和國2012年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》,新華網(wǎng),http://news.xinhuanet.com/politics/2013-02/23/c_114772758.htm,2013年2月22日。陳平:《建立統(tǒng)一的社會保障體系是短視國策》,《中國改革》2002年第4期。鄭功成:《當(dāng)代社會保障發(fā)展的歷史觀與全球視野》,《經(jīng)濟(jì)學(xué)動態(tài)》2011年第12期。參見國家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)調(diào)查司:《2011中國農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒》,中國統(tǒng)計(jì)出版社,2011年,第54、58—66、387、351頁。
責(zé)任編輯:海玉