任曉蘭

《預算法》素有經(jīng)濟憲法之稱，隨著近十年來對《預算法》討論的不斷深化，社會公眾對財政預算的觀念也在不斷地進行著更新與重塑。從基層學校校車的配置到地方治理中橋梁、道路的建設，從三公消費中的隱形腐敗到房產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅等每一種稅賦的開征，原來，這些關涉到每個人切身利益的大事小情，都可以在國家財政預算的治理理念與模式中，找到對應的解讀。

近日，十二屆全國人大常委會第十次會議表決通過了修訂《預算法》的決定?；仡櫸覈额A算法》修訂的歷史，可謂一波三折?，F(xiàn)行《預算法》是1994年通過的，事實上早在1997年就有過修法動議，如果從2004年正式啟動修訂程序開始算起，之后又經(jīng)歷了2009年重啟《預算法》修訂，2011年《預算法》修正案草案初審，2012年6月二審稿的主要內(nèi)容被公開，直至今年的4月21日全國人大常委會法律委員會再次起草《預算法》修正案草案，《預算法》修訂已經(jīng)跨越了十年、歷經(jīng)了三屆人大。

在很大意義上，《預算法》修正案的難產(chǎn)，正說明了財政預算對于國家治理的基礎性地位，它的每一句表述，都可能直接牽扯到國家的興衰、民眾的福祉，國家理財之事甚大，治國應以理財為核心，正是現(xiàn)代國家的基本理念。新修訂的《預算法》在落實全口徑預算、逐步實現(xiàn)財政預算透明公開、規(guī)范政府間的轉(zhuǎn)移支付、加強人大對預算決算的審查和監(jiān)督、規(guī)范地方政府債務以及規(guī)范地方政府預算執(zhí)行等問題上，對法律條款都進行了有益的修正。

在落實全口徑預算方面，修訂后的《預算法》，明確政府的全部收入和支出都應當納入預算，而且政府的支出必須以已經(jīng)批準的預算為依據(jù)。同時，明確了“一般公共預算”、“政府性基金預算”、“國有資本經(jīng)營預算”和“社會保險基金預算”的定義、編制原則以及四者之間的關系，明確了全口徑預算的內(nèi)容。

在預算公開方面，新修訂的《預算法》要求既要實現(xiàn)預算過程的公開，還要實現(xiàn)預算內(nèi)容的公開。在預算過程方面，從預算開始到執(zhí)行、調(diào)整、決算乃至審計，這些過程都要公開；在預算內(nèi)容方面，預算、預算調(diào)整、決算，部門預算、決算、報表，在預算執(zhí)行中的政府采購，審計部門對預算執(zhí)行情況和財政收支情況的審計工作報告，諸如這些情況都需要公開。也就是說，除了國家《保密法》規(guī)定屬于國家秘密的內(nèi)容以外，《預算法》規(guī)定的所有內(nèi)容都是應公開的，這些新的舉措無疑是一種進步。

尤其值得一提的是，為了能夠加強和落實人大對政府預算的監(jiān)督，新修訂的《預算法》特別注意在預算審查監(jiān)督過程中發(fā)揮基層人大的作用。還記得，2012年審計署對18個省54個縣的財政性資金進行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)僅有一個縣沒有違規(guī)，這與目前我國縣級人大對本級政府預算監(jiān)督乏力有很大關系。我國縣級政府財權小而事責大，預算管理較為粗放，多數(shù)縣沒有將所有政府性收支納入預算管理，預算偏離度高。與此同時，縣級人大對政府的財政行為普遍存在監(jiān)督不力的情況，縣級財政性收入結(jié)構(gòu)不盡合理，專項資金管理存在制度性隱患，央企紅利使用效益不高。事實上，縣級人大代表直接選舉產(chǎn)生，具有在廣泛民意基礎上審議和討論政府預算的組織架構(gòu)，但縣級人大并沒有能夠在預算監(jiān)督中發(fā)揮主導作用，縣級人大對各項政府預算的監(jiān)督水平層次不齊。

那么，如何以人大自身組織建設為著眼點，落實縣級人大全口徑預決算監(jiān)督，規(guī)范地方政府財政行為呢？新修訂的《預算法》，也為此提供了一個機遇，那就是要求“縣、鄉(xiāng)級人大在審查預算草案之前，人大可以組織代表聽取選民和社會各方面的意見”，因為縣鄉(xiāng)人大代表是直選出來的，直接對選民負責，更能夠汲取和整合社會公眾的意見，以此來實現(xiàn)基層政府預算的民主與公開。

誠然，新修訂的《預算法》也有一些不盡如人意的地方，但是任何的改革都不可能一蹴而就，新的《預算法》還需要在法律運行的過程中，真正發(fā)揮其自身的作用，落實問責機制，使之成為一部“活法”，以此來逐步實現(xiàn)現(xiàn)代國家治理的進程。

（作者系天津財經(jīng)大學副教授）endprint