“9·11”后美國的反恐舉措及對中國的啟示

陶莎莎　楚樹龍

2001年9月11日，美國發(fā)生了造成近三千人死亡的震驚世界的“9·11”恐怖襲擊，隨后，美國立刻開始采取了全面的、系統(tǒng)的、綜合的、持續(xù)的反恐戰(zhàn)略，實施各種切實的反恐措施，全力避免恐怖事件再次發(fā)生，維護美國的安全。13年來，美國的反恐戰(zhàn)略取得了成就，作為一個相對開放、幾乎人人持有槍支的大國，“9·11”以來的十幾年，美國沒有出現(xiàn)過一次造成超過十人死亡的重大恐怖事件，美國人民生命財產(chǎn)的安全得到了有效保障。美國“9·11”以來十幾年的反恐戰(zhàn)略及實際有效措施值得中國重視和借鑒。

美國的反恐戰(zhàn)略和重要舉措

十幾年來，美國反恐戰(zhàn)略重點突出，意志堅定，措施嚴(yán)密，投入巨大，執(zhí)行有力，取得了較為突出的效果。

一、建立健全反恐安全相關(guān)法律

“9·11”后，為了從法律上規(guī)范維護國家安全、防范和打擊恐怖活動的措施，根據(jù)美國政府提議，美國國會在一個月之后的2001年10月26日迅速通過《愛國者法》，為反恐、維護美國安全制定了較為全面的法律，為政府和全社會反恐、維護國家安全各種措施的實施提供了法律依據(jù)。該法案賦予政府有關(guān)部門在國內(nèi)反恐、維護國家安全方面廣泛的權(quán)力，規(guī)定美國政府、私人機構(gòu)和民眾在反恐和維護安全方面的責(zé)任義務(wù)，授權(quán)對在美國的外國人和公民的相關(guān)通訊活動進行大規(guī)模的了解、跟蹤和竊聽，查看民眾電話、上網(wǎng)記錄、私人信件和電子郵件，查看國內(nèi)圖書館讀者借書和書店、網(wǎng)店個人購書記錄，秘密搜查嫌疑住處等。[1]《愛國者法》對美國個人、企業(yè)私人生活、活動和隱私方面的介入是全面的、大規(guī)模的、空前的，這在一個傳統(tǒng)上強調(diào)個人權(quán)利、隱私的國家和社會是第一次。但為了反恐、維護國家和個人的安全，美國絕大多數(shù)民眾支持、認可了《愛國者法》。

二、組建“國土安全部”負責(zé)反恐和維護國家安全

“9·11”發(fā)生后，美國政府、國會和社會各界痛感美國安全部門眾多，各行其是，相互缺乏協(xié)調(diào)和配合，反恐和安全工作存在漏洞，迫切需要整合眾多的政府安全機構(gòu)，統(tǒng)一和集中領(lǐng)導(dǎo)反恐和安全工作。2002年國會通過辯論，通過了政府提出的建議，成立“國土安全部”，合并美國海關(guān)、邊境和口岸管理、機場安全、聯(lián)邦調(diào)查局等十幾個政府已有機構(gòu)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)實施美國的各種反恐措施，維護美國本土安全。國土安全部也即成為美國聯(lián)邦政府第15個政府部門，也是除國防部外美國政府雇用人員最多的政府部門。

三、組建“國家情報總署”、設(shè)立“國家情報總監(jiān)”，協(xié)調(diào)全部情報機構(gòu)，全力開展針對恐怖主義的情報和信息工作

“9·11”惡性恐怖事件發(fā)生后，美國深感情報工作在反恐和維護國家安全的極端重要性，開始強化情報組織和情報工作。舉措之一是在中央情報局等已有情報機構(gòu)的基礎(chǔ)上，于2005年成立領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)全國所有情報機構(gòu)的“國家情報總署”，設(shè)立“國家情報總監(jiān)”內(nèi)閣職務(wù)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)中央情報局、國家安全局、國防情報局等16個美國所有情報機構(gòu)。美國情報部門年度預(yù)算為500多億美元，超過美國每年外交開支。

十幾年來，美國開展了全面的、系統(tǒng)的、幾乎是無孔不入的國內(nèi)外情報信息工作，以了解、掌握威脅美國安全的各種動向，防止和制止恐怖、暴力活動的發(fā)生。其間，美國情報部門無所不用其極，利用各種技術(shù)、能力和途徑，合法及非法地在國內(nèi)外全面、大面積地收集和跟蹤可疑信息、人員和活動；從美國媒體不斷透露出來的各種電話、網(wǎng)絡(luò)、信件竊聽竊看、維基解密、斯諾登事件等揭露出來的美國安全部門對國內(nèi)外大面積的竊聽，包括對盟國領(lǐng)導(dǎo)人的私人手機通訊等的竊聽。這些做法無疑超越了法律授權(quán)，引起美國國內(nèi)外的很多抗議和反對。但美國政府多次聲稱，正是這些嚴(yán)密、大面積的情報信息收集和跟蹤工作，使美國了解和防止了眾多對美國的攻擊行動。

四、采取廣泛的安全防范措施

“9·11”后到過美國的人都知道，美國為了反恐和安全采取了前所未有的全面、仔細、有些甚至是“過分”的措施，以保障安全。1、要求申請美國簽證和入境的外國人留有指紋；2、訪問美國的人報告、登記住址；3、機場等入境口岸實行脫鞋、脫腰帶、甚至搜身的全面安檢；4、進入政府辦公地點等重要場所也實行安全檢查，各公司、私人機構(gòu)辦公樓都配有保安，進入都需要檢查，甚至安檢；5、所有美國政府及主要公共場所四周建有障礙物，防止恐怖分子車輛沖擊；6、機場、車站、城市主要街道等公共場所保持持續(xù)的荷槍實彈的警察巡邏。美國這些歷史上前所未有的防范措施雖然引起很多國內(nèi)外的反對和抱怨，也確實給民眾的生活、旅行造成一些不便，但它們對反恐和維護安全起到了日常性的保障作用。

五、美國反恐防暴舉措中的問題

“9·11”以來的美國反恐防暴戰(zhàn)略和舉措取得了成功，防止了新的較大規(guī)?？植酪u擊的發(fā)生，但美國防恐防暴方面仍存在較大的漏洞和明顯的不足。1、槍支管制沒有重大進展，槍支使用導(dǎo)致的傷亡事件時有發(fā)生，給人民生命財產(chǎn)造成極大的損失。如康涅狄格州小學(xué)槍擊事件、弗吉尼亞理工大學(xué)槍擊事件等。近些年來美國出現(xiàn)的槍支暴力事件多為精神出現(xiàn)嚴(yán)重問題的人所為，如若恐怖組織和恐怖分子使用槍支從事恐怖襲擊，可能造成更大的傷亡。2、美國機場、火車站各種設(shè)施防范嚴(yán)密，但地鐵站、商場等人員眾多的地方幾乎沒有任何安檢措施，如果恐怖和暴力分子試圖在人流密集的地鐵、商場等地制造恐怖暴力活動則是較為容易的。3、美國中小學(xué)和大學(xué)學(xué)生眾多的場所如教室等并沒有多少安保人員，發(fā)生像俄羅斯那樣恐怖分子劫持學(xué)生及造成嚴(yán)重傷害事件的可能漏洞很大。4、美國在國內(nèi)外“反恐戰(zhàn)爭”的擴大化，很多舉措超越國內(nèi)法，違反國際法，遭到國內(nèi)外普遍反對，如以反恐和防止大規(guī)模殺傷性武器擴散的名義發(fā)動伊拉克戰(zhàn)爭、關(guān)塔那摩海軍基地虐待犯人行為、在國外非法設(shè)立監(jiān)獄、對國內(nèi)外包括外國領(lǐng)導(dǎo)人的非法竊聽等。

美國反恐、安全戰(zhàn)略

和舉措對中國的啟示

自2008年拉薩“3·14”事件和2009年新疆烏魯木齊“7·5”事件以來，中國已經(jīng)進入恐怖和暴力活動的高發(fā)期。隨著美軍2011年撤出伊拉克、美國/北約2014年開始從阿富汗撤軍，塔利班、基地組織等各種國際恐怖、暴力組織呈明顯的恢復(fù)之勢，恐怖暴力活動呈現(xiàn)從阿富汗、巴基斯坦向中亞、中東、北非等世界各地擴散的趨勢。因此，現(xiàn)在和今后相當(dāng)長一個時期內(nèi)，中國將面臨嚴(yán)重的反恐和安全形勢。因此，我們需要借鑒國內(nèi)外反恐、反暴力的做法，吸取國內(nèi)外經(jīng)驗教訓(xùn)，全力強化中國的反恐和安全工作，維護國家和人民生命財產(chǎn)的安全。

一、設(shè)立中國的反恐法，建立全國性反恐防暴體系和機制

可視中國現(xiàn)在和今后一個時期反恐的需要來確定統(tǒng)一的反恐反暴力法律。美國有不同的制度和體系，在美國，政府的行動一定要有法律的依據(jù)。中國雖然有各種維護安全的法律，但也應(yīng)更有針對性地適時通過反恐反暴力反極端勢力犯罪的相關(guān)新法律。從近年來中國恐怖暴力事件的教訓(xùn)和今后反恐防暴的工作來看，中國目前需要制定一部全面、嚴(yán)格、細致的反恐防暴反極端勢力法，以從法律的角度界定各種恐怖、暴力、極端罪行，嚴(yán)格要求公私單位實施嚴(yán)格的反恐防暴措施，如以法律條款的形式規(guī)定，人員較多的建筑物內(nèi)和公共場所必須設(shè)立足夠數(shù)量的保安配置和值班制度。

二、較大規(guī)模地增加反恐防暴投入，增強人力、物力和財力的保證，加強國家和社會反恐防暴能力建設(shè)

恐怖暴力活動給人民生命財產(chǎn)造成嚴(yán)重的損害，給國家安全和社會政治穩(wěn)定帶來嚴(yán)重的威脅，是我們國家安全和人民生命財產(chǎn)、社會穩(wěn)定最主要和緊迫的威脅。這一威脅將長期存在。因此，必須把反恐防暴作為當(dāng)前和今后長時期內(nèi)國家安全和社會穩(wěn)定最主要的工作和國家安全戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。

中國過去長期是一個相對和平、安定的國家，恐怖暴力活動不多，因此全國應(yīng)對恐怖暴力活動的意識不強、警惕性不高、力量不足、防范應(yīng)對體制措施不夠得力。針對這種情況，我們必須在較短的時間內(nèi)改變這一不利局面。

第一，較大規(guī)模地增加反恐防暴投入。政府財政要增加安全投資，制定法律，要求私營部門和單位增加相關(guān)人力、物力和財力投入。

第二，較大規(guī)模增加警力。在國際國內(nèi)恐怖暴力活動已成為世界長期嚴(yán)重威脅的情況下，較大規(guī)模地增加警力不但是必要的，在當(dāng)前的國內(nèi)安全形勢下，也是會得到人民群眾支持的。在恐怖暴力活動多發(fā)的邊疆少數(shù)民族地區(qū)，應(yīng)在村一級開始設(shè)立常設(shè)專業(yè)反恐防暴力量，如包含兩個班的建制和武力配備。

第三，除增加某些公共開支外，補貼、支持措施不僅到部門、機構(gòu)和單位層次，還要到人。對工作在一線的反恐防暴人員應(yīng)增加福利待遇，鼓勵、支持他們?yōu)榫S護國家安全和社會穩(wěn)定、保護人民生命財產(chǎn)盡職盡責(zé)。

三、科學(xué)、嚴(yán)密部署警力，重在防范、威懾恐怖暴力活動，建立健全全國、全民反恐防暴體系

國內(nèi)外已有的經(jīng)驗教訓(xùn)表明，一旦恐怖暴力事件出現(xiàn)，無論多么快速有力地制止都可能給人民生命財產(chǎn)造成難以挽回的損失。反恐防暴的重點在于預(yù)防，使恐怖暴力分子難以找到縫隙制造恐怖暴力事件。

因此，在當(dāng)前形勢下，中國必須較快地采取有效舉措，建立全國性的全面、有效、有力、嚴(yán)密的反恐防暴網(wǎng)絡(luò)和機制。

第一，科學(xué)、嚴(yán)密部署警力。首先應(yīng)在機場、火車站、地鐵、大型商場、主要街道等人口密集的場所，特別是在白天人員較多的時候視情況每站、每個入口部署相應(yīng)警力，防止恐怖暴力事件發(fā)生；要求落實幼兒園、小學(xué)、中學(xué)、大學(xué)在入口處、教室樓等人員集中的場所配備相應(yīng)數(shù)量的保安人員，在大門口、樓口、教室等易于觸及的地方安裝報警裝置，一旦發(fā)現(xiàn)恐怖暴力分子立刻向整個單位報警，組織大家避險，報警裝置應(yīng)與當(dāng)?shù)毓膊块T建立直接聯(lián)系。同時在這些場所設(shè)立障礙物，防止恐怖、暴力分子使用車輛沖擊民眾。

其次要在各村、街道以上地方建立或加強公安等安全力量。在主要地區(qū)、場所、街道設(shè)立或加強24小時機動和固定相結(jié)合的巡警制度，防止和及時制止恐怖暴力活動。在這方面要堅持長期作戰(zhàn)，不能像搞運動似的一陣風(fēng)。同時，這些反恐防暴人員應(yīng)配備足夠警械裝置和具備足夠能力。各地、各場所部署的警力應(yīng)時刻保持高度戒備狀態(tài)，嚴(yán)防恐怖分子奪取槍支彈藥；其他保安人員也應(yīng)裝備具有抵抗力和反擊能力的警械裝備。

第二，加強交通要道檢查，控制恐怖、暴力分子的流動。在新疆等容易出現(xiàn)恐怖暴力事件的地區(qū)大規(guī)模增加警力，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間、城鄉(xiāng)之間、城市之間、省區(qū)之間的公路、鐵路、航空、水路等所有交通要道設(shè)立24小時檢查站制度，嚴(yán)格檢查所有進出車輛和人員；密切關(guān)注、跟蹤可疑人員的旅行和活動信息。

第三，依法嚴(yán)格控制管理槍支彈藥等武器和冷兵器。依法嚴(yán)禁民眾持有槍支彈藥、管制刀具，以及易燃易爆物品，并定期檢查和收繳，尤其在重點地區(qū)嚴(yán)密排查；對非法持有的一經(jīng)查出依法從嚴(yán)處理。

第四，全力加強情報、信息工作。少數(shù)民族地區(qū)的公安、安全等部門的干警、安全保衛(wèi)人員應(yīng)學(xué)習(xí)、掌握所在地區(qū)的民族語言。缺乏對當(dāng)?shù)孛癖娬Z言的了解就不可能真正掌握當(dāng)?shù)乜植?、暴力組織、人員及活動的動向，也不可能同當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族群眾交心、交流，真正融洽地相處。公安、安全部門應(yīng)采取各種辦法和手段接觸恐怖暴力組織和團伙，獲取第一手信息，掌握動向，制敵于先。

四、教育、培育公民個人防范意識、知識和能力

無論采取多少有效措施，都無法做到萬無一失，完全杜絕恐怖、暴力事件的出現(xiàn)。因此，要在小學(xué)、中學(xué)、大學(xué)和社會各單位進行反恐、防暴安全教育，使每個公民具備必要的安全常識和一定的維護自身安全、同恐怖暴力分子進行斗爭的能力。在恐怖暴力事件發(fā)生時采取各種可能的措施，把恐怖、暴力、極端活動造成的損失，特別是人民生命損失減少到最低限度。

五、標(biāo)本兼治，消除恐怖暴力極端勢力生存的土壤和條件

要取得反恐、防暴、反極端勢力斗爭的勝利，必須標(biāo)本兼治，既要有效應(yīng)對恐怖、暴力、極端活動，又要努力鏟除其滋生的土壤和條件。一個國家和社會不可能完全杜絕恐怖、暴力、極端活動的產(chǎn)生，但應(yīng)做到使恐怖、暴力、極端勢力得不到民眾的認可和支持，而是遭到各民族民眾的唾棄和反對。因此，要在輿論和宣傳上做好工作，在新疆、西藏等少數(shù)民族地區(qū)和全國打一場長期性的反恐、反暴力和反極端勢力的人民戰(zhàn)爭，造成這三種勢力成為過街老鼠，人人喊打的局面。最近在新疆和田地區(qū)出現(xiàn)的數(shù)萬民眾自發(fā)參與搜捕恐怖暴力犯罪分子的可喜現(xiàn)象應(yīng)是我們努力的方向。

第一，通過報紙、電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)和在公共場所展示文字、圖片等形式，揭露恐怖、暴力、極端活動殘忍傷害各族群眾的罪行，使各族群眾仇視、痛恨這三種勢力及其犯罪活動，使三種勢力在社會處于完全孤立的境地。

第二，通過政府和宗教界大張旗鼓地宣傳主流宗教教義，揭露、批判極端宗教思想和主張。把國內(nèi)宗教極端思想與塔利班、基地組織和國外各種極端勢力聯(lián)系起來，使社會各界看清宗教極端勢力的反人類、反人性的本質(zhì)。

第三，在恐怖、暴力、極端勢力活躍的地區(qū)，要嚴(yán)格控制偽宗教組織和網(wǎng)絡(luò)。堅決取締極端宗教組織，堅決制止其非法活動。在這些地區(qū)，在一定時期內(nèi)應(yīng)該對網(wǎng)絡(luò)進行一定限制和嚴(yán)格審查與監(jiān)控，防止宗教極端思想和主張在網(wǎng)絡(luò)上傳播。

第四，在邊疆少數(shù)民族地區(qū)，要加大政策傾斜力度，使廣大各族民眾安居樂業(yè)，熱愛祖國，擁護黨和國家大政方針，反對恐怖、暴力和極端思想及活動。應(yīng)當(dāng)承認，在市場經(jīng)濟條件下，一些地區(qū)和一些民眾在一定時期處于較為不利的地位，生產(chǎn)和生活可能較長時期處于困難狀態(tài)。對此，不能僅僅依靠市場這只看不見的手，更不能聽之任之，視而不見，必須充分發(fā)揮政府這只看得見的手的作用。過去我們在較為困難的條件下都能實行對邊疆少數(shù)民族地區(qū)的傾斜政策，現(xiàn)在和未來更應(yīng)加大對邊疆少數(shù)民族地區(qū)的政策傾斜和支持力度。要大規(guī)模地在民生方面加大財政投入，在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面加大對邊疆少數(shù)民族地區(qū)的支持和保障力度，使廣大邊疆少數(shù)民族地區(qū)的民眾由衷地擁護、熱愛黨、政府和國家，痛恨破壞社會和諧、穩(wěn)定和發(fā)展的恐怖、暴力和極端活動。這樣就使恐怖、暴力、極端活動陷入各族民眾人民戰(zhàn)爭的汪洋大海之中。

因此，在邊疆少數(shù)民族地區(qū)，應(yīng)首先抓民生、抓就業(yè)、抓社會福利保障，其次才是抓項目、抓投資、抓經(jīng)濟發(fā)展。民生重于經(jīng)濟發(fā)展，重于投資建設(shè)項目。不管規(guī)模多么宏大的投資和建設(shè)項目，如不能直接、顯著地提升邊疆少數(shù)民族地區(qū)各族群眾生活水平和社會福利保障，都無助于地區(qū)的和平穩(wěn)定以及長期的發(fā)展。

第五，邊疆少數(shù)民族地區(qū)的各級領(lǐng)導(dǎo)和干部要真正深入各族群眾，深入基層，與各族群眾交心、交朋友。中央應(yīng)明確要求邊疆少數(shù)民族地區(qū)公務(wù)人員都要學(xué)習(xí)、掌握當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族的語言，堅持雙語教學(xué)和工作；各級領(lǐng)導(dǎo)和干部還應(yīng)學(xué)習(xí)、了解當(dāng)?shù)氐母鞣N宗教，尊重、保障正當(dāng)合法的宗教及活動，同教友交朋友，同合法的宗教融合和諧。要學(xué)習(xí)、尊重少數(shù)民族的語言文化和風(fēng)俗習(xí)慣，使各族群眾感到自己的語言文化和權(quán)益、尊嚴(yán)得到尊重和保障，從內(nèi)心擁護、贊成、支持國家和政府，反對反國家、反社會的暴恐事件和“三種勢力”。邊疆少數(shù)民族地區(qū)的最終穩(wěn)定發(fā)展也必須依賴于這些地區(qū)的民主、法制建設(shè)來保障。

近幾十年來，很多國家和地區(qū)都經(jīng)歷了較長時期的暴恐活動猖獗、反恐反暴力斗爭艱巨的時期，如英國、美國、俄羅斯、中東等。對此，中國要有相應(yīng)的認識，要有堅持長期斗爭并應(yīng)對錯綜復(fù)雜局面的準(zhǔn)備。

世界反恐、反暴力的長期斗爭實踐也證明：恐怖、暴力活動是反人類、反道德、反世界的罪惡行徑，遭到全世界人民的堅決反對，是注定要失敗的。同時，各國、各地區(qū)的反恐、反暴力斗爭都是長期的，艱巨復(fù)雜的，需要做長期、全面、持續(xù)、仔細、嚴(yán)密的工作和努力。中國人民在中國共產(chǎn)黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，采取堅定有力的行動和部署，不斷吸取國內(nèi)外已有的反恐、反暴力斗爭的經(jīng)驗教訓(xùn)，一定能取得反恐、反暴力斗爭的勝利。

（第一作者系清華大學(xué)公共管理學(xué)院

國際戰(zhàn)略與發(fā)展研究所博士后；

第二作者系清華大學(xué)公共管理學(xué)院

國際戰(zhàn)略與發(fā)展研究所所長，教授）

（責(zé)任編輯：徐海娜）

[1] http：//www.usapatriotact.com/2001-10-26