何麗新，柳冰玲

(廈門大學(xué)法學(xué)院，福建廈門 361005)

論油污應(yīng)屬巨災(zāi)保險(xiǎn)承保對象

何麗新，柳冰玲

(廈門大學(xué)法學(xué)院，福建廈門 361005)

油污符合巨災(zāi)保險(xiǎn)承保對象所具有的損失發(fā)生巨大性、風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率低、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測難度大和風(fēng)險(xiǎn)難以分散的識別標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)屬于巨災(zāi)保險(xiǎn)承保對象。油污巨災(zāi)保險(xiǎn)具有公共產(chǎn)品屬性、石油利益的獲得者具有廣泛性、侵權(quán)損害賠償責(zé)任呈現(xiàn)社會化分擔(dān)趨勢，故政府應(yīng)當(dāng)作為油污巨災(zāi)保險(xiǎn)的投保人。將油污納入巨災(zāi)保險(xiǎn)體系中，有助于豐富油污保險(xiǎn)類型，構(gòu)建油污巨災(zāi)保險(xiǎn)與普通油污保險(xiǎn)二元并列的局面，以社會力量督促石油行業(yè)提高安全生產(chǎn)力度，并達(dá)到彌補(bǔ)普通油污保險(xiǎn)、油污基金、政府救濟(jì)等其他油污災(zāi)后救濟(jì)制度缺陷的目標(biāo)。

油污;巨災(zāi)保險(xiǎn);承保對象

隨著科技進(jìn)步和時(shí)代發(fā)展，人類對自然的開發(fā)、利用步伐不斷加快，有“工業(yè)血脈”之稱的石油在為人類生活、社會穩(wěn)定創(chuàng)造福祉的同時(shí)，相伴產(chǎn)生的油污問題不容小覷。2010年4月20日夜間，墨西哥灣“深水地平線”石油鉆井平臺爆炸，截至2012年12月，大約還有339英里油污海岸線處于評估或清理狀態(tài)中。［1］有資料統(tǒng)計(jì)，相關(guān)的清污費(fèi)用、生態(tài)恢復(fù)補(bǔ)償、民事賠償、刑事罰款等賠付總額預(yù)計(jì)630多億美元。［2］但該項(xiàng)目已投保損失合計(jì)大致在14億美元到35億美元之間，［3］保險(xiǎn)賠付與實(shí)際損失相去甚遠(yuǎn)。漁民、旅游行業(yè)經(jīng)營者、航運(yùn)業(yè)主等油污受害人的損失難以得到補(bǔ)償，受污染區(qū)域的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會秩序也因救濟(jì)不到位、不及時(shí)而陷于癱瘓狀態(tài)。此前，恐怖主義尚未列入美國巨災(zāi)保險(xiǎn)計(jì)劃，2001年“9·11”事件發(fā)生后，保險(xiǎn)公司最終賠付了約220億美元，［4］美國保險(xiǎn)市場受到巨大沖擊。此后，美國政府立即出臺了航空戰(zhàn)爭風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)計(jì)劃和恐怖主義風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)法案，將上述人為巨災(zāi)納入聯(lián)邦巨災(zāi)保險(xiǎn)項(xiàng)目，以解決普通保險(xiǎn)受客觀投、承保能力限制的缺陷。巨災(zāi)保險(xiǎn)是針對巨災(zāi)性風(fēng)險(xiǎn)設(shè)立的保險(xiǎn)險(xiǎn)種，可以有效分散自然、人為巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，補(bǔ)償其所造成的災(zāi)難性損失。那么，油污是否可以納入巨災(zāi)保險(xiǎn)承保對象之中，以發(fā)揮巨災(zāi)保險(xiǎn)在重大災(zāi)害救濟(jì)中迅速、充分、有效的補(bǔ)償作用?

一、巨災(zāi)保險(xiǎn)承保對象的識別標(biāo)準(zhǔn)

巨災(zāi)保險(xiǎn)是指對發(fā)生概率低但導(dǎo)致?lián)p失嚴(yán)重的巨大風(fēng)險(xiǎn)性事件進(jìn)行承保管理和后備補(bǔ)償?shù)奶貏e險(xiǎn)種。其主要特征表現(xiàn)為:(1)非營利性。保險(xiǎn)公司承保巨災(zāi)保險(xiǎn)不以營利為目的，而在于貫徹國家政策，以保險(xiǎn)形式分散巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn);(2)巨災(zāi)性。巨災(zāi)保險(xiǎn)僅承保巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，一般性風(fēng)險(xiǎn)事件不屬于巨災(zāi)保險(xiǎn)的承保對象，但可由其他保險(xiǎn)險(xiǎn)種進(jìn)行承保;(3)政府主導(dǎo)性。政府在其間發(fā)揮主導(dǎo)力量，包括作為巨災(zāi)保險(xiǎn)的直接投保人、提供財(cái)政補(bǔ)貼、提供再保險(xiǎn)等;(4)基本保障性。巨災(zāi)保險(xiǎn)主要目的在于穩(wěn)定社會生產(chǎn)、生活秩序，其非營利性特點(diǎn)決定保險(xiǎn)賠付難以達(dá)成圓滿狀態(tài)，因此保險(xiǎn)合同約定的賠償額度一般限于恢復(fù)生產(chǎn)、生活的基本需要。

關(guān)于巨災(zāi)保險(xiǎn)承保對象的標(biāo)準(zhǔn)，保險(xiǎn)實(shí)務(wù)界和理論界并未形成一致意見。綜合國內(nèi)外權(quán)威觀點(diǎn)，關(guān)于巨災(zāi)保險(xiǎn)承保對象的識別標(biāo)準(zhǔn)大致形成一些認(rèn)識，如表1所示。

表1 關(guān)于巨災(zāi)保險(xiǎn)承保對象識別標(biāo)準(zhǔn)的觀點(diǎn)

上述定義從定性或定量的角度對巨災(zāi)保險(xiǎn)承保對象識別標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了認(rèn)定。理論上，由于保險(xiǎn)承保的是風(fēng)險(xiǎn)，故巨災(zāi)保險(xiǎn)是指在預(yù)先設(shè)計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)等級標(biāo)準(zhǔn)下，對超過一定金額、數(shù)量的人身、財(cái)產(chǎn)損失進(jìn)行損失補(bǔ)償?shù)纳鐣C(jī)制，因此損失結(jié)果與保險(xiǎn)承保與否并不能建立完全的一一對應(yīng)關(guān)系。但實(shí)踐中巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)因歷史數(shù)據(jù)積累、保險(xiǎn)精算技術(shù)等障礙，在界定其作為巨災(zāi)保險(xiǎn)的承保對象時(shí)往往只能從各地實(shí)際經(jīng)濟(jì)能力出發(fā)，以損失水平替代風(fēng)險(xiǎn)劃分。故巨災(zāi)保險(xiǎn)承保對象標(biāo)準(zhǔn)在定量上具有時(shí)間、空間上的不確定性。因此，以宏觀、定性視角把握巨災(zāi)保險(xiǎn)承保對象識別標(biāo)準(zhǔn)更具普遍適用性價(jià)值。筆者認(rèn)為，綜合上述巨災(zāi)保險(xiǎn)理論與實(shí)務(wù)觀點(diǎn)，從巨災(zāi)保險(xiǎn)基礎(chǔ)理論出發(fā)，損失發(fā)生巨大性、風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率低、預(yù)測難度大以及風(fēng)險(xiǎn)難以分散是識別巨災(zāi)保險(xiǎn)承保對象的四大標(biāo)準(zhǔn)。

(一)損失發(fā)生巨大性

巨災(zāi)保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)暴露單位相互間不獨(dú)立，呈現(xiàn)高度的正相關(guān)性，容易造成同一時(shí)間段大范圍、大量風(fēng)險(xiǎn)單位共發(fā)損失，形成次生災(zāi)害或?yàn)?zāi)害鏈。如洪水會引發(fā)泥水流，地震伴生海嘯、滑坡、石油泄露、核輻射泄露等。據(jù)瑞士再保險(xiǎn)公司(Swiss Re)在2013年Sigma報(bào)告中的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2012年巨災(zāi)造成全球14 000人死亡，經(jīng)濟(jì)損失1 860億美元。［13］巨災(zāi)最直接、有形的表現(xiàn)是使受災(zāi)區(qū)遭受巨大的經(jīng)濟(jì)損失，常常是數(shù)以億計(jì)美元的損失規(guī)模，［17］一旦發(fā)生，會造成大面積財(cái)物受損、人員傷亡，并對受災(zāi)區(qū)及附近區(qū)域的人口、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)造成惡劣影響，甚至引發(fā)經(jīng)濟(jì)倒退、社會危機(jī)，對災(zāi)民造成長期心理傷害，引發(fā)系列社會問題。因此，巨災(zāi)保險(xiǎn)承保對象具有損失發(fā)生上的巨大性特征。

(二)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率低

因?yàn)榫逓?zāi)保險(xiǎn)的承保對象為達(dá)到預(yù)定風(fēng)險(xiǎn)級別、造成最低程度損失之上的災(zāi)害，非任何自然與人為災(zāi)害都可納入其中。因此，達(dá)到相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的洪水、地震、颶風(fēng)、干旱等巨災(zāi)的發(fā)生概率很低，可能幾年一次甚至幾十年一次，特別是在具體到某個國家、地區(qū)的情況下。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全球每年大概發(fā)生地震500萬次，其中絕大多數(shù)都是人體無感覺的輕微地震，7級以上地震每年僅10余次，而8級以上特大地震每年不到1次。［18］因此，與機(jī)動車第三者責(zé)任險(xiǎn)等普通保險(xiǎn)相比，巨災(zāi)保險(xiǎn)承保對象風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率低。

(三)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測難度大

一般風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生次數(shù)多，擁有廣泛的統(tǒng)計(jì)資料作為精算基礎(chǔ)，可預(yù)測性較強(qiáng)。如機(jī)動車責(zé)任保險(xiǎn)和人壽保險(xiǎn)分別以機(jī)動車輛具體資料、交通事故發(fā)生頻率和詳實(shí)強(qiáng)大的生命表作為基礎(chǔ)，而巨災(zāi)保險(xiǎn)由于發(fā)生概率低、損失波動大、缺乏規(guī)律性、歷史積累性差，缺少值得信賴的預(yù)測值，無論是基于自然原因亦或人為原因發(fā)生的巨災(zāi)，其發(fā)生時(shí)間、頻率都存在極強(qiáng)的不穩(wěn)定性，在適用大數(shù)法則時(shí)具有一定困難。據(jù)最新資料，日本學(xué)者通過地下電流預(yù)測地震，準(zhǔn)確率可達(dá)58%。雖然這一發(fā)現(xiàn)使地震災(zāi)害的發(fā)生存在了可預(yù)測性，但宏觀來看，這個數(shù)字仍不能達(dá)到對地震災(zāi)害的有效防御，且普及范圍窄，對科學(xué)技術(shù)的要求更是極高。［19］因此，巨災(zāi)保險(xiǎn)承保對象的另一識別標(biāo)準(zhǔn)是對其風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測的難度比一般保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)大得多。

(四)風(fēng)險(xiǎn)難以分散

巨災(zāi)保險(xiǎn)承保對象具有風(fēng)險(xiǎn)難以分散的特征。首先，被保險(xiǎn)人容易存在短視心理，即遙遠(yuǎn)的事件較即將來臨的事件更容易被忽視。例如，比起一個月之后的回報(bào)，人們更愿意為三天內(nèi)的回報(bào)作出投資。而且巨災(zāi)發(fā)生過后，隨時(shí)間推移人們對之的恐懼心理將逐漸淡化，購買巨災(zāi)保險(xiǎn)的意愿將進(jìn)一步降低。其次，對保險(xiǎn)人而言，一方面，巨災(zāi)保險(xiǎn)由于風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率低、預(yù)測難度大、損失發(fā)生巨大，巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生后，申請賠付集中，保險(xiǎn)公司償付壓力大，形成風(fēng)險(xiǎn)累積①風(fēng)險(xiǎn)累積是指隨著時(shí)間的推移，風(fēng)險(xiǎn)會因正反饋?zhàn)饔枚粩喾e累變大，當(dāng)積累到爆發(fā)的臨界點(diǎn)后，風(fēng)險(xiǎn)將發(fā)生質(zhì)的變化，并有可能導(dǎo)致嚴(yán)重?fù)p失。，對保險(xiǎn)公司、甚至整個保險(xiǎn)業(yè)都會造成重創(chuàng);另一方面，保險(xiǎn)公司通常有“模糊厭惡”(ambiguity aversion)的核保心理，即厭惡承保對象的不精確性。由于巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測難度大，“模糊厭惡”心理容易造成保險(xiǎn)人規(guī)避承保。再次，對巨災(zāi)保險(xiǎn)本身而言，巨災(zāi)保險(xiǎn)承保風(fēng)險(xiǎn)個體之間高度相關(guān)，容易形成“分散陷阱”(diversification traps)②分散陷阱是指在集合內(nèi)所有或絕大部分風(fēng)險(xiǎn)單位都遭受損失，無法實(shí)現(xiàn)集合內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)單位之間的分散優(yōu)化和組合。，保險(xiǎn)區(qū)域內(nèi)所有風(fēng)險(xiǎn)單位都遭受損失，個體風(fēng)險(xiǎn)無法相互抵銷。即便存在大量保單，也難以消化、分散巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。因此，基于上述因素，巨災(zāi)保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)較難予以分散。

二、油污符合巨災(zāi)保險(xiǎn)承保對象的識別標(biāo)準(zhǔn)

油污是指石油、石油產(chǎn)品在冶煉、開采、加工和運(yùn)輸過程因自然或人為原因產(chǎn)生大量污染物，對污染區(qū)域的經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會環(huán)境造成破壞的現(xiàn)象。因此，筆者所研究的油污僅包括達(dá)到預(yù)定災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)級別和損失程度之上的石油污染現(xiàn)象，一般性溢油等油污事故并非筆者所研究的對象?，F(xiàn)代意義上的巨災(zāi)保險(xiǎn)承保對象范圍廣、影響深，但目前并未有國家將油污專門納入巨災(zāi)保險(xiǎn)體系中進(jìn)行法律規(guī)制。那么，油污是否符合巨災(zāi)保險(xiǎn)承保對象的識別標(biāo)準(zhǔn)?

(一)油污發(fā)生原因復(fù)雜

以污染區(qū)域?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)，油污可能來源于陸地或者海洋;以發(fā)生過程為標(biāo)準(zhǔn)，油污包括冶煉、開采、加工以及運(yùn)輸過程中產(chǎn)生的污染;以發(fā)生順序?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)，油污包括原發(fā)性油污和繼發(fā)性油污，前者可源于物理性爆炸、操作失誤等，后者多指伴隨其他巨災(zāi)，如臺風(fēng)、爆炸、地震等產(chǎn)生的石油污染;以發(fā)生時(shí)間為標(biāo)準(zhǔn)，油污可分為突發(fā)性油污和累積性油污。然而，更多情況下，油污的發(fā)生是上述多種原因共同作用的結(jié)果。以海上鉆井平臺作業(yè)中柴油運(yùn)輸過程所發(fā)生的油污為例，其油污的發(fā)生可能是管線出廠本身首先存在輕微質(zhì)量問題、操作人員操作不當(dāng)將管線長時(shí)間固定懸掛造成管線部分區(qū)域迅速老化，且打油管線因海水腐蝕或風(fēng)浪打擊而受損三個原因共同作用造成的。所以，油污的發(fā)生與結(jié)果并非簡單的線性關(guān)系，而具有原因復(fù)雜性的特點(diǎn)，損失概率難以確定，損失波動幅度較大，因此風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測難度高。特別是海洋石油鉆探、石油運(yùn)輸?shù)群Ｉ献鳂I(yè)開展后，海洋環(huán)境的神秘性、不確定性特征使得對油污發(fā)生原因的探索更為艱難。加上大量同質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)單位的缺乏，保費(fèi)精算據(jù)此失去充足依據(jù)，油污的風(fēng)險(xiǎn)不確定性愈加明顯。從保險(xiǎn)精算角度看，油污原因的多樣、復(fù)雜性使得油污的歸因、比例分擔(dān)難度很大，因此，油污風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生具有高度不確定性，預(yù)測難度高。

(二)油污的發(fā)生與自然巨災(zāi)關(guān)系密切

石油作業(yè)受客觀地質(zhì)、天文、水文等自然條件限制，該高度依存性決定石油作業(yè)過程同樣易受自然巨災(zāi)的影響。洪水、地震、颶風(fēng)、海嘯等自然巨災(zāi)一旦發(fā)生，對陸地與海上的石油作業(yè)，如石油管道建設(shè)、海上鉆井平臺、船舶運(yùn)輸?shù)犬a(chǎn)生直接影響，導(dǎo)致石油管道破裂、鉆探設(shè)備受損、船舶沉沒、海洋污染等，引發(fā)巨大的油污災(zāi)難。上述情況下，油污的發(fā)生與自然巨災(zāi)爆發(fā)具有直接關(guān)聯(lián)性。另外，為盡可能避免風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生，石油作業(yè)的開發(fā)技術(shù)要求和難度相對較高，對于符合準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的少數(shù)企業(yè)而言，由于油污事故直接決定企業(yè)生死存亡，因而石油行業(yè)同樣關(guān)注自身產(chǎn)業(yè)安全，盡量避免事故爆發(fā)，風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率得到一定程度的人為控制。對此，美國保險(xiǎn)業(yè)信息學(xué)會總裁羅伯特·哈特維格在2010年關(guān)于漏油責(zé)任的聽證會上指出:“除了颶風(fēng)和其他氣候事故引起的風(fēng)險(xiǎn)之外，鉆井平臺的損害事故很少見，但是一旦發(fā)生，就有可能引起巨大的損失?！保?］由于石油作業(yè)受制于客觀自然條件，油污的發(fā)生與自然巨災(zāi)關(guān)系密切，故在一定程度上具有與自然巨災(zāi)相似的屬性，如風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率低、預(yù)測難、損失后果嚴(yán)重、風(fēng)險(xiǎn)難以分散等。

(三)油污易發(fā)生連鎖反應(yīng)

石油行業(yè)與人類生產(chǎn)、生活關(guān)系密切，對旅游、漁業(yè)、能源、運(yùn)輸?shù)刃袠I(yè)的生存發(fā)展產(chǎn)生重大影響，其對石油行業(yè)的高度依賴性導(dǎo)致油污災(zāi)害一旦發(fā)生，即可造成社會、經(jīng)濟(jì)、人口、生態(tài)等各環(huán)節(jié)的惡性連鎖反應(yīng)?！吧钏仄骄€”漏油事故影響到墨西哥灣周邊產(chǎn)值達(dá)2 340億美元經(jīng)濟(jì)體系的運(yùn)轉(zhuǎn)。事故發(fā)生后，逾8．8萬千米水域的漁業(yè)作業(yè)被迫停止;路易斯安那州、佛羅里達(dá)州、亞拉巴馬州等地區(qū)旅館業(yè)和游船租賃業(yè)基本停滯;一些貨船被迫改道，增加運(yùn)輸成本，推高產(chǎn)品價(jià)格，使艱難復(fù)蘇的美國經(jīng)濟(jì)承受一份額外的價(jià)格壓力;原油在水中的擴(kuò)散易造成藻類、魚類、哺乳動物等發(fā)生基因突變。［20］而在國內(nèi)，2013年11月22日，青島經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的中石化管道儲運(yùn)分公司東黃輸油管道泄漏原油進(jìn)入市政排水暗渠，在形成密閉空間的暗渠內(nèi)油氣積聚遇火花發(fā)生爆炸，造成62人死亡、136人受傷，直接經(jīng)濟(jì)損失75 172萬元。［21］因此，由于石油涉及人類生產(chǎn)、生活各個方面，發(fā)生污染事件連鎖反應(yīng)性強(qiáng)，與機(jī)動車交通事故、財(cái)產(chǎn)失竊事故等保險(xiǎn)事故相比，油污的巨災(zāi)性損失特征明顯。

由于油污的巨災(zāi)性后果，投保人在投保油污責(zé)任險(xiǎn)后，其賠付限額往往難以彌補(bǔ)災(zāi)害損失，若要獲得更加全面的保障，油污保險(xiǎn)的保費(fèi)成本相較于恢復(fù)成本相差不大，削弱其投保意愿，故投保人分散風(fēng)險(xiǎn)能力受限;對于保險(xiǎn)人而言，油污損失易造成保險(xiǎn)人資金周轉(zhuǎn)困難，因此保險(xiǎn)人的承保意愿也不強(qiáng)烈;另外，在現(xiàn)有油污保險(xiǎn)制度中，賠付金額與實(shí)際損失相比判若云泥，造成無法彌補(bǔ)的損失真空地帶。因此，無論從投保人，保險(xiǎn)人的投、承保意愿和實(shí)際賠付效果看，油污的巨災(zāi)性損失后果造成油污風(fēng)險(xiǎn)難以得到全面分散。

綜上所述，油污發(fā)生原因的復(fù)雜性導(dǎo)致人們難以對油污風(fēng)險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)較為精確的預(yù)測目標(biāo)，其與自然巨災(zāi)的緊密相關(guān)性也使得油污齊備了自然巨災(zāi)所具有的風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率低、難度難、損失大等特性，此外，由于油污易發(fā)生連鎖反應(yīng)，事故損失巨大，風(fēng)險(xiǎn)難以得到分散。因此，從上述油污自身特點(diǎn)出發(fā)，油污完全符合巨災(zāi)保險(xiǎn)承保對象的所應(yīng)滿足的四大識別標(biāo)準(zhǔn)，即損失發(fā)生巨大性、風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率低、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測難度大、風(fēng)險(xiǎn)難以分散。因此，在符合風(fēng)險(xiǎn)等級及損失結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)的前提下，油污應(yīng)當(dāng)屬于巨災(zāi)保險(xiǎn)承保對象，應(yīng)納入巨災(zāi)保險(xiǎn)體系范疇。

三、政府作為油污巨災(zāi)保險(xiǎn)投保人的合理性

目前世界上尚未有國家將油污直接納入巨災(zāi)保險(xiǎn)法律體系中，但主要石油進(jìn)、出口國都設(shè)立了相應(yīng)的油污保險(xiǎn)。美國是世界上巨災(zāi)保險(xiǎn)制度最健全的國家，約有全國洪水保險(xiǎn)計(jì)劃、加州地震局地震保險(xiǎn)等12項(xiàng)巨災(zāi)保險(xiǎn)項(xiàng)目，但并未將油污納入龐大的巨災(zāi)保險(xiǎn)體系中。美國2010年墨西哥灣“深水地平線”海上石油鉆探平臺發(fā)生爆炸并沉沒，此次油污事故的應(yīng)對完全依賴于資不抵債的石油企業(yè)，賠償不到位、不及時(shí)進(jìn)一步加劇了災(zāi)情的嚴(yán)重程度，因此，油污未納入巨災(zāi)保險(xiǎn)體系中未必不是一種制度缺失。筆者認(rèn)為，為有效發(fā)揮油污巨災(zāi)保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)分散功能，應(yīng)由政府作為投保人投保油污巨災(zāi)險(xiǎn)。但按照保險(xiǎn)法一般理念，保險(xiǎn)是通過集合大量同類風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分散的一項(xiàng)制度安排，投保主體是受該風(fēng)險(xiǎn)威脅并有投保意愿的普通民眾，政府不被當(dāng)然列入投保人范圍。事實(shí)上，政府投保油污巨災(zāi)保險(xiǎn)具有深厚的法理依據(jù)。

(一)油污巨災(zāi)保險(xiǎn)具有公共產(chǎn)品屬性

公共產(chǎn)品是相對于私人產(chǎn)品而言的，一般認(rèn)為，公共產(chǎn)品是指具有消費(fèi)的非競爭性和受益的非排他性雙重特征的產(chǎn)品。消費(fèi)的非競爭性是指一個使用者對之進(jìn)行消費(fèi)并不減少該物品對其他使用者的供應(yīng);受益的非排他性是指使用者對公共產(chǎn)品的消費(fèi)，不能排除其他人從該物品中獲得利益，無論這部分人群是否對公共產(chǎn)品進(jìn)行了付費(fèi)。即無論每個人是否愿意購買它們，它們帶來的好處不可分割地散布到整個社區(qū)里。［22］由于油污巨災(zāi)保險(xiǎn)損失巨大的特征，根據(jù)保險(xiǎn)經(jīng)營中的大數(shù)法則理論，保險(xiǎn)公司需要盡可能對符合要求的消費(fèi)者提供承保服務(wù)，以降低未來損失的不確定性。保險(xiǎn)公司不會因?yàn)橄蚰承┫M(fèi)者提供了油污巨災(zāi)保險(xiǎn)，而影響到對其他投保人的消費(fèi)需求。所以油污巨災(zāi)險(xiǎn)符合非競爭性特征。另外，由于油污影響人類社會生活、生產(chǎn)中的各個環(huán)節(jié)，發(fā)生原因復(fù)雜，災(zāi)害涉及面廣，作為一種制度安排，油污巨災(zāi)保險(xiǎn)可以迅速有效地緩解災(zāi)后建設(shè)資金不足問題，幫助受害地區(qū)盡快恢復(fù)生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)態(tài)勢和社會局面。故保險(xiǎn)賠付在直接滿足被保險(xiǎn)人利益的同時(shí)，對油污受災(zāi)區(qū)其他已投?；蛭赐侗Ｖ黧w而言，也是分散災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)、造福社會的有效方式。因此，油污巨災(zāi)保險(xiǎn)具有公共產(chǎn)品屬性。

作為具有非競爭性、非排他性特點(diǎn)的保險(xiǎn)類型，油污巨災(zāi)險(xiǎn)的運(yùn)行必依賴于穩(wěn)定、大量保費(fèi)的形成，從國內(nèi)外油污事故損害賠償?shù)陌咐齺砜?，石油行業(yè)僅靠油污責(zé)任險(xiǎn)、石油基金等保護(hù)方式，可在一般性油污事故中發(fā)揮良好的風(fēng)險(xiǎn)分散作用，但仍難以單槍匹馬應(yīng)付油污巨災(zāi)性后果，最終導(dǎo)致石油行業(yè)價(jià)格波動、受害人救濟(jì)不到位以及生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)無能。而理論上，公共產(chǎn)品源于社會公共需要并服務(wù)于社會共同利益，產(chǎn)品公共性純度越高，其關(guān)系社會公共利益的程度越深。依社會契約論觀點(diǎn)，個人通過權(quán)利的讓渡組成了國家，政府作為國家的代理人，由其代表國家行使人民交予的權(quán)利，履行國家管理職責(zé)。其中，提供公共產(chǎn)品解決公共事務(wù)，滿足社會需要，以維護(hù)和發(fā)展公共利益是政府行政活動的重要內(nèi)容。因此，在個人投保行為難以應(yīng)對具有社會性影響的油污巨災(zāi)的情況下，以國家財(cái)政為支持，將政府作為巨災(zāi)保險(xiǎn)投保人，是政府履行在公共產(chǎn)品運(yùn)行中職責(zé)的方法之一。

(二)保險(xiǎn)標(biāo)的利益獲得者具有廣泛性

樸素正義觀要求行為人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)與其獲得利益相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。默克爾(Merkel)指出，每個人都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)其獲取利益的成本，風(fēng)險(xiǎn)損害成為獲取利益所不得不支付的成本。根據(jù)“利用—風(fēng)險(xiǎn)理論”，損害發(fā)生時(shí)物為誰所用，利用者就應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。［23］科斯認(rèn)為:“正如我們可以將一塊土地用作防止他人穿越、停汽車、造房子一樣，我們也可將它用作破壞他人的視野、安逸或新鮮空氣。行使一種權(quán)利的成本，正是該權(quán)利的行使使別人所蒙受的損失——不能穿越、停車、蓋房、觀賞風(fēng)景、享受安逸和呼吸新鮮空氣?！币虼?，石油行業(yè)在產(chǎn)生油污風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)也是創(chuàng)造社會價(jià)值的過程。

油污損失與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相生相隨，生態(tài)破壞、負(fù)面經(jīng)濟(jì)影響是石油產(chǎn)業(yè)帶動社會進(jìn)步、增進(jìn)社會福利的消極后果。石油冶煉、開采、加工、運(yùn)輸責(zé)任者是直接利益獲得者，理應(yīng)由其承擔(dān)首要、主要的損失責(zé)任，但國家和社會也是石油作業(yè)的間接利益獲得者。故政府應(yīng)以固定財(cái)政預(yù)算資金形式投入油污巨災(zāi)保險(xiǎn)事業(yè)，以履行國家、公民在石油資源上所獲利益必付成本的義務(wù)。而且，油污巨災(zāi)保險(xiǎn)僅用于對達(dá)成巨災(zāi)級別的油污事故的損失分擔(dān)，易言之，油污巨災(zāi)保險(xiǎn)是政府在應(yīng)對國家災(zāi)難性事件的過程中所體現(xiàn)出的可持續(xù)的、全新視角的國家危機(jī)處理方式。因此，將油污納入巨災(zāi)保險(xiǎn)中，由政府作為投保人進(jìn)行的油污風(fēng)險(xiǎn)的再度分?jǐn)?，有助于平衡油污致害企業(yè)、受害者與社會之間的利益關(guān)系，達(dá)到對各方利益的恰當(dāng)關(guān)照，體現(xiàn)利益享有者的風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)負(fù)責(zé)任以及利益衡平的法律精神。

(三)侵權(quán)損害賠償責(zé)任的社會化分擔(dān)趨勢

一般而言，損失分散可能性越高，將損害劃由當(dāng)事人承擔(dān)的合理性程度也越大。在現(xiàn)代高風(fēng)險(xiǎn)社會中，受賠償能力的限制，對于部分公共性物品所致?lián)p害，由于其低損失分散可能性，完全由侵權(quán)責(zé)任人承擔(dān)損失的難度很大，故由社會進(jìn)行部分風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)漸成發(fā)展趨勢。王澤鑒先生指出，對于損害，傳統(tǒng)侵權(quán)行為法系采取移轉(zhuǎn)方式，而現(xiàn)代侵權(quán)法系采分散方式，其所關(guān)心的基本問題，不是加害人之行為在道德上應(yīng)否非難，而是加害人是否具有較佳之能力分散風(fēng)險(xiǎn)。［24］即由社會上不特定的多數(shù)人承擔(dān)和消化特定損害，從而使損害填補(bǔ)不再是單純的侵權(quán)人自我負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)損害賠償責(zé)任的分散。新西蘭《意外事故補(bǔ)償法》的規(guī)定就是侵權(quán)責(zé)任社會化的經(jīng)典范例，其規(guī)定因交通事故、缺陷產(chǎn)品、醫(yī)療事故或其他意外事故遭受損害，不論其發(fā)生地點(diǎn)、時(shí)間及原因?yàn)楹?，均可以從國家設(shè)立的意外事故補(bǔ)償委員會獲得一筆補(bǔ)償金，［25］以通過社會性保障的方法對受害人進(jìn)行及時(shí)的補(bǔ)償，進(jìn)而降低因侵權(quán)導(dǎo)致的社會問題。

以油污類型中的海洋石油污染為例，21世紀(jì)是個“海洋的世紀(jì)”，隨著人類海洋活動頻率加快、深度加深，海洋污染特有的來源廣、危害深、持續(xù)性強(qiáng)、擴(kuò)散速度快、高度受制于自然條件的性質(zhì)使得海洋油污災(zāi)害呈現(xiàn)愈演愈烈的趨勢。一方面，海上自然災(zāi)害對油污行為加害人而言具有不可預(yù)見、不可避免、不可抗拒的不可抗力性質(zhì);另一方面，由于自然高度“人化”的現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)特征，即便是受到自然原因影響的石油泄露仍貫穿著人類普遍性活動對油污風(fēng)險(xiǎn)的直接影響，因而，要求加害人完全承擔(dān)由于人類活動、自然原因、人為原因共同作用發(fā)生的油污巨災(zāi)損失責(zé)任有失公允也難以實(shí)現(xiàn)。所以，油污災(zāi)難同樣面臨侵權(quán)加害人風(fēng)險(xiǎn)分散難的處境。

現(xiàn)代社會中，風(fēng)險(xiǎn)社會化的基本方式之一是保險(xiǎn)，保險(xiǎn)險(xiǎn)種安排以及投保人范圍設(shè)定是保險(xiǎn)發(fā)揮損失分散功能的兩大主線。政府作為石油資源的所有者，掌握著石油審批、監(jiān)管等各環(huán)節(jié)的強(qiáng)制性權(quán)力，基于責(zé)任政府的行政法思想，其在行使權(quán)力的同時(shí)也應(yīng)承擔(dān)由此所致的相應(yīng)責(zé)任。因此，由政府作為投保人投保油污巨災(zāi)險(xiǎn)，體現(xiàn)了政府在行使公共權(quán)力時(shí)對自身責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)投資與擔(dān)當(dāng)精神，于此擴(kuò)大風(fēng)險(xiǎn)分散者范圍，提高公眾對社會共同居住環(huán)境共同保護(hù)的責(zé)任感、使命感，減少油污災(zāi)害的發(fā)生概率和損失程度，彌補(bǔ)了油污巨災(zāi)中損失分散可能性低的問題，將風(fēng)險(xiǎn)社會化與政府職能發(fā)揮合二為一。

綜上，油污巨災(zāi)險(xiǎn)的公共產(chǎn)品屬性、保險(xiǎn)標(biāo)的利益獲得者的廣泛性以及侵權(quán)損害賠償責(zé)任的社會化分擔(dān)趨勢是構(gòu)成政府投保油污巨災(zāi)保險(xiǎn)的合理性基礎(chǔ)，三者缺一不可。2013年12月30日，《深圳市巨災(zāi)保險(xiǎn)方案》經(jīng)深圳市政府常務(wù)會議審議并原則通過，深圳市巨災(zāi)保險(xiǎn)制度是由政府巨災(zāi)救助保險(xiǎn)、巨災(zāi)基金和個人巨災(zāi)保險(xiǎn)三部分組成。其中，政府巨災(zāi)救助保險(xiǎn)就是由深圳市政府出資向商業(yè)保險(xiǎn)公司購買，用于巨災(zāi)發(fā)生時(shí)對所有在深人員的人身傷亡救助和核應(yīng)急救助。因此，實(shí)踐操作中，油污巨災(zāi)保險(xiǎn)可仿效已試行的深圳政府巨災(zāi)救助保險(xiǎn)，以政府作為投保人向商業(yè)保險(xiǎn)公司購買油污巨災(zāi)險(xiǎn)，以履行政府減災(zāi)救災(zāi)的職責(zé)，保護(hù)民眾生命財(cái)產(chǎn)安全。

四、油污納入巨災(zāi)保險(xiǎn)對其他油污風(fēng)險(xiǎn)分散制度的影響

目前，石油業(yè)主分散油污風(fēng)險(xiǎn)的主要形式包括保險(xiǎn)、基金、政府救濟(jì)、災(zāi)民自救、社會捐助等，其中，以普通油污保險(xiǎn)為主要形式。那么，將油污納入巨災(zāi)保險(xiǎn)體系中是否與普通油污保險(xiǎn)形成沖突?對上述各項(xiàng)制度又該產(chǎn)生怎樣的影響?

(一)對普通油污保險(xiǎn)的影響

保險(xiǎn)是企業(yè)分散油污風(fēng)險(xiǎn)的主要形式。其中，責(zé)任保險(xiǎn)類型包括船舶油污強(qiáng)制責(zé)任險(xiǎn)、附加油污污染責(zé)任險(xiǎn)、承租人責(zé)任險(xiǎn)等，而非責(zé)任保險(xiǎn)類型有移動式鉆井平臺保險(xiǎn)、井噴控制費(fèi)用保險(xiǎn)、管道保險(xiǎn)等，以及海洋石油開發(fā)工程建造安裝風(fēng)險(xiǎn)等綜合險(xiǎn)。雖然油污保險(xiǎn)種類繁多，保險(xiǎn)公司的消極承保態(tài)度致使其災(zāi)后補(bǔ)償效果并不理想。例如，2007年時(shí)，上海中燃船舶燃料有限公司希望通過增加保費(fèi)支出，將每艘油輪的保額由300萬元上調(diào)至500萬元，卻沒想到找不到愿意承保的公司。［26］這是因?yàn)橛臀劬哂芯逓?zāi)性特征，一次事故可造成幾百萬、上千萬、幾個億的直接經(jīng)濟(jì)損失，對生態(tài)、旅游、航運(yùn)等相關(guān)領(lǐng)域也會產(chǎn)生毀滅性影響。但是，為達(dá)到更優(yōu)的保險(xiǎn)狀態(tài)，過高的保險(xiǎn)費(fèi)用支出對石油經(jīng)營者而言是不經(jīng)濟(jì)的，油污保險(xiǎn)因此陷入兩難境地。那么，將油污納入巨災(zāi)保險(xiǎn)體系之中能否解開上述癥結(jié)?

應(yīng)當(dāng)明確的是，油污巨災(zāi)保險(xiǎn)與普通油污保險(xiǎn)并不相同，它是油污保險(xiǎn)的新形式。

首先，二者投保目的不同。普通油污保險(xiǎn)關(guān)注石油業(yè)主的責(zé)任問題，投保目的在于減輕石油企業(yè)的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn);而油污巨災(zāi)保險(xiǎn)具有社會保障性質(zhì)，投保主要目的在于彌補(bǔ)企業(yè)應(yīng)對巨災(zāi)性油污事件的賠償不能現(xiàn)象，以盡快恢復(fù)受災(zāi)區(qū)生產(chǎn)、生活、生態(tài)的穩(wěn)定秩序。

其次，二者保險(xiǎn)責(zé)任范圍不同。普通油污保險(xiǎn)具有保險(xiǎn)責(zé)任范圍的針對性，依險(xiǎn)種不同，其保險(xiǎn)責(zé)任范圍不盡相同。例如，海洋石油開發(fā)工程建造安裝保險(xiǎn)的保險(xiǎn)責(zé)任范圍包括工程方面的物質(zhì)損失與損壞，施救費(fèi)用、清除殘骸費(fèi)用、共同海損等費(fèi)用，以及第三者責(zé)任。而油污巨災(zāi)保險(xiǎn)針對具有巨災(zāi)性質(zhì)的油污風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行承保，政府作為投保人，是對整個石油行業(yè)巨災(zāi)性風(fēng)險(xiǎn)的分?jǐn)?，保險(xiǎn)責(zé)任范圍更為廣泛，包括因油污產(chǎn)生的環(huán)境破壞、災(zāi)民損失、生產(chǎn)停滯等，但僅限于基本保障程度。

最后，二者作用機(jī)制不同。只要符合保險(xiǎn)合同約定，普通油污保險(xiǎn)自動發(fā)生保險(xiǎn)補(bǔ)償作用，以此分散被保險(xiǎn)人損失。油污巨災(zāi)保險(xiǎn)僅在發(fā)生油污巨災(zāi)的情況下才有適用可能，且由于其社會保障性、補(bǔ)充性性質(zhì)，油污巨災(zāi)保險(xiǎn)是在普通商業(yè)保險(xiǎn)賠償不到位的情況下，依據(jù)災(zāi)害程度發(fā)揮災(zāi)后基本保障功能。

因此，油污巨災(zāi)險(xiǎn)是在原有普通油污保險(xiǎn)之外另辟的一條分散油污風(fēng)險(xiǎn)的蹊徑，自成一體，由政府通過財(cái)政預(yù)算方式向商業(yè)保險(xiǎn)公司投保，以分散巨災(zāi)性油污風(fēng)險(xiǎn)，行使國家宏觀調(diào)控政策，實(shí)現(xiàn)對油污巨災(zāi)的社會保障目的。但殊途同歸，油污巨災(zāi)險(xiǎn)與普通油污險(xiǎn)的最終目標(biāo)都是通過保險(xiǎn)形式分擔(dān)油污風(fēng)險(xiǎn)。至此，石油行業(yè)不再處于勢單力薄應(yīng)對油污風(fēng)險(xiǎn)的地位，政府作為油污巨災(zāi)保險(xiǎn)投保人，可轉(zhuǎn)變保險(xiǎn)公司畏懼油污巨災(zāi)性損失而不敢承保、石油公司無力支付巨額保費(fèi)的尷尬處境，極大增強(qiáng)了石油行業(yè)的自信心和創(chuàng)造力。

此外，正如前文所言，海上鉆井平臺等海上石油設(shè)施是發(fā)生油污巨災(zāi)的重要源頭，但目前鮮有國際法與國內(nèi)法將之納入規(guī)制范圍，非船舶油污的制度規(guī)范處于模糊或空白狀態(tài)。油污巨災(zāi)保險(xiǎn)是針對日益顯著的油污巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)特設(shè)的保險(xiǎn)險(xiǎn)種，突破了現(xiàn)有油污保險(xiǎn)框架，調(diào)整作為投保人的政府和作為承保人的商業(yè)保險(xiǎn)公司之間的新型法律關(guān)系，是油污保險(xiǎn)領(lǐng)域“新瓶裝新酒”的命題體現(xiàn)。因此，作為創(chuàng)設(shè)性法律關(guān)系的產(chǎn)物，油污巨災(zāi)保險(xiǎn)有助于解決原有油污保險(xiǎn)法律制度所忽視的非船舶油污風(fēng)險(xiǎn)的問題，將海上鉆井平臺等新型石油設(shè)備直接納入油污巨災(zāi)保險(xiǎn)中，實(shí)現(xiàn)油污領(lǐng)域一體管理、共同保障的制度目標(biāo)。

那么，油污巨災(zāi)險(xiǎn)種的設(shè)置是否會降低石油企業(yè)的經(jīng)營責(zé)任感?答案應(yīng)當(dāng)是否定的。石油業(yè)主所負(fù)之投保油污普通保險(xiǎn)、油污事故責(zé)任等基本義務(wù)并未改變，保險(xiǎn)公司也不會對一般性油污事故承擔(dān)巨災(zāi)保險(xiǎn)責(zé)任。油污巨災(zāi)保險(xiǎn)賠償僅在發(fā)生油污巨災(zāi)的情形下方才啟用。作為責(zé)任政府，一旦發(fā)生巨災(zāi)性油污事故，其不應(yīng)任由事故損失擴(kuò)大、受害人索賠無門、環(huán)境狀態(tài)惡化，因而，政府投保油污巨災(zāi)保險(xiǎn)是國家應(yīng)對危機(jī)事件的事前處理機(jī)制，目的在于促使受災(zāi)區(qū)的社會秩序得到盡快恢復(fù)。而且，每年大額保費(fèi)負(fù)擔(dān)壓力有助于政府提高對石油行業(yè)的監(jiān)管力度，因油污巨災(zāi)發(fā)生次數(shù)增加或?yàn)?zāi)情加重，保險(xiǎn)公司基于風(fēng)險(xiǎn)精算勢必要求提高保險(xiǎn)費(fèi)率，故政府勢必加大對石油企業(yè)的監(jiān)管力度，如配套標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格的準(zhǔn)入門檻、完善事故責(zé)任處罰機(jī)制等，石油行業(yè)的安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范將得到進(jìn)一步提升。因此，以政府作為投保人，以國家財(cái)政支出作為保險(xiǎn)費(fèi)用來源的保險(xiǎn)方式，可以使政府和公民對石油行業(yè)的安全生產(chǎn)監(jiān)管更為全面、有效，這種災(zāi)前應(yīng)對方式也更為良性、健康。

因此，將油污納入巨災(zāi)保險(xiǎn)體系中，以此形成油污巨災(zāi)保險(xiǎn)與普通油污保險(xiǎn)的二元化機(jī)制，解決了油污險(xiǎn)投、承保難，風(fēng)險(xiǎn)分散性差的難題，油污保險(xiǎn)的廣度、深度得到擴(kuò)展，油污保險(xiǎn)體系也獲得進(jìn)一步的豐富與完善。

(二)對油污基金的影響

油污基金是目前世界上油污風(fēng)險(xiǎn)分散的重要制度之一，其法律依據(jù)有《1992年設(shè)立國際油污損害賠償基金國際公約》的2003年議定書及補(bǔ)充基金、《1990年美國油污法》《1994年挪威海商法》《日本油污染損害賠償保障法》等，石油貨主作為基金繳納義務(wù)人，共同分?jǐn)傆臀埏L(fēng)險(xiǎn)。但是，無論從國際還是各國國內(nèi)立法看，油污基金的規(guī)制范圍一般限于海上船舶，僅《1990年美國油污法》將其適用對象擴(kuò)大到海上鉆井平臺產(chǎn)生的海上油污。而石油污染的渠道和方式多樣，海上船舶油污只是眾多污染來源之一，故目前的油污基金制度未能完整反映油污風(fēng)險(xiǎn)的分散需求。

船舶油污基金的設(shè)立依據(jù)在于，作為海上石油運(yùn)輸受益人之一的進(jìn)口石油商應(yīng)基于利益平衡原則承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)，以石油稅等名目，通過進(jìn)口數(shù)量、船舶或設(shè)備大小、貨物類型、燃料類型、燃料體積、進(jìn)港次數(shù)、進(jìn)港位置等標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行差異化款項(xiàng)繳納，體現(xiàn)受益與風(fēng)險(xiǎn)相掛鉤的基本理念。但是，在油污風(fēng)險(xiǎn)日益多元化、風(fēng)險(xiǎn)程度不斷加深的今天，尤其是海上石油開發(fā)項(xiàng)目的規(guī)?；归_，油污基金相較受害人的補(bǔ)償需求是微不足道的。

油污巨災(zāi)保險(xiǎn)與油污基金最大區(qū)別是，前者的風(fēng)險(xiǎn)分散主體是整個社會，后者是石油貨主。因此，二者在資金來源主體上是包含關(guān)系。追根溯源，最早創(chuàng)立油污基金的緣由在于石油業(yè)主無力承擔(dān)油污產(chǎn)生的巨額損失，需由其他關(guān)聯(lián)環(huán)節(jié)的主體，即購買石油的商家共同加入風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)傊黧w體系中。所以，事實(shí)上，對油污風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)傊黧w范圍的探索是一個處于變化中的過程。在石油開發(fā)規(guī)模不斷加大、自然環(huán)境更為變幻莫測的現(xiàn)代社會，繼續(xù)完成油污風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)傊黧w的探索無疑是應(yīng)時(shí)且迫切的。因此，油污巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的創(chuàng)立，有助于推動油污風(fēng)險(xiǎn)的社會化分?jǐn)傏厔荩怯臀刍饎?chuàng)立初衷“向前再邁一步”的體現(xiàn)。且與油污基金相比，油污巨災(zāi)保險(xiǎn)以政府作為投保人，提供了穩(wěn)固的風(fēng)險(xiǎn)分散資金支持來源，以保險(xiǎn)公司作為資金運(yùn)作者，市場化要素的融入增加了資金的彈性空間，避免基金枯竭或補(bǔ)償困難的問題，對政府與保險(xiǎn)公司也均形成激勵作用，從而形成油污巨災(zāi)保險(xiǎn)與油污基金雙管齊下、側(cè)重相異的油污風(fēng)險(xiǎn)救濟(jì)制度，彌補(bǔ)基金補(bǔ)償不到位、不全面的缺陷，促進(jìn)石油行業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。

(三)對政府應(yīng)災(zāi)后救濟(jì)的影響

由于國家間政體、財(cái)政體系上的差異，其災(zāi)后救濟(jì)制度差異明顯。例如，作為聯(lián)邦制國家，美國屬分權(quán)型財(cái)政制度，聯(lián)邦財(cái)政收支在全國財(cái)政收支中的比例較低，聯(lián)邦、州和地方編制、執(zhí)行獨(dú)立的稅收、財(cái)政體系。因此，聯(lián)邦政府財(cái)政權(quán)相較有限，在災(zāi)后救援上難以發(fā)揮整體的宏觀調(diào)度。美國“深水地平線”鉆探平臺發(fā)生漏油事故后，對于630億的損失，英國石油公司承諾支出200億美元的賠償基金。［27］但即便基金全部到位，430億的災(zāi)害損失缺口仍難以填補(bǔ)。事實(shí)上BP公司已因此次事件瀕臨破產(chǎn)，以出售資產(chǎn)、股權(quán)等方式籌集資金，且面臨被?？松梨诠镜绕渌臼召彽拿\(yùn)。因此，美國受災(zāi)民眾面臨救助無援的困境。

作為單一制國家，中國的財(cái)政體制沿襲了中央集權(quán)制的權(quán)力結(jié)構(gòu)，中央掌控了大部分財(cái)稅資源的分配權(quán)，且壟斷了財(cái)稅規(guī)則制定權(quán)，可隨時(shí)全面調(diào)整中央和地方的財(cái)政分配。因此，中央政府具有較為強(qiáng)大的財(cái)政力量，對巨災(zāi)有較主動的災(zāi)后政府救濟(jì)行為，但突然、龐大的支出壓力容易造成政府財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)上的困難。油污巨災(zāi)保險(xiǎn)的建立，是對政府救濟(jì)新形式的有益探索，可以解決分權(quán)型財(cái)政制度導(dǎo)致的政府處于旁觀者角色、災(zāi)民求救無援的問題，也避免了集權(quán)型財(cái)政制度下臨時(shí)大額救災(zāi)支出對財(cái)政造成的龐大壓力，從而發(fā)揚(yáng)保險(xiǎn)制度可持續(xù)發(fā)展的優(yōu)點(diǎn)，提高國家財(cái)政配置效能，有效履行了政府責(zé)任。

另外，油污風(fēng)險(xiǎn)的巨災(zāi)性質(zhì)定位以及政府以主動姿態(tài)加入投保中，對于喚醒民眾的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防范意識以及社會各界對油污的援助重視都具有一定意義。因而，油污巨災(zāi)險(xiǎn)彌補(bǔ)并完善了現(xiàn)有油污救濟(jì)體制中呈現(xiàn)出的缺陷，使得油污災(zāi)后救濟(jì)體系更為完備和健全。至此，分別以政府、石油業(yè)主、石油貨主作為風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)主體的油污巨災(zāi)保險(xiǎn)、普通油污保險(xiǎn)、油污基金構(gòu)筑了“三位一體”的油污風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)傊贫?，能夠多層次、有序推動石油行業(yè)健康發(fā)展。

五、結(jié)語

油污具有風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率低、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測難度大、損失巨大、風(fēng)險(xiǎn)難以分散的特點(diǎn)，因此屬于巨災(zāi)保險(xiǎn)承保對象。油污巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的建立，有助于扭轉(zhuǎn)石油業(yè)主無力承擔(dān)高額保費(fèi)，陷于賠償不能或經(jīng)營困難的商業(yè)困境，從而促進(jìn)石油行業(yè)匯聚充足的實(shí)力與信心實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)更新?lián)Q代;投保人力量的增強(qiáng)，改善了保險(xiǎn)人無力承擔(dān)高額保費(fèi)的尷尬局面，也是保險(xiǎn)公司履行企業(yè)社會責(zé)任的體現(xiàn)。油污巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的確立，實(shí)現(xiàn)了油污風(fēng)險(xiǎn)的社會化分?jǐn)?，順?yīng)風(fēng)險(xiǎn)社會化趨勢，促進(jìn)國家財(cái)政配置效能、政府形象、保險(xiǎn)行業(yè)與石油行業(yè)之間形成良性互動關(guān)系。

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Oil pollution should belong to the underwriting objects of catastrophe insurance

HE Li－xin，LIU Bing－ling
(Law School，Xiamen University，Xiamen 361005，China)

Oil pollution conforms to the recognition standards of the underwriting objects of catastrophe insurance:huge loss，low probability of occurrence，difficult prediction and risk decentralization，therefore oil pollution should belong to the underwriting objects of catastrophe insurance．Considering that oil pollution insurance has the nature of public goods，the oil interests’gainers are widespread and socialization of tort liability，the government should be the applicant of oil pollution’s catastrophe insurance．The establishment of oil pollution’s catastrophe insurance is good to enrich the types of oil pollution insurance，establish the dualistic situation of oil pollution’s catastrophe insurance and general oil pollution insurance，it enables the social forces to supervise the petroleum industry，and achieve the goal of remedying the limitations of other post－disaster relief systems，such as common oil pollution insurance，compensation fund and government relief．

oil pollution;catastrophe insurance;underwriting object

DF961．9

A

1003－7659－(2014)01－0003－09

何麗新，柳冰玲．論油污應(yīng)屬巨災(zāi)保險(xiǎn)承保對象［J］．中國海商法研究，2014，25(1):3－11

2014－02－20

國家社科基金項(xiàng)目“海上鉆井平臺油污損害賠償責(zé)任機(jī)制研究”(12BFX081)

何麗新(1966－)，女，福建閩清人，法學(xué)博士，廈門大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，E－mail:helixin@vip．sina．com;柳冰玲(1990－)，女，福建惠安人，廈門大學(xué)法學(xué)院民商法專業(yè)碩士研究生，E－mail:bingling0426@gmail．com。