陳明明

西方人之所以主張以治理替代統(tǒng)治，是現(xiàn)代工業(yè)民主國家經(jīng)歷市場失靈和政府失靈雙重失敗的結果。單純的市場手段和單純的積極干預都不能實現(xiàn)對社會資源配置的高效率，治理就被認為是對付市場失靈和政府失靈的重要機制。

中國語境下的不同考量

在中國，人們面臨的問題不是工業(yè)民主國家式的市場失靈和政府失靈，而是社會轉型中市場機制的不成熟和政府監(jiān)管責任的缺失。市場不成熟主要表現(xiàn)為：市場規(guī)則不健全，生產(chǎn)者和消費者地位嚴重不平等和信息不對稱，非公有制企業(yè)對職工權益的侵凌，國有企業(yè)內(nèi)部人控制衍生的腐敗和企業(yè)行為短期化，社會信用體系尚處于起步階段，如此等等。在市場不成熟的情況下，政府監(jiān)管責任的缺失表現(xiàn)為選擇性缺失。一方面是政府對產(chǎn)權的界定和保護不夠，過多地干預市場主體的決策權（如招商引資），過度地限制市場主體的權利范圍（如過度審批），從而阻礙市場機制作用的正常發(fā)揮。另一方面是政府宏觀調(diào)控的乏力，如對重復建設、過度投資、環(huán)境污染等現(xiàn)象的解決失效。政府在制定市場游戲規(guī)則和監(jiān)督規(guī)則的執(zhí)行方面的不力，造成了市場和政府的真空地帶，產(chǎn)生了大量危害社會經(jīng)濟的問題。

因此，在中國語境中，治理不僅具有充分釋放市場機制、限制政府不當干預的意義，還有如何在市場體制環(huán)境下進一步改進和加強政府宏觀調(diào)控的問題。

對宏觀調(diào)控的強調(diào)，其實反映了對中央權威的需求。中國改革開放是以“放權讓利”為先導的，到1990年代初，分權使地方政府掌控了大量的資源，出現(xiàn)了中央政府缺乏足夠的財政手段對地方政府進行有效控制的局面，正所謂“國家能力”（汲取資源能力）下降——這是當時宏觀調(diào)控（“治理整頓”）失敗的原因之一。面對地方勢力的興起，重新集權成為1990年代后日益高漲的呼聲。盡管分稅制極大地增加了中央掌控的經(jīng)濟資源，一定程度地改變了“弱中央”的境況，但是地方以機會主義方式規(guī)避、消減或抵制中央決策的行為并沒有減少，只是由于中國政治中政黨系統(tǒng)和干部人事系統(tǒng)的組織因素及其功能，而在某種程度上掩蓋了中央與地方的緊張關系。這從1990年代中期以來歷次黨的代表大會報告反復申明“要維護中央權威”“保證中央政令暢通”“自覺遵守黨的政治紀律”“同中央保持高度一致”的呼吁中可以看出。由此而論，治理并不僅僅是著眼于“多元、多中心”而來的分權式的活動，在中國現(xiàn)代化轉型的今天，它還應該納入有助于克服分散化、地方經(jīng)濟“諸侯化”，保證國家統(tǒng)一、經(jīng)濟增長和社會整合的政治過程。

維護中央權威的需求還有更實際的政治考量。中國現(xiàn)在可以說是一個問題中國，問題中國有三個含義：（1）改革開放以來由于社會階層利益關系廣泛的調(diào)整，中國出現(xiàn)了大量的問題，問題的復雜性和尖銳性前所未有；（2）隨著改革進入“深水區(qū)”，其中一些問題越來越具有深刻的結構性或體制性特征，正所謂“剩下的都是難啃的硬骨頭”；（3）一些解決中國問題的建議和方案是沖突的，它們反過來又成為中國問題的一部分，加劇了問題中國的困境。問題不一定意味著危機，但危機肯定是由問題引起、通過問題表現(xiàn)出來的，在這個意義上，危機就是問題。

問題中國的治理目標

上個世紀發(fā)展政治學文獻對第三世界國家的研究曾提出后發(fā)國家在社會轉型中的發(fā)展危機“癥候群”，如貫徹危機、認同危機、分配危機，等等。不幸的是，這些危機也程度不同地存在于今天發(fā)展中的中國。于是問題中國也就有了危機中國的含義。面對這樣一個問題中國、危機中國，如何統(tǒng)籌解決，如何協(xié)調(diào)處理，很顯然就成為執(zhí)政當局經(jīng)常要考慮的問題?！敖y(tǒng)籌”與“協(xié)調(diào)”的先決條件是事權統(tǒng)一、權責一致、令行禁止，事實上，自2000年以來，國家較之改革開放前期產(chǎn)生了對集權更強烈的需求。

另一方面，這些問題和危機又是由發(fā)展引起的，是發(fā)展中的問題和危機，國家希望通過發(fā)展來解決這些問題和危機。那么發(fā)展的方略或者良策是什么？現(xiàn)在一般認為就是市場，就是市場化的改革。30多年的改革的確是靠市場化解決了很多問題，當然市場化本身也帶出了很多問題。把政府的干預限制在最弱的水平上，這里有三個問題。第一，在中國，市場是由國家建構起來的，理論上資源的配置由市場支配，但整個國家的現(xiàn)代化卻是由政府來主導的，中國的發(fā)展離開政府難以想象。第二，政府主導型的現(xiàn)代化使市場和權力結合在一起，形成了權貴資本主義式的利益集團，這個利益集團對政府的自主性構成了強有力的挑戰(zhàn)。第三，“市場帝國主義”的想象，試圖把經(jīng)濟市場化的方案打包施加于政治領域和社會領域，從而使由原有社會主義意識形態(tài)和基本制度規(guī)范支撐的政治系統(tǒng)承受了很大的壓力。政治系統(tǒng)要排除、緩解或吸收這些緊張壓力，維護政治系統(tǒng)的基本秩序和原則，客觀上不能不對“改革、發(fā)展和穩(wěn)定”的基本國策提出很高的要求。可以預期，由于以上因素和條件的制約和激勵，權力將進一步集中，以克服發(fā)展危機和尋求超大國家的改革支撐力。

因此，對于發(fā)展中的中國來說，其實不存在“沒有政府的治理”，甚至也不存在“小政府大社會”式的治理。中國現(xiàn)代化至今沒有改變“政府主導型”的特質(zhì)。政府主導的范圍和強弱是和社會自主的空間和強弱成反比的，在中國，治理活動就過程而言，落在此二者中間；就歷史和現(xiàn)實而言，則偏向前者。換句話說，以政府為主體和為主導的治理，仍然是治理的重心。因此，具有現(xiàn)實可行意義的治理目標，恐怕不是“小政府大社會”，而是要構建一個問責的政府，一個權力和責任對稱一致的政府——有多大權力就要承擔多大責任，責任構成權力的邊界。只有解決了政府、國家的權力配置和行使問題以后，討論治理的“多元”“合作”“非正式”和“民間”等特點才有堅實的基礎。

（摘自《人民論壇》）