婁成武，董鵬

摘要：道德因素是政府績(jī)效考核的關(guān)鍵要件之一。由道德失范而觸發(fā)的官員落馬案件反映著當(dāng)前中國(guó)行政道德建設(shè)的進(jìn)展，但道德失范尚未構(gòu)成公職人員考核不達(dá)標(biāo)的充分條件。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)政府績(jī)效考核的修正、考核操作精確性與行政道德要求模糊性之間的張力、政府“道德人”預(yù)設(shè)、使得績(jī)效考核的行政道德因素呈現(xiàn)出離散狀態(tài)。未來(lái)行政道德建設(shè)有必要整合現(xiàn)實(shí)，從規(guī)范性角度推進(jìn)行政道德成為政府績(jī)效考核的實(shí)質(zhì)性要素。

關(guān)鍵詞： 政府績(jī)效考核；行政道德；道德維度；離散；規(guī)范性

中圖分類(lèi)號(hào)：D630.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.3969/j.issn1003-8256.2014.04.006

道德作為“人是其所是的應(yīng)然存在方式”[1]，反映著人類(lèi)作為類(lèi)群體的本質(zhì)規(guī)定。道德要素與政府行政關(guān)聯(lián)密切，它歷來(lái)是論證政府合法性、推進(jìn)政府善政的重要思考維度。中國(guó)政府績(jī)效考核“德”的要求體現(xiàn)出最一般意義上人類(lèi)的屬性。區(qū)別于社會(huì)公德、個(gè)人美德乃至其他職業(yè)道德，政府績(jī)效考核中的“德”意指行政道德，是高于社會(huì)公德、個(gè)人美德、其他職業(yè)道德的特殊道德。

行政道德作為人類(lèi)道德現(xiàn)象的一種特殊形式，“產(chǎn)生于各級(jí)行政機(jī)構(gòu)和行政主體對(duì)社會(huì)進(jìn)行行政管理活動(dòng)的實(shí)踐過(guò)程中，存在于行政主體從事行政活動(dòng)的全過(guò)程，是調(diào)控行政行為的重要手段”[2]。行政道德在體系上應(yīng)包括“個(gè)人層次、職業(yè)層次、組織層次及公共政策層次的行政道德規(guī)范。在內(nèi)容上應(yīng)包括政治道德規(guī)范、公務(wù)道德規(guī)范、生活道德規(guī)范等”[3]，即行政道德是高于社會(huì)公德與個(gè)人美德的特殊道德，是對(duì)社會(huì)公德與個(gè)人美德的統(tǒng)攝。實(shí)際上，行政道德除了以上橫向規(guī)定外，還具有縱向意蘊(yùn)。行政道德是專(zhuān)門(mén)指向公職人員的道德，因?yàn)檎哂械膶蛹?jí)特點(diǎn)，因而行政道德的具體內(nèi)容也要根據(jù)公職人員不同的級(jí)別予以不同的要求，即級(jí)別越高的公職人員其行政道德要求也越高。

1 政府績(jī)效考核中行政道德因素的現(xiàn)狀分析

政府績(jī)效考核是政府運(yùn)行的重要環(huán)節(jié)，是規(guī)制公職人員行為的事前措施。道德與政府行政的密切關(guān)系似乎已經(jīng)證明行政道德在績(jī)效考核中的天然在場(chǎng)性。然而，學(xué)理上的成功論證并不代表現(xiàn)實(shí)運(yùn)作的有效性，理論與實(shí)踐之間尚需實(shí)際的考察反饋?zhàn)鳛闃蛄骸Ｒ蚨?，?yīng)當(dāng)對(duì)行政道德在政府績(jī)效考核中的現(xiàn)狀進(jìn)行梳理。按照政府一般的運(yùn)作邏輯，文本政策與技術(shù)操作構(gòu)成政府運(yùn)作的主要現(xiàn)實(shí)。所以可以從文本解讀與技術(shù)分析兩個(gè)層面考察政府績(jī)效考核中的行政道德。

1.1 文本層面：績(jī)效考核法律法規(guī)中的行政道德要素闡釋

中國(guó)尚未獨(dú)立的道德法律，涉及行政道德要求的法律也屬鮮見(jiàn)，而《公務(wù)員法》就是其中的典型代表。2006年頒行的《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《公務(wù)員法》）既有對(duì)于公務(wù)員錄用條件的要求，也有考核公務(wù)員的規(guī)定，事實(shí)上《公務(wù)員法》在政府績(jī)效考核中發(fā)揮著綱領(lǐng)性的作用。

《公務(wù)員法》“考核”一章第三十三條規(guī)定，“公務(wù)員考核分為德勤能績(jī)廉，重點(diǎn)考核工作實(shí)績(jī)”，這一規(guī)定賦予“德”以首位，在應(yīng)然意義上凸顯出道德的重要價(jià)值，然而這并不意味著道德在政府績(jī)效考核的實(shí)然層面占據(jù)關(guān)鍵位置，相反，仔細(xì)透視《公務(wù)員法》，卻發(fā)覺(jué)道德要素的規(guī)定并不是具有嚴(yán)格意義上的前后一致性。

《公務(wù)員法》將“德勤能績(jī)廉”中的“德”進(jìn)一步分解為社會(huì)公德與職業(yè)道德，并在第七條（恪守職業(yè)道德，模范遵守社會(huì)公德）、第八條（清正廉潔、公道正派）、第四十九條（作風(fēng)正派）、第五十三條（違反職業(yè)道德、社會(huì)公德予以懲戒）做出了原則性規(guī)定，然而，本著“重點(diǎn)考核工作實(shí)績(jī)”的要求，《公務(wù)員法》采用大量篇幅規(guī)定有關(guān)實(shí)績(jī)的措施，道德性要求僅僅作為其中一項(xiàng)內(nèi)容且不占據(jù)主要次序，以該法第五十三條為例，整條在第十三項(xiàng)內(nèi)容涉及道德，其余多為實(shí)績(jī)，雖然《公務(wù)員法》將德列為考核首位，但是具體到公務(wù)員獎(jiǎng)懲升降的規(guī)定時(shí)，將績(jī)擺在首位，“德”即使有所涉及，也不會(huì)置于關(guān)鍵位置。

法律文本的缺少并不代表其他類(lèi)型文本制定的空白，關(guān)系績(jī)效考核中行政道德因素的部門(mén)規(guī)章以及地方行政法規(guī)相繼頒行。2007年當(dāng)時(shí)中央組織部、人事部頒行《公務(wù)員考核辦法（試行）》，其中規(guī)定“德，是指思想政治素質(zhì)及個(gè)人品德、職業(yè)道德、社會(huì)公德等方面的表現(xiàn)”[4]；中國(guó)主要省份以及城市也已經(jīng)擁有各自的公務(wù)員績(jī)效考核規(guī)定，其中大多關(guān)涉行政道德因素，比如山東省參考中組部人事部出臺(tái)的《山東省公務(wù)員考核實(shí)施辦法》；中國(guó)某些地方政府已經(jīng)開(kāi)始探索行政道德要素在政府績(jī)效考核中的嵌入。比如“上海出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)本市公務(wù)員考核工作的通知》已經(jīng)將職業(yè)道德德才兼?zhèn)?、以德為先納入公務(wù)員考核系統(tǒng)，”[5]廣州市也在探索將公務(wù)員職業(yè)道德納入績(jī)效考核的途徑，并且于2012年出臺(tái)《廣州市公務(wù)員職業(yè)道德手冊(cè)》，將“忠誠(chéng)、為民、依法、公正、守信、盡責(zé)、務(wù)實(shí)、服從、保密、協(xié)作、節(jié)儉、遵紀(jì)、廉潔、勤學(xué)、達(dá)禮等”[6]列入公務(wù)員職業(yè)道德范疇。

1.2 實(shí)踐層面：績(jī)效考核中行政道德要素的技術(shù)設(shè)計(jì)

落實(shí)政策文本的技術(shù)手段是行政管理研究重要的參考系。績(jī)效考核中行政道德要素的實(shí)現(xiàn)有賴(lài)于詳細(xì)的細(xì)則規(guī)定、獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)、全面的考察手段。歐美國(guó)家績(jī)效考核中的行政道德建設(shè)一般做法是道德立法與道德監(jiān)察機(jī)構(gòu)并舉，如美國(guó)頒行《政府行為道德法》，并且設(shè)立政府倫理辦公室以及部門(mén)內(nèi)部多樣化的行政倫理監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對(duì)財(cái)務(wù)公開(kāi)、官員離職后就業(yè)限制、乃至兼職與演講費(fèi)用等進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)范。中國(guó)落實(shí)公職人員行政道德要素的具體操作呈現(xiàn)給公眾的是眾多以道德失范為導(dǎo)引進(jìn)而落馬的高級(jí)官員案件，比如新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體在短期內(nèi)查處的一批省部級(jí)官員違法事件，亦即道德考核與反腐工作相聯(lián)系，道德失范往往是反腐工作的觸發(fā)點(diǎn)；擁有道德考核權(quán)限的獨(dú)立部門(mén)尚不存在，道德考核多融入到一般的行政監(jiān)察體系當(dāng)中。

1.3 由離散型到規(guī)范型的過(guò)渡：中國(guó)政府績(jī)效考核中行政道德建設(shè)現(xiàn)狀總體評(píng)價(jià)

當(dāng)前世界范圍內(nèi)較為成熟針對(duì)行政道德的績(jī)效考核一般呈現(xiàn)出制度化、體系化的特征，亦即形成規(guī)范型框架。行政道德體系總體上分為立法和執(zhí)法兩個(gè)部分，即成熟完備的道德立法與專(zhuān)業(yè)獨(dú)立的道德監(jiān)察機(jī)構(gòu)的結(jié)合。完善的道德法律為道德監(jiān)察提供法律依據(jù)，而常態(tài)化的道德監(jiān)察則將道德要求付諸實(shí)踐。中國(guó)對(duì)于行政道德的績(jī)效考核尚處在“各自為政”、缺乏高層設(shè)計(jì)的離散階段。僅僅是把“道德”要素零散體現(xiàn)在少數(shù)法律條文中，缺乏獨(dú)立完整的行政道德法律體系；直面公眾的地方政府對(duì)于行政道德的績(jī)效考核指標(biāo)分解與貫徹，僅僅限于上海、廣州等少數(shù)城市，全國(guó)范圍內(nèi)的行政實(shí)踐尚未成型；法理依據(jù)的缺乏使得政府官員無(wú)法單純因?yàn)樾姓赖率Х抖軕吞?；缺少?zhuān)門(mén)的道德監(jiān)察部門(mén)，使得道德考核實(shí)踐缺乏系統(tǒng)性、整體性，其對(duì)公職人員的約束力也相應(yīng)受限。但是隨著政府與公眾互動(dòng)程度的加強(qiáng)，比如近年來(lái)政務(wù)微博等新興工具的廣泛使用，政府公職人員的道德?tīng)顩r逐漸成為公眾關(guān)注的熱點(diǎn)，中國(guó)政府績(jī)效考核的行政道德建設(shè)也會(huì)隨之向著常態(tài)化、規(guī)范化發(fā)展。

2 政府績(jī)效考核中行政道德要素效力受限的成因分析

盡管近年來(lái)國(guó)家層面大力倡導(dǎo)科學(xué)發(fā)展觀，逐步改變傳統(tǒng)的唯經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的政績(jī)觀與績(jī)效考核方式，然而，不得不承認(rèn)的是原有的考核方式依然大行其道，所謂“德勤能績(jī)廉”在實(shí)踐中基本參照“績(jī)”的標(biāo)準(zhǔn)，“德”基本處于被忽視的境況，以致于使人產(chǎn)生道德要素難以與現(xiàn)代考核方式相契合的印象。

2.1 管理主義的慣性：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)當(dāng)前政府績(jī)效考核的修正

政府績(jī)效考核中道德因素難以實(shí)質(zhì)性體現(xiàn)的深層次的原因在于政府本質(zhì)上奉行的管理主義與服務(wù)型政府理念的沖突。服務(wù)型政府的提出已有時(shí)日，學(xué)者的相關(guān)研究可謂汗牛充棟，然而，很多學(xué)者的研究立意與服務(wù)型政府的倡導(dǎo)者張康之的本意有很多相左之處。張康之看來(lái)，服務(wù)型政府應(yīng)當(dāng)建立在倫理社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)之上[7]，而目前很多學(xué)者的研究只是側(cè)重于“以人為本”的抽象理念上，沒(méi)有首先對(duì)倫理社會(huì)這一服務(wù)型政府基礎(chǔ)進(jìn)行研究，在學(xué)術(shù)邏輯上依據(jù)不同，大大降低了服務(wù)型政府研究的成果意義。另外，面對(duì)嚴(yán)峻的全球經(jīng)濟(jì)形勢(shì)以及國(guó)內(nèi)矛盾激發(fā)的態(tài)勢(shì)，政府的治理之道不得不沿用以經(jīng)濟(jì)成就作為合理性因素來(lái)彌補(bǔ)統(tǒng)治合法性的老路，延緩了服務(wù)型政府的變革，換句話(huà)說(shuō)，政府依舊奉行管理主義。管理主義指導(dǎo)下的政府績(jī)效考核自然以可觀、可量的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)作為重點(diǎn)，而且管理主義素有的對(duì)于效率的重視淹沒(méi)對(duì)價(jià)值理性追求的傾向也加深了政府績(jī)效考核的功績(jī)因素。

2.2 工具理性的主導(dǎo)：考核操作精確測(cè)量與行政道德要求模糊性的張力

自工業(yè)時(shí)代至今，工具理性長(zhǎng)期主導(dǎo)人類(lèi)生產(chǎn)生活，行政管理領(lǐng)域的誕生從某種意義講就是對(duì)于工具理性的回應(yīng)。工具理性的意蘊(yùn)在于可測(cè)量性、可比較性，這恰與行政道德本身就有的模糊性特征相對(duì)。中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)在很大程度上是倫理社會(huì)，行政道德化色彩濃厚是大多數(shù)學(xué)者的共識(shí)。《周易》多次出現(xiàn)“德”字，如蠱卦“君子以振民育德”、大畜卦“君子以多識(shí)前言往行，以畜其德”[8]，《論語(yǔ)》也有“為政以德，譬如北辰，居其所而眾星共之”，“道之以政，齊之以刑，民免而無(wú)恥；道之以德，齊之以禮，有恥且格”[9]，古代各種典籍史論，多有告誡統(tǒng)治者注意道德修養(yǎng)、奉行禮樂(lè)教化的言論，可見(jiàn)，古代中國(guó)將政治與道德融合，認(rèn)為推行德治即是有效管理國(guó)家子民的手段。因而，在官員的考核中，道德因素作用極為重要，而且隨著宋明理學(xué)綱常倫理的演進(jìn)，德性因素在官員考核中逐漸占據(jù)主導(dǎo)地位，并且逐漸形成一套基于忠君愛(ài)國(guó)、勤政為民、修身克己的道德評(píng)價(jià)體系，如以“六德”（即知、仁、圣、義、中、和）與“六行”（即孝、友、睦、姻、任、恤）[10]。然而道德考核方式隨著歷史的推移逐漸產(chǎn)生流弊，比如過(guò)分強(qiáng)調(diào)道德，忽視官員行政技術(shù)能力；全面道德化引發(fā)官場(chǎng)重名節(jié)甚于實(shí)際行政效果等，最終古代官場(chǎng)常常分為清流與濁派，而清流又往往“清談?wù)`國(guó)”，這給當(dāng)代人帶來(lái)極強(qiáng)的心理震懾；市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不僅促進(jìn)物質(zhì)財(cái)富的增長(zhǎng)，更為重要的是政府績(jī)效考核思維方式向工具理性的轉(zhuǎn)變。隨之而來(lái)的就是政府考核方式趨向指標(biāo)化、精確化，如今研究廣泛的政府績(jī)效考核指標(biāo)體系即是明證。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的邏輯是崇尚現(xiàn)實(shí)事功，功利主義主導(dǎo)傾向，契約運(yùn)作方式，從而弱化了以觀念意識(shí)出場(chǎng)的道德因素，抽離了傳統(tǒng)道德賴(lài)以生存的物質(zhì)環(huán)境，使得行政道德要求的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵缺失，進(jìn)而行政道德要求日趨模糊，很大程度上成為“無(wú)根”的名詞。理性主義浸淫著人們的思維，道德一度被理性審視，最終的結(jié)果就是道德被冠以難以測(cè)度之咎而退居功績(jī)之后。

2.3 政府績(jī)效考核的預(yù)設(shè)：政府道德人假設(shè)的思維慣性

“道德人”理論成型于亞當(dāng)·斯密的《道德情操論》。道德人假設(shè)認(rèn)為人是一種能夠意識(shí)到利他需要，擔(dān)當(dāng)組織責(zé)任與義務(wù)，進(jìn)行道德自律的理性存在物。然而公共選擇理論將政府公職人員視為追求個(gè)人利益最大化的個(gè)體，實(shí)際上將西方的政府道德人傳統(tǒng)轉(zhuǎn)為經(jīng)濟(jì)學(xué)上的理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)。中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使得理性經(jīng)濟(jì)人理論成功進(jìn)入社會(huì)主流視野，但是政府績(jī)效考核中似乎并沒(méi)有真正接受公務(wù)人員可能會(huì)謀求個(gè)人利益最大化的表述?！豆珓?wù)員法》中對(duì)于公務(wù)員遴選的規(guī)定列出了大量的道德原則性要求，比如熱愛(ài)祖國(guó)，擁護(hù)中國(guó)共產(chǎn)黨等，不論中央還是地方政府，各類(lèi)政府公務(wù)員考核體系中行政道德的要求也多以原則見(jiàn)長(zhǎng)，如前所述，實(shí)際中的行政道德要求是退居工具理性之后。公務(wù)員的是“輸入”與考核都有默認(rèn)公務(wù)員為道德人的傾向，這種傾向表現(xiàn)在績(jī)效考核實(shí)踐中就是預(yù)設(shè)政府公職人員的行政道德趨于完善，著重考察其功績(jī)。究其成因，長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)慣性是重要方面。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)對(duì)于公務(wù)員的一般認(rèn)知是“人們認(rèn)定的治理者理所當(dāng)然為人民服務(wù)的日常觀念”[11]，這種觀念背后是強(qiáng)大的意識(shí)形態(tài)力量。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的沖擊使得以往強(qiáng)大的意識(shí)形態(tài)面臨難以自我確證的難題，現(xiàn)實(shí)有些公務(wù)人員以權(quán)謀私的現(xiàn)象加深對(duì)曾經(jīng)政府道德人預(yù)設(shè)的疑慮，但是這些變化更多是被人在市場(chǎng)領(lǐng)域廣泛接受，在政策層面尚未被高度重視。

3 承繼傳統(tǒng)和與時(shí)俱進(jìn)并舉：行政道德在政府績(jī)效考核中的強(qiáng)化途徑

行政道德在政府績(jī)效考核中的有效展開(kāi)，是建基于批判吸收傳統(tǒng)方式而不斷結(jié)合社會(huì)新情況不斷總結(jié)創(chuàng)造的動(dòng)態(tài)過(guò)程。這其中既包括汲取中國(guó)傳統(tǒng)道德考核合理理念，深度探究政府公職人員人性特征，也包括積極借鑒國(guó)外先進(jìn)做法，同時(shí)更應(yīng)該結(jié)合中國(guó)現(xiàn)實(shí)，尤其是網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的全面興起，從全新的社會(huì)現(xiàn)實(shí)出發(fā)探索完善中國(guó)政府績(jī)效考核行政道德因素的路徑。

3.1 行政道德建設(shè)的傳統(tǒng)方法

強(qiáng)化政府績(jī)效考核中的道德因素需要將其置于行政道德發(fā)展的大環(huán)境當(dāng)中，只有行政道德真正得以發(fā)展，績(jī)效考核中的道德才會(huì)有據(jù)可依，避免闡釋的武斷性與主觀隨意性。因此，發(fā)展行政道德就是為績(jī)效考核中的道德張本。

3.1.1行政道德的制度化

思想具有持久的穿透力，教育可以達(dá)到潛移默化的效果，但是思想教育也有作用力不夠顯著，容易被異化的特點(diǎn)，因而要想謀求現(xiàn)實(shí)效力，達(dá)到治理的效果，比較好的選擇就是將一般性的思想提升為制度，運(yùn)用制度的規(guī)范、引導(dǎo)能力提高道德要求的影響力。人類(lèi)歷史也證明，制度化的事物更加具有現(xiàn)實(shí)成效。行政道德的建設(shè)以往多歸于宣傳說(shuō)教，過(guò)多的訴諸于公職人員的個(gè)人體悟與自省，績(jī)效考核中的道德要求也是僅僅做最一般的描述，現(xiàn)實(shí)中履發(fā)的公職人員道德失范現(xiàn)象就是對(duì)此最好的反證，因而，行政道德制度化是必由之路。

制度的基本功能在于提供穩(wěn)定性、規(guī)范性，制度與行政道德均是建設(shè)政府績(jī)效考核的有效途徑，制度憑借有形化的特點(diǎn)得以大行其道，而行政道德則受制于所謂不能外顯的桎梏而頗受冷落。實(shí)際上規(guī)范性也是道德的題中之義，若加強(qiáng)主體間的有效對(duì)話(huà)，也可以形成有形化的成果。因此制度與行政道德在實(shí)現(xiàn)途徑上有互通之處。制度在人類(lèi)社會(huì)的運(yùn)行已經(jīng)形成從確定內(nèi)容到相關(guān)主體再到反饋的完整回路，現(xiàn)實(shí)中有關(guān)制度具體運(yùn)行的論述也遵循上述思路，由此行政道德的制度化可以從內(nèi)容（行政道德的法律化詮釋?zhuān)?、主體（行政道德的具體執(zhí)行）、反饋（行政道德的監(jiān)督機(jī)制）來(lái)加以設(shè)計(jì)。

因此，需要總結(jié)社會(huì)公德、職業(yè)道德、家庭美德等具體道德，提煉出符合公務(wù)人員績(jī)效考核的一般性要求，使行政道德真正成為政府績(jī)效考核中的制約因素，并使行政道德考核常態(tài)化、體系化。進(jìn)一步講，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)成為政府績(jī)效考核主體的情況下，更應(yīng)該有意識(shí)的使行政道德在政府績(jī)效考核中的制度化設(shè)計(jì)具備前瞻性，以應(yīng)對(duì)復(fù)雜社會(huì)的挑戰(zhàn)。

3.1.2 行政道德構(gòu)建的技術(shù)路徑

（1）創(chuàng)制專(zhuān)有法律規(guī)范行政道德

明顯的事實(shí)是中國(guó)目前沒(méi)有有關(guān)行政道德的專(zhuān)門(mén)法律，而美國(guó)早在1978年就通過(guò)政府道德法，到1998年為止，美國(guó)已有47個(gè)州為本州官員制訂了道德規(guī)范。立法的缺失使得道德因素真正介入政府績(jī)效考核難以獲得合法的理由，在講求有法可依、依法辦事的法制社會(huì)中，道德面對(duì)照章辦事的科層官僚制顯得無(wú)能為力。盡管中國(guó)已有不少地方政府出臺(tái)行政道德考核規(guī)定，并且將其納入政府績(jī)效考核之中，實(shí)踐中業(yè)已取得一些成效，但是就這些規(guī)定本身尚不具備法律效力。中國(guó)擁有創(chuàng)制法律法規(guī)權(quán)力的機(jī)構(gòu)有全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院等少數(shù)單位，地方政府的突破多數(shù)情況下僅僅是本地方政府內(nèi)部的自為，盡管一些地方重視當(dāng)?shù)孛癖姷膮⑴c監(jiān)督，對(duì)當(dāng)?shù)卣块T(mén)的高級(jí)公務(wù)人員產(chǎn)生相當(dāng)程度的規(guī)制，但是此類(lèi)考核規(guī)定由于缺乏明確的法律定位，使得自身效力很難真正引起一般公職人員的重視。因而當(dāng)務(wù)之急就是總結(jié)行政道德建設(shè)中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，盡快出臺(tái)國(guó)家層面的政府道德法律，將道德因素從法律意義上切實(shí)納入政府績(jī)效考核中，給予道德要素從宏觀上沖破科層官僚制科學(xué)化、理性化、技術(shù)化壁壘以強(qiáng)有力的支援，使政府績(jī)效考核的道德因素成為所有公務(wù)人員行為的有效向?qū)А?/p>

（2）建立專(zhuān)設(shè)機(jī)構(gòu)引導(dǎo)與監(jiān)督行政道德考核的實(shí)施

政府績(jī)效中道德因素的有效實(shí)現(xiàn)，不僅需要完備的法律體系，更有賴(lài)于職能清晰、執(zhí)行力強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)予以實(shí)施，否則道德法律就將成為一紙空文。在實(shí)施行政道德考核方面，美國(guó)作出了良好的垂范。與政府道德法的出臺(tái)相匹配，美國(guó)1978年就成立了政府道德辦公室，參與協(xié)助人員僅在聯(lián)邦一級(jí)就達(dá)到1.4萬(wàn)人。值得注意的是理論界在建設(shè)行政道德中發(fā)揮的重要作用。1984年，美國(guó)公共行政協(xié)會(huì)起草并通過(guò)了針對(duì)公共領(lǐng)域中職業(yè)人員的道德規(guī)范，10年后加以修正，最終形成“為公共利益服務(wù)、尊重憲法與法律、保持個(gè)人的誠(chéng)摯廉正、提倡有道德的組織、力爭(zhēng)業(yè)務(wù)上精益求精”[12]等重要原則。因而，中國(guó)政府績(jī)效考核中可設(shè)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)公職人員的行政道德考察，還應(yīng)該與學(xué)界建立良好的合作關(guān)系，借助學(xué)界的理論研究成果，完善行政道德要求。

（3）明確行政道德的原則規(guī)定

道德雖具有持久的影響力，但是道德也是一個(gè)歷史概念，有些道德內(nèi)涵需要經(jīng)過(guò)時(shí)代的批判揚(yáng)棄，比如中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)的“三綱五?！保绕涫乾F(xiàn)代中國(guó)同時(shí)具有傳統(tǒng)道德與社會(huì)主義道德兩種形態(tài)的混合，還有全球化給中國(guó)帶來(lái)的諸多形態(tài)各異的外來(lái)思想，所以在明晰行政道德具體要求時(shí)應(yīng)該慎之又慎，不可盲目從事。比較適當(dāng)?shù)淖龇☉?yīng)該是注意從理念出發(fā)，注意考察現(xiàn)今人類(lèi)共有的道德規(guī)范以及社會(huì)公眾呼聲最高的道德要求，盡量制定原則性規(guī)范，將具體闡釋行政道德內(nèi)涵的責(zé)任下放給地方，給道德具體內(nèi)涵留有發(fā)展余地。中國(guó)漫長(zhǎng)的歷史使得很多地方之間有著各異的風(fēng)俗乃至道德要求，現(xiàn)代社會(huì)又非常重視多樣性的維護(hù)，若全國(guó)都是同樣的行政道德具體標(biāo)準(zhǔn)，有可能與某些地方的實(shí)情不符，因而應(yīng)該使政府績(jī)效考核中的道德因素在具體內(nèi)涵上具備地方性。總而言之，國(guó)家在創(chuàng)設(shè)政府績(jī)效考核中的道德因素時(shí)，應(yīng)該把握行政道德考核的邊界，只是規(guī)定言簡(jiǎn)意賅的原則，防止重蹈中國(guó)古代泛道德化的弊病。

（4）回歸公職人員的“良知”

政府績(jī)效考核中道德因素能否有效實(shí)現(xiàn)，最終還是要?dú)w結(jié)到公職人員自身，即行政道德的落腳點(diǎn)還是在公職人員。公職人員對(duì)于行政道德要求的認(rèn)知程度，直接影響著政府績(jī)效考核中道德要求的內(nèi)涵界定以及實(shí)際落實(shí)，因而十分有必要加強(qiáng)公職人員自身的道德修養(yǎng)，回歸公職人員的“良知”。

王陽(yáng)明的“致良知”學(xué)說(shuō)提升了個(gè)體的道德實(shí)踐能力，賦予個(gè)體道德認(rèn)知自信，以達(dá)成人人皆可成圣賢的效果?！爸铝贾币髠€(gè)體進(jìn)行深度自我反省，不可違背自己本心生活。但是“致良知”學(xué)說(shuō)其良知的內(nèi)涵實(shí)質(zhì)上是儒家倡導(dǎo)的道德規(guī)范，其主體是普通民眾個(gè)體，并不特別強(qiáng)調(diào)個(gè)體之間的差別?，F(xiàn)代社會(huì)的公職人員具有雙重角色，既是個(gè)體意義上的社會(huì)成員，也是掌握權(quán)力的公共角色，因而作為公職人員的本性應(yīng)該具有高于普通個(gè)體的道德水準(zhǔn)，其“致良知”內(nèi)涵不僅包括個(gè)人美德，更包括社會(huì)公德，而且“良知”的突出部分則是公共利益至上的原則。公職人員的“致良知”所要面對(duì)的是高要求的行政道德內(nèi)涵，應(yīng)該體認(rèn)到自身成為公職人員所固有的權(quán)力與責(zé)任的統(tǒng)一，尤其是在建設(shè)良好道德社會(huì)所擔(dān)負(fù)的示范作用，從個(gè)體心理與行為做好政府績(jī)效考核中道德因素考察的準(zhǔn)備。

3.1.3 績(jī)效考核中道德要求的救濟(jì)：打擊行政腐敗

行政腐敗已經(jīng)成為全球性課題。行政腐敗從本質(zhì)上說(shuō)是不道德的，它是一種公職人員過(guò)分重視個(gè)人感情訴求，將個(gè)體私利凌駕于公共利益之上，違背政府公職人員責(zé)任的行為。行政腐敗成因甚多，既有人性的弱點(diǎn)，監(jiān)督技術(shù)的失效，也有政治體制、政府結(jié)構(gòu)、行政環(huán)境等的影響。行政腐敗的形態(tài)既有謀求私利，也有道德示范。打擊行政腐敗，是對(duì)政府公職人員行為的糾偏，也是對(duì)政府道德要求的救濟(jì)。誠(chéng)然可以通過(guò)創(chuàng)制法律，設(shè)立獨(dú)立有力的道德實(shí)施機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)公職人員個(gè)人修養(yǎng)等措施，增強(qiáng)政府績(jī)效考核中的道德因素，這些措施可以稱(chēng)之為正面激勵(lì)，但是僅僅依靠正面激勵(lì)是不夠的，有效的懲罰規(guī)制同樣也是確保行政道德要求落實(shí)的重要舉措。通過(guò)懲戒行政腐敗行為，可以向公職人員進(jìn)一步宣明行政道德的要求，促使其尊重道德要求，明確績(jī)效考核中道德的重要性，從而使政府績(jī)效考核中的道德因素真正實(shí)現(xiàn)。

3.2 行政道德建設(shè)的新路徑—網(wǎng)絡(luò)時(shí)代公民參與行政道德建設(shè)的啟示

道德源自人類(lèi)共同生活的需要，產(chǎn)生于人類(lèi)主體間交往的過(guò)程中，隨著時(shí)間的沉淀，逐漸成為規(guī)范人類(lèi)生活的共同要求。道德的意義在康德那里有了更高的旨趣，成為具備先驗(yàn)綜合判斷性質(zhì)的絕對(duì)律令。實(shí)際上，從道德生成來(lái)看，互動(dòng)對(duì)話(huà)的特征明顯。相較于現(xiàn)實(shí)物質(zhì)，道德是社會(huì)價(jià)值理念的濃縮與承載，“德”還意味著對(duì)于政府行為的價(jià)值約束與方向引導(dǎo)。因而，政府績(jī)效考核中“德”的在場(chǎng)實(shí)質(zhì)上隱喻著政府與民眾互動(dòng)的特性，重要的是需找政府與公民就德性因素進(jìn)行互動(dòng)的有機(jī)載體。

現(xiàn)實(shí)中政府主導(dǎo)著績(jī)效考核中行政道德的規(guī)劃與闡釋?zhuān)胀癖妳⑴c的機(jī)會(huì)相對(duì)較少，然而網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展為公民發(fā)表自己意見(jiàn)提供了一個(gè)全新的平臺(tái)。現(xiàn)今已經(jīng)進(jìn)入人人皆可言、皆可傳的“自媒體”階段，公民對(duì)于政府績(jī)效考核的參與不再局限于參加聽(tīng)證會(huì)等傳統(tǒng)方式；中國(guó)政府從最高層機(jī)構(gòu)到地方層面也越來(lái)越重視網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，既有發(fā)布政務(wù)信息、方便政府與公眾交流的官方網(wǎng)站，也有互動(dòng)性更強(qiáng)的官方微博，公民對(duì)于政府部門(mén)以及官員的評(píng)價(jià)通過(guò)網(wǎng)絡(luò)就可達(dá)成，而且借助網(wǎng)絡(luò)的受眾面廣、時(shí)效快的特點(diǎn)往往具有較強(qiáng)的散播效果，因而日益蓬勃的網(wǎng)絡(luò)可以成為公民參與行政道德建設(shè)的重要平臺(tái)。

網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政、微博反腐等監(jiān)督政府的方式不斷涌現(xiàn)，政府績(jī)效考核與反腐工作有機(jī)結(jié)合。從網(wǎng)絡(luò)曝光的政府官員腐敗案件來(lái)看，涉及行政道德問(wèn)題的案件不在少數(shù)，而且很多官員腐敗多是由其自身道德示范作為觸發(fā)點(diǎn)。由于官員違反行政道德的行為比較容易引起網(wǎng)民的注意力，也容易在較短時(shí)間內(nèi)形成大規(guī)模網(wǎng)絡(luò)關(guān)注。網(wǎng)民對(duì)于官員的道德質(zhì)疑經(jīng)網(wǎng)絡(luò)擴(kuò)散迅速形成群體力量，政府不得不在較短時(shí)間內(nèi)做出正面回應(yīng)，一定程度上提高了行政事務(wù)的效率。通過(guò)網(wǎng)絡(luò)與政府展開(kāi)互動(dòng)，表達(dá)自己道德訴求，參與考核政府官員績(jī)效，監(jiān)督政府行政道德行為，逐漸成為普通公民參與行政道德建設(shè)的新方式。

網(wǎng)民參與為行政道德建設(shè)注入新的動(dòng)力與契機(jī)。以往政府績(jī)效考核中道德因素的建設(shè)，都是以政府為主體，但是網(wǎng)民參與日益成為行政道德建設(shè)的重要力量。雖然一般情況下網(wǎng)民針對(duì)某位官員的道德質(zhì)疑并沒(méi)有指明其所違反的具體道德原則，大多是陳述該官員違反道德的事實(shí)，但是一定數(shù)量網(wǎng)民予以轉(zhuǎn)發(fā)這件行為本身就代表著社會(huì)公眾持有的基本價(jià)值理念與道德觀念。政府可以總結(jié)網(wǎng)民所檢舉的行政道德失范的案件，從中總結(jié)出行政道德的一般意蘊(yùn)與原則要求，結(jié)合政府本身對(duì)于績(jī)效考核中行政道德內(nèi)涵的認(rèn)知與設(shè)計(jì)，在與相當(dāng)數(shù)量民眾的網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)中推進(jìn)績(jī)效考核中的行政道德建設(shè)。

道德貫穿于人類(lèi)社會(huì)發(fā)展的全部過(guò)程，而行政道德更是與公共權(quán)力相伴相隨，完善行政道德建設(shè)、凸顯政府績(jī)效考核中的行政道德因素正在成為各國(guó)政府努力的重要方向。中國(guó)傳統(tǒng)倫理社會(huì)道德的流弊、道德多元化以及發(fā)展而來(lái)的道德相對(duì)主義，使得政府績(jī)效考核中行政道德的因素呈現(xiàn)出離散化傾向，沒(méi)有形成所有層級(jí)政府的合力，在實(shí)踐中難以實(shí)現(xiàn)行政道德的制度化考核，最終不得不落入傳統(tǒng)績(jī)效考核突出功績(jī)制的窠臼。完善政府績(jī)效考核中的行政道德因素，從規(guī)范化角度系統(tǒng)加強(qiáng)行政道德建設(shè)，重視傳統(tǒng)手段與新興方式的有機(jī)融合，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)行政道德因素在績(jī)效考核中的實(shí)質(zhì)展開(kāi)，是增強(qiáng)政府形象、體現(xiàn)政府權(quán)力的公共性、實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)公眾良性互動(dòng)、回應(yīng)后現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展要求的必然。

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（責(zé)任編輯：王保寧）

From discrete to specification： the Chinese government performance evaluation in administrative moral dimension

LOU Chengwu1，DONG Peng2

（1.School of Humanities and Law， Northeastern University， Shenyang 110819；

2.School of Law and Political Science， Ocean University of China， Qingdao 266100， China，）

Abstract ： The moral factor is one of the key elements of the government performance evaluation. Triggered by morality and officials to reflect the current China's progress of the construction of the administrative morality， but morality has not yet been sufficient conditions constitute civil servants evaluation substandard. Fixed in the performance evaluation of government， evaluation of market economy operation accuracy requirements and administrative moral ambiguity between the tension， the government "moral person" default， makes the performance appraisal of administrative morality factors present a discrete state. Future administrative moral construction is necessary to integrate reality， from the perspective of normative promote substantive elements of administrative morality into the government performance evaluation.

Keywords：Government performance evaluation； Administrative morality； Moral dimension； Discrete； Normative