加快開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí) 實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展

嵇愛(ài)平

22年來(lái)內(nèi)蒙古開發(fā)區(qū)緊緊抓住改革開放、西部大開發(fā)、振興東北等老工業(yè)基地等歷史機(jī)遇，不斷加大開發(fā)區(qū)建設(shè)力度，大力發(fā)展優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，探索建立符合開發(fā)區(qū)特點(diǎn)的管理體制和運(yùn)行機(jī)制，總體質(zhì)量和發(fā)展層次明顯提升，輻射帶動(dòng)能力日益增強(qiáng)，在全區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。

一、自治區(qū)開發(fā)區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀

（一）開發(fā)區(qū)概況

經(jīng)過(guò)2003年國(guó)務(wù)院對(duì)全國(guó)開發(fā)區(qū)的清理整頓和2006年我區(qū)對(duì)開發(fā)區(qū)的清理整頓，經(jīng)國(guó)家發(fā)改委、國(guó)土資源部等部門審核、列入國(guó)家開發(fā)區(qū)公告目錄的開發(fā)區(qū)共有45個(gè)，其中國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)6個(gè)，自治區(qū)級(jí)開發(fā)區(qū)39個(gè)。近幾年，自治區(qū)又新增了一批國(guó)家級(jí)和自治區(qū)級(jí)開發(fā)區(qū)，截至2013年底，我區(qū)各類開發(fā)區(qū)總數(shù)已達(dá)到122個(gè)。其中，國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)9個(gè)、自治區(qū)級(jí)開發(fā)區(qū)62個(gè)、盟市以下級(jí)各類園區(qū)51個(gè)。71個(gè)國(guó)家級(jí)和自治區(qū)級(jí)開發(fā)區(qū)中，邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)5個(gè)、出口加工區(qū)2個(gè)、高新技術(shù)開發(fā)區(qū)2個(gè)、工業(yè)園區(qū)類經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)62個(gè)。2013年建成區(qū)面積18萬(wàn)公頃，入園企業(yè)1.2萬(wàn)戶，實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值1.16萬(wàn)億元，對(duì)全區(qū)貢獻(xiàn)率達(dá)到69.4%；上繳稅金754億元，對(duì)全區(qū)貢獻(xiàn)率達(dá)到35.06%；從業(yè)人員122萬(wàn)人，占全區(qū)就業(yè)人數(shù)的9.5%?；拘纬闪艘試?guó)家級(jí)和自治區(qū)級(jí)開發(fā)區(qū)為主體、盟市和旗縣級(jí)各類工業(yè)園區(qū)為補(bǔ)充的戰(zhàn)略架構(gòu)。

（二）我區(qū)現(xiàn)行開發(fā)區(qū)管理體制

開發(fā)區(qū)是改革開放的創(chuàng)舉，1984年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)在沿海開放城市設(shè)立第一批14個(gè)國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)。設(shè)立開發(fā)區(qū)的初衷是利用稅收等優(yōu)惠政策，吸引外資到中國(guó)落戶。作為一個(gè)帶有試驗(yàn)性質(zhì)的對(duì)外開放經(jīng)濟(jì)區(qū)，自然不具有一級(jí)政府的權(quán)力。2007年國(guó)務(wù)院《國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)管理?xiàng)l例》征求意見(jiàn)稿寫道：“國(guó)家對(duì)國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)實(shí)行特別經(jīng)濟(jì)政策和管理體制，賦予其相應(yīng)的管理體制創(chuàng)新試驗(yàn)權(quán)”；在具體的管理體制與職能上，征求意見(jiàn)稿寫道：“國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)實(shí)行管理委員會(huì)的管理體制。管委會(huì)作為所在省或市級(jí)以上人民政府的派出機(jī)關(guān)，代表所在省或市人民政府對(duì)國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)實(shí)施統(tǒng)一管理?！?/p>

但是《國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)管理?xiàng)l例》幾經(jīng)征求意見(jiàn)最終沒(méi)有出臺(tái)。目前自治區(qū)各類開發(fā)區(qū)大部分采取成立管委會(huì)模式，管委會(huì)作為政府派出機(jī)構(gòu)，其主要職能是經(jīng)濟(jì)開發(fā)規(guī)劃和管理，為入?yún)^(qū)企業(yè)提供服務(wù)，還擁有一定的行政審批權(quán)，主要負(fù)責(zé)人由政府派出。開發(fā)區(qū)實(shí)施封閉式管理、一站式服務(wù)。

（三）開發(fā)區(qū)的設(shè)立和升級(jí)

2006年開發(fā)區(qū)清理整改后，嚴(yán)格明確兩級(jí)審批制度。即開發(fā)區(qū)設(shè)立、擴(kuò)建、更名必須嚴(yán)格實(shí)行國(guó)務(wù)院和省（區(qū)、市）政府兩級(jí)審批。國(guó)務(wù)院各部門、省級(jí)人民政府所屬部門以及省級(jí)以下各級(jí)人民政府均不得自行審批設(shè)立和擴(kuò)建開發(fā)區(qū)。盟市以下政府不具備開發(fā)區(qū)審批權(quán)。

國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)設(shè)立和擴(kuò)區(qū)的程序：由省級(jí)人民政府提出申請(qǐng)，主管部門會(huì)同國(guó)務(wù)院宏觀經(jīng)濟(jì)管理部門、土地管理部門、建設(shè)管理部門和環(huán)境管理部門提出初審意見(jiàn)，符合條件的報(bào)國(guó)務(wù)院審批。

自治區(qū)級(jí)開發(fā)區(qū)設(shè)立、更名、擴(kuò)區(qū)的程序：經(jīng)盟（公署）、市政府向自治區(qū)政府申請(qǐng)，自治區(qū)政府征求發(fā)展改革委、經(jīng)信委、國(guó)土資源廳、住建廳、環(huán)保廳的意見(jiàn)（邊境合作區(qū)還需征求商務(wù)廳的意見(jiàn)，科技園區(qū)還需征求科技廳的意見(jiàn)），由自治區(qū)政府批復(fù)。省級(jí)開發(fā)區(qū)升級(jí)為國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)，由盟（公署）、市政府上報(bào)自治區(qū)政府，征求有關(guān)部門意見(jiàn)，經(jīng)自治區(qū)政府上報(bào)國(guó)務(wù)院請(qǐng)求批復(fù)。

開發(fā)區(qū)設(shè)立、升級(jí)依據(jù)：內(nèi)政發(fā)[2011]5號(hào)《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府關(guān)于承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移發(fā)展非資源型產(chǎn)業(yè)構(gòu)建多元發(fā)展多極支撐工業(yè)體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出“支持符合條件的工業(yè)園區(qū)擴(kuò)區(qū)升級(jí)，對(duì)銷售收入超100億元的專業(yè)化工業(yè)園區(qū)申報(bào)升級(jí)為國(guó)家級(jí)園區(qū)，享受國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)管理權(quán)限和政策；對(duì)銷售收入超50億元的專業(yè)化工業(yè)園區(qū)批準(zhǔn)為自治區(qū)級(jí)園區(qū)，享受自治區(qū)級(jí)開發(fā)區(qū)管理權(quán)限和政策”。2011年《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展的若干 意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2011]21號(hào)）提出“支持具備條件的省級(jí)開發(fā)區(qū)升級(jí)為國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)”。這兩個(gè)文件是自治區(qū)新增國(guó)家級(jí)和自治區(qū)級(jí)開發(fā)區(qū)主要依據(jù)。

（四）開發(fā)區(qū)實(shí)施目錄管理

經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的國(guó)家級(jí)和省級(jí)開發(fā)區(qū)要列入中國(guó)開發(fā)區(qū)目錄管理，定期向社會(huì)公布全國(guó)各級(jí)各類開發(fā)區(qū)的名稱、區(qū)位、面積、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，凡不在管理目錄的開發(fā)區(qū)都是未經(jīng)國(guó)家確認(rèn)的。例如自治區(qū)政府新批準(zhǔn)的23個(gè)開發(fā)區(qū)、4個(gè)更名的開發(fā)區(qū)均不在國(guó)家管理目錄之列。

二、我區(qū)開發(fā)區(qū)發(fā)展存在的問(wèn)題

（一）同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題突出

據(jù)統(tǒng)計(jì)，全區(qū)122個(gè)開發(fā)區(qū)中，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)以化學(xué)工業(yè)為主的48個(gè)，冶金工業(yè)為主的34個(gè)，建材工業(yè)為主的19個(gè)，機(jī)械裝備制造業(yè)為主的18個(gè)、農(nóng)畜林產(chǎn)品加工業(yè)為主的23個(gè)、生物制藥業(yè)為主的10個(gè)。各盟市在煤焦化、煤化工等產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，競(jìng)相布局建設(shè)同類產(chǎn)業(yè)園區(qū)，導(dǎo)致資源低效配置和低水平重復(fù)建設(shè)。

（二）高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)鳳毛麟角

1992年以來(lái)，包頭稀土高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)是自治區(qū)唯一的國(guó)家級(jí)高新區(qū)，在自治區(qū)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)舞臺(tái)上跳著獨(dú)舞，營(yíng)業(yè)收入雖然超千億，但是高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)收入不足50%。呼和浩特金山高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)剛剛升級(jí)為國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)還未形成規(guī)模。其他開發(fā)區(qū)雖有部分高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，但是規(guī)模小、比重低、研發(fā)能力弱。

（三）東西部發(fā)展不平衡

自治區(qū)東西部發(fā)展的不平衡，也拉大了東西部之間開發(fā)區(qū)發(fā)展的差距。71個(gè)國(guó)家級(jí)和自治區(qū)級(jí)開發(fā)區(qū)，西部地區(qū)44個(gè)占 60%，東部區(qū)只有27個(gè)。2013年全區(qū)營(yíng)業(yè)收入過(guò)百億元的開發(fā)區(qū)33個(gè)，西部地區(qū)21個(gè)，占63%，東部區(qū)只有12個(gè)。最具代表性的呼包鄂區(qū)域，國(guó)家級(jí)和自治區(qū)級(jí)開發(fā)區(qū)營(yíng)業(yè)收入達(dá)到6440億元，占全區(qū)開發(fā)區(qū)的52%；上繳稅金403億元，占全區(qū)開發(fā)區(qū)的61%以上。

（四）園區(qū)建設(shè)和城鎮(zhèn)化結(jié)合不夠

一些開發(fā)區(qū)遠(yuǎn)離城市，園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施與城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施不能共建共享，基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)浪費(fèi)巨大。園區(qū)企業(yè)由于遠(yuǎn)離城市，面臨招工難、留人難等問(wèn)題。同時(shí)，許多城市新區(qū)缺乏產(chǎn)業(yè)、服務(wù)業(yè)、教育支撐，出現(xiàn)“空城”、“睡城”現(xiàn)象，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化脫節(jié)情況嚴(yán)重。

三、加強(qiáng)開發(fā)區(qū)管理的措施

2014年9月4日國(guó)務(wù)院副總理汪洋在全國(guó)國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)工作電視電話會(huì)議講話提出，開發(fā)區(qū)要實(shí)現(xiàn)“四個(gè)轉(zhuǎn)變”，即由追求速度向追求質(zhì)量轉(zhuǎn)變、由政府主導(dǎo)向市場(chǎng)主導(dǎo)轉(zhuǎn)變、由同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)向差異化轉(zhuǎn)變、由硬環(huán)境見(jiàn)長(zhǎng)向軟環(huán)境取勝轉(zhuǎn)變。汪洋副總理提出的“四個(gè)轉(zhuǎn)變”，為開發(fā)區(qū)今后發(fā)展指明了方向，“加快開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展”已迫在眉睫。

（一）管理體制改革

隨著由政府主導(dǎo)向市場(chǎng)主導(dǎo)的轉(zhuǎn)變和政府管理權(quán)限的進(jìn)一步下放，開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)將進(jìn)一步轉(zhuǎn)變管理職能，減少行政干預(yù)，強(qiáng)化市場(chǎng)管理職能，發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的作用，建立市場(chǎng)配置資源的管理體系。

（二）強(qiáng)化規(guī)劃宏觀指導(dǎo)

政府對(duì)開發(fā)區(qū)進(jìn)行規(guī)劃指導(dǎo)和協(xié)調(diào)。自治區(qū)統(tǒng)一確定開發(fā)區(qū)的規(guī)劃體系，規(guī)范規(guī)劃編制原則，指導(dǎo)各開發(fā)區(qū)完善總體規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等。

（三）促進(jìn)東西部平衡發(fā)展

充分發(fā)揮自治區(qū)沿黃沿線經(jīng)濟(jì)帶重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)龍頭作用，帶動(dòng)?xùn)|部非資源型產(chǎn)業(yè)發(fā)展。發(fā)揮產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金效益，通過(guò)重點(diǎn)建設(shè)35個(gè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，夯實(shí)基礎(chǔ)設(shè)施，縮短?hào)|西部之間發(fā)展差距，實(shí)現(xiàn)非均衡發(fā)展向協(xié)調(diào)發(fā)展轉(zhuǎn)變。同質(zhì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)進(jìn)行資源整合，實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、防止惡性競(jìng)爭(zhēng)。

（四）建立開發(fā)區(qū)綜合評(píng)價(jià)體系

建立健全開發(fā)區(qū)綜合考核評(píng)價(jià)制度。通過(guò)考核評(píng)價(jià)進(jìn)一步提高開發(fā)區(qū)建設(shè)的質(zhì)量和效益。建立開發(fā)區(qū)統(tǒng)計(jì)制度，包括開發(fā)區(qū)開發(fā)程度、產(chǎn)業(yè)集聚度、單位土地投資強(qiáng)度、產(chǎn)出率、經(jīng)濟(jì)效益、土地利用集約率、資源環(huán)境保護(hù)等指標(biāo)。

（五）設(shè)立開發(fā)區(qū)的獎(jiǎng)勵(lì)基金

實(shí)施開發(fā)區(qū)動(dòng)態(tài)管理，對(duì)發(fā)展突出的開發(fā)區(qū)可按標(biāo)準(zhǔn)自然升級(jí)，省級(jí)開發(fā)區(qū)可升級(jí)為國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)，盟市級(jí)及以下工業(yè)園區(qū)可設(shè)立為自治區(qū)級(jí)開發(fā)區(qū)。設(shè)立專項(xiàng)資金以獎(jiǎng)代投，建立獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)和幫助開發(fā)區(qū)健康發(fā)展。對(duì)長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)效益不好、管理不善的開發(fā)區(qū)提出警告，限期整改；對(duì)開而不發(fā)、圈占土地的開發(fā)區(qū)予以退出。

（六）完善相關(guān)法律法規(guī)

出臺(tái)自治區(qū)開發(fā)區(qū)管理辦法，明確職能部門對(duì)開發(fā)區(qū)的管理責(zé)任，規(guī)范開發(fā)區(qū)設(shè)立、更名、擴(kuò)區(qū)的審批權(quán)限及程序，切實(shí)把開發(fā)區(qū)工作的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到提高質(zhì)量和效益上來(lái)。

責(zé)任編輯：康偉