打造國家首都地區(qū)促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

王瑤琪　李永壯　王志鋒　溫鋒華

國家首都地區(qū)指的是擁有國家中樞機能的首都及其周邊區(qū)域。一般而言，是指以首都為中心所形成的城市群或城市化區(qū)域。

面對京津冀城市群目前所面臨的各種問題，參考我國歷史上的“畿輔”定位及國際經(jīng)驗，應(yīng)從區(qū)域維度跳出城市狹隘視角，在更大的范圍內(nèi)為城市發(fā)展提供支撐，并實現(xiàn)城市群內(nèi)的和諧繁榮。要實現(xiàn)京津冀城市群整體競爭力的提升，解決中心城市在新時期發(fā)展中面臨的城市發(fā)展難題，需以頂層設(shè)計的高度，從制度上將京津冀地區(qū)整體納入國家首都地區(qū)，打破行政區(qū)劃，三地共屬首都地區(qū)、共同承擔(dān)和分擔(dān)首都職能，共同肩負提升首都形象，打造成為宜人之都、和諧之都的新使命。

按照習(xí)近平總書記講話要求，推進京津冀一體化進程，我們認為可依據(jù)京津冀城市群的功能定位和特殊性，整合北京、天津和河北三方力量，拋棄傳統(tǒng)屬地行政治理模式，探索構(gòu)建大國家首都地區(qū)，實現(xiàn)京津冀區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。要在國家首都地區(qū)推進京津冀一體化進程，必須對京津冀城市群重新進行功能定位，積極實施六大發(fā)展戰(zhàn)略，制定四大對策，落實三大保障體系，全面實現(xiàn)京津冀區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

實施京津冀城市群協(xié)同發(fā)展六大戰(zhàn)略

實施國家創(chuàng)新示范區(qū)戰(zhàn)略。國家首都地區(qū)創(chuàng)新示范區(qū)戰(zhàn)略實施首先是構(gòu)建創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新服務(wù)平臺。該平臺建設(shè)依照中關(guān)村“一區(qū)十六園”發(fā)展模式，尤其是以大學(xué)科技園、科技企業(yè)孵化器、留學(xué)人員創(chuàng)業(yè)園、創(chuàng)新型服務(wù)機構(gòu)等為主體的特色創(chuàng)業(yè)孵化體系，構(gòu)建區(qū)域性的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新服務(wù)體系。國家首都地區(qū)創(chuàng)新示范區(qū)戰(zhàn)略的本質(zhì)是把中關(guān)村的發(fā)展模式擴散到河北省和天津市的部分地區(qū)，集中吸引具有產(chǎn)業(yè)聚合度的高新技術(shù)企業(yè)入駐，形成國家首都示范區(qū)核心區(qū)以研發(fā)為中心、周邊區(qū)以提供初級服務(wù)產(chǎn)品、后臺支撐服務(wù)產(chǎn)品和現(xiàn)代高端制造業(yè)為中心的梯級產(chǎn)業(yè)整合結(jié)構(gòu)，同時示范區(qū)享受國家促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策支持、國家創(chuàng)新示范區(qū)政策支持。國家首都地區(qū)創(chuàng)新示范區(qū)戰(zhàn)略實施其次是擴大中關(guān)村先行先試的“1+6”政策。即在京津冀地區(qū)適宜的范圍推廣打造創(chuàng)新示范區(qū)，形成一個國家首都地區(qū)創(chuàng)新示范區(qū)創(chuàng)業(yè)和創(chuàng)新平臺。

國家首都地區(qū)空間成長管理戰(zhàn)略。通過城市群區(qū)域基本農(nóng)田保護政策的實施和土地變化監(jiān)控、確立區(qū)域保護性綠地并制定空間管制措施、提高資源利用技術(shù)和采用替代性資源等手段，以保障城市群區(qū)域社會經(jīng)濟環(huán)境的共同發(fā)展。結(jié)合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，通過區(qū)域規(guī)劃建立農(nóng)田保護區(qū)、森林保護區(qū)、生態(tài)保護區(qū)，通過建立“土地信托基金”等，利用市場機制和經(jīng)濟手段（如采取法令規(guī)范和財政撥款等）來形成一體化增長邊界管制。培育衛(wèi)星組團，培育國家首都地區(qū)中等規(guī)模城市，保障國家首都地區(qū)的工業(yè)增加值，大力培育國家首都地區(qū)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，優(yōu)化城市生存的經(jīng)濟環(huán)境。

國家首都地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移戰(zhàn)略。構(gòu)建合理的產(chǎn)業(yè)分工和梯度，推動區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移集聚、實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展。北京重點發(fā)展以電子信息、設(shè)備制造、光機電一體化、生物技術(shù)等為主的現(xiàn)代制造業(yè)，以金融、保險、中介服務(wù)業(yè)、會展等為主的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，以文化、教育、休閑旅游為主的文化產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，與其國家首都、國際城市等發(fā)展目標相適應(yīng)，而基礎(chǔ)工業(yè)、能源、重化工等產(chǎn)業(yè)應(yīng)外遷。天津作為我國北方的重要港口城市，應(yīng)將傳統(tǒng)的制造業(yè)優(yōu)勢與港口優(yōu)勢相疊加，以開發(fā)建設(shè)濱海新區(qū)為主要契機，加快國家級對外貿(mào)易口岸的建設(shè)，同時發(fā)展產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較好的電子信息、設(shè)備制造、現(xiàn)代醫(yī)藥、新能源及環(huán)保設(shè)備等先進制造業(yè)，完善產(chǎn)業(yè)配套，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，以“大化工、大制造”項目為依托，拓展新的產(chǎn)業(yè)鏈條，完善基礎(chǔ)工業(yè)，大力發(fā)展以現(xiàn)代對外貿(mào)易為特點的服務(wù)業(yè)，促進產(chǎn)業(yè)的多元化發(fā)展，與其北方經(jīng)濟中心的城市發(fā)展目標相適應(yīng)。河北的產(chǎn)業(yè)布局要以資源分布為基礎(chǔ)，并為京津冀的產(chǎn)業(yè)合理調(diào)整提供廣闊的地域空間，促進本地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。努力構(gòu)筑“234”國家首都地區(qū)繁榮格局。包括共建京津雙核城市，建設(shè)北京—天津—廊坊—保定—唐山—滄州產(chǎn)業(yè)核心區(qū)、張家口—承德—秦皇島生態(tài)產(chǎn)業(yè)區(qū)、石家莊—衡水—邢臺—邯鄲傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化區(qū)等三大產(chǎn)業(yè)區(qū)，打造京津廊產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶、沿海臨港重化工產(chǎn)業(yè)帶、京—唐—曹重化工業(yè)轉(zhuǎn)移帶和京—保—石—邢—邯傳統(tǒng)制造業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移帶等四大產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶。

區(qū)域人口合理流動戰(zhàn)略。推動京津核心區(qū)的功能升級和人口流動。依托城市和區(qū)域規(guī)劃，通過調(diào)整京津中心城區(qū)原來部分職能和實施舊城更新，適當分散中心城區(qū)城市功能，通過城市功能的分散，積極引導(dǎo)非核心功能人口向邊緣集團和新城轉(zhuǎn)移，引導(dǎo)人口合理分布。通過核心區(qū)功能疏解帶動人口疏解；增強新城對人口的吸引力，通過新城建設(shè)和居民的逐步外遷來引導(dǎo)人口分布形成“大分散、小聚集”的合理空間布局結(jié)構(gòu)。在不斷加大“以業(yè)控人”的趨勢下，通過調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局實現(xiàn)人口郊區(qū)化戰(zhàn)略，引導(dǎo)各新城之間開展分工與協(xié)作，從而統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展，高效配置資源，聚集新的產(chǎn)業(yè)，促進新城發(fā)展。

國家首都地區(qū)公共服務(wù)一體化戰(zhàn)略。區(qū)域公共服務(wù)一體化戰(zhàn)略是消除區(qū)域公共服務(wù)差異的必然途徑，也是實現(xiàn)社會平等的必然要求，是構(gòu)建社會主義和諧社會的必然選擇。區(qū)域公共服務(wù)一體化的戰(zhàn)略內(nèi)容包含三個層次的內(nèi)容。第一層次是政府要加大資金投入，有效合理利用社會資金，提高區(qū)域公共設(shè)施的整體水平，特別是要滿足落后地區(qū)的基本公共服務(wù)需求。第二層次是通過區(qū)域內(nèi)的合作機制來提高欠發(fā)達地區(qū)的公共服務(wù)水平。加強北京和天津等發(fā)達地區(qū)向河北欠發(fā)達地區(qū)的扶持力度，加快欠發(fā)達地區(qū)的公共服務(wù)建設(shè)。推動北京和天津公共服務(wù)與河北共建發(fā)展，提高區(qū)域公共服務(wù)水平。第三層次是整合區(qū)域內(nèi)的公共服務(wù)資源，要實現(xiàn)區(qū)域公共服務(wù)的自由流轉(zhuǎn)，消除公共服務(wù)流轉(zhuǎn)中的體制制度障礙，最大程度發(fā)揮公共服務(wù)的效能。

國家首都地區(qū)支撐體系一體化發(fā)展戰(zhàn)略。立足于“區(qū)域一體、合作共贏”的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展思路，積極清除制約京津冀地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施一體化進程的體制障礙，以交通一體化為先導(dǎo)，依托科技創(chuàng)新和管理創(chuàng)新，突破行政界限，統(tǒng)籌規(guī)劃布局，整合各類資源，京津冀兩市一省聯(lián)手加快推進京津冀基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一體化。以樞紐型、功能性、網(wǎng)絡(luò)化的重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為重點，在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面建設(shè)形成能力充分、銜接順暢、運行高效、服務(wù)優(yōu)質(zhì)、安全環(huán)保的京津冀現(xiàn)代基礎(chǔ)設(shè)施一體化體系，并加強與東北、華中以及華北其他區(qū)域的銜接，在更高層次、更廣范圍、更大空間發(fā)揮交通、能源、土地資源、水資源、信息等基礎(chǔ)設(shè)施對社會經(jīng)濟的支撐和帶動作用，實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)一規(guī)劃、互聯(lián)互通、共建共享，一體化管理體制更為健全，全面實現(xiàn)京津冀城市群的基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化。

制定京津冀城市群協(xié)同發(fā)展四大對策

積極推動落實形成如下四大政策機制，包括創(chuàng)新國家首都地區(qū)的治理模式、投融資機制、稅收分享機制和財政轉(zhuǎn)移支付機制。

創(chuàng)新國家首都地區(qū)的治理模式。借鑒國內(nèi)外城市群，尤其是加拿大、韓國等首都地區(qū)治理模式的構(gòu)建經(jīng)驗，注重頂層設(shè)計，處理好橫向地方政府之間、中央政府與地方政府之間以及地方政府與非政府社會主體之間的關(guān)系，積極促進首都地區(qū)區(qū)域協(xié)同發(fā)展，具體治理模式包括：設(shè)立國家首都地區(qū)管理委員會。國家首都地區(qū)管理委員會由國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，由國家發(fā)展與改革委員會、建設(shè)部、國土資源部、財政部以及京津冀三省市主要領(lǐng)導(dǎo)組成，是國家首都地區(qū)最高層次的聯(lián)合協(xié)調(diào)機構(gòu)。實施國家首都地區(qū)聯(lián)席會議。由國家發(fā)展與改革委員會、建設(shè)部、國土資源部、財政部的主管領(lǐng)導(dǎo)以及兩市一省的主要負責(zé)人和政府秘書長組成，主要功能是商議國家首都地區(qū)省市間及部門間和合作中遇到的重大問題，制定促進共同發(fā)展的區(qū)域政策和措施并最終形成政策決議。設(shè)立國家首都地區(qū)區(qū)域協(xié)調(diào)委員會。由三地常務(wù)副市（?。╅L主導(dǎo)，以輪值牽頭、平等協(xié)商、講求實效、協(xié)調(diào)推進的原則，負責(zé)首都地區(qū)聯(lián)席會議作出的重大決策的具體執(zhí)行和協(xié)調(diào)，通過組織實施跨省市區(qū)域規(guī)劃和跨部門行動計劃來貫徹落實首都地區(qū)聯(lián)席會議形成的政策決議。設(shè)立專家咨詢委員會。由首都地區(qū)區(qū)域協(xié)調(diào)委員會甄選國內(nèi)外相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜?、國家和兩市一省有關(guān)部門、企業(yè)和行業(yè)協(xié)會負責(zé)人以及其他特邀人員等組成，并由首都地區(qū)區(qū)域協(xié)調(diào)委員會確定具體決策咨詢形式。專家咨詢委員會的主要功能是組織研究人員參與對有關(guān)區(qū)域規(guī)劃、合作項目等進行實地調(diào)研、分析論證，形成可行性研究報告，為各個層次聯(lián)席會議、專題會議等區(qū)域發(fā)展重大問題提供決策咨詢。搭建多元主體共同協(xié)商與協(xié)作的參與平臺。把行業(yè)協(xié)會、咨詢機構(gòu)、城市企業(yè)、公民個人等多元主體納入治理體系的視野，構(gòu)建首都地區(qū)區(qū)域合作與發(fā)展的合議平臺及執(zhí)行體系。

創(chuàng)新國家首都地區(qū)的投融資機制。以地區(qū)發(fā)展基金和產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金的形式，創(chuàng)新國家首都地區(qū)的投融資機制。設(shè)立地區(qū)發(fā)展基金，綜合各方面的力量，共同支持區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、研發(fā)創(chuàng)新和環(huán)境治理，以及縮小地區(qū)間收入差距。國家首都地區(qū)發(fā)展基金的宗旨是要解決區(qū)域發(fā)展過程的外部性和協(xié)調(diào)失靈問題，提高區(qū)域競爭力，改善京津冀地區(qū)發(fā)展不平衡狀況，促進三地經(jīng)濟和社會的平衡發(fā)展，為國家首都地區(qū)一體化奠定經(jīng)濟基礎(chǔ)。通過市場化手段改善企業(yè)融資環(huán)境，支持符合國家首都地區(qū)建設(shè)和發(fā)展方向、能夠輻射和帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的、經(jīng)濟和社會效益顯著的產(chǎn)業(yè)項目開發(fā)和有競爭力的企業(yè)做優(yōu)做強，促進產(chǎn)業(yè)分工、形成產(chǎn)業(yè)集聚，加強地區(qū)內(nèi)部的經(jīng)濟和社會聯(lián)系，加快區(qū)域產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整、升級和一體化進程。

創(chuàng)新國家首都地區(qū)的稅收分享機制。加快國家首都地區(qū)建設(shè)的一個重要方面是加快建立稅收分享機制，調(diào)動中央—地方政府、中心—周邊城市的積極性。具體包括：爭取中央增加地方稅收分享比例。充分利用區(qū)位優(yōu)勢，積極向國家爭取增加地方對相關(guān)稅制的共享比例，爭取充實地方財力，保障城市群建設(shè)的財源；加快建立市、區(qū)、縣稅收分享機制；探索財政分稅機制的調(diào)整；實行與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移地共享稅收新機制；全面推進全民分享稅收機制。財政轉(zhuǎn)移支付。京津冀地區(qū)是我國北方最重要的經(jīng)濟區(qū)域，城市之間經(jīng)濟差距較大，要實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟合作和協(xié)調(diào)發(fā)展，需要一定的財政轉(zhuǎn)移支付。增加中央政府對除北京和天津外其他地級城市的均衡性轉(zhuǎn)移支付力度。增加對城市群的專項轉(zhuǎn)移支付，京津周邊城市的教育、醫(yī)療、社會保障等公共服務(wù)水平相對比較落后，為了實現(xiàn)公共服務(wù)區(qū)域均等化，中央政府需要增加對中小城市教育、醫(yī)療社會保障等方面的專項轉(zhuǎn)移支付。針對那些國家首都地區(qū)重點支持產(chǎn)業(yè)，尤其是創(chuàng)新能力比較強的企業(yè)，增加稅收返還對產(chǎn)業(yè)聚集的作用。加強地方政府之間橫向的轉(zhuǎn)移支付和補貼，提高城市群的協(xié)作效率，實現(xiàn)經(jīng)濟增長方式的改變。

建立京津冀城市群協(xié)同發(fā)展三大保障機制

創(chuàng)建區(qū)域共同市場。建立區(qū)域內(nèi)一體化的消費品市場、資本市場、技術(shù)市場及人才市場，以消除各種阻礙要素合理流動的非市場干預(yù)，為京津冀區(qū)域一體化營造合理的經(jīng)濟基礎(chǔ)。區(qū)域共同市場的一個題中應(yīng)有之義，就是建立合理的利益分配機制，讓各城市都能體會到“集體租金”增加所帶來的利益分享。

創(chuàng)新資源分享與補償機制。市場是實現(xiàn)資源有效配置的重要手段，而產(chǎn)權(quán)不明晰和外部性問題是導(dǎo)致市場失靈的主要原因。因此，實施城市群資源分享和利益補償機制的構(gòu)建應(yīng)在明晰產(chǎn)權(quán)和解決外部性的基礎(chǔ)上以市場調(diào)節(jié)作為主要的資源配置手段。在產(chǎn)權(quán)明晰基礎(chǔ)上進行市場化的資源配置，確立國家首都地區(qū)規(guī)模經(jīng)濟收益的分享機制。

強化法律制度建設(shè)。制定《國家首都地區(qū)合作法》，在國家層面成立國家首都地區(qū)管理委員會，規(guī)定國家首都地區(qū)范圍、合作的方式。在該法的框架下，制定以下協(xié)議或者法律規(guī)范：《國家首都地區(qū)產(chǎn)業(yè)投融資合作協(xié)議》；《國家首都地區(qū)效能一體化合作協(xié)議》；《國家首都地區(qū)公共服務(wù)一體化合作協(xié)議》；《國家首都地區(qū)城市規(guī)劃一體化合作協(xié)議》；《國家首都地區(qū)自然資源與環(huán)境治理合作協(xié)議》；《國家首都地區(qū)信息基礎(chǔ)設(shè)施一體化合作協(xié)議》；《國家首都地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施一體化合作協(xié)議》；《國家首都地區(qū)人口流動戰(zhàn)略一體化合作協(xié)議》等。

（作者單位：中央財經(jīng)大學(xué)）

責(zé)任編輯：蔡慶悅