鐘凰元， 張積儲(chǔ)

(福州大學(xué) 法學(xué)院， 福州 350108)

氣候風(fēng)險(xiǎn)視域下我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化之法律進(jìn)路*

鐘凰元， 張積儲(chǔ)

(福州大學(xué) 法學(xué)院， 福州 350108)

隨著風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的到來，氣候風(fēng)險(xiǎn)事件給人類的社會(huì)生活帶來了巨大沖擊。作為全球最大的溫室氣體排放國(guó)，面對(duì)氣候風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的高可能性，我國(guó)在應(yīng)對(duì)氣候變化問題上陷入窘境。我國(guó)現(xiàn)有法律仍不能滿足自身所承擔(dān)的應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)際義務(wù)的需要，因此，我國(guó)應(yīng)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變應(yīng)對(duì)氣候變化的法律路徑，完善應(yīng)對(duì)氣候變化的法律工作，把應(yīng)對(duì)氣候變化納入法制化軌道，全面促進(jìn)我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的法制化發(fā)展。

氣候變化； 氣候風(fēng)險(xiǎn)； 風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)； 法制化； 法律主體； 法律責(zé)任； 立法模式

隨著風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)[1]154的來臨，由氣候變化引發(fā)的不利影響，各種氣候風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致的大量顯性的或隱性的現(xiàn)實(shí)壓力已對(duì)當(dāng)前社會(huì)造成重大威脅。在這種背景下，全球氣候溫暖化問題逐漸從隱性狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)轱@性狀態(tài)，各種圍繞氣候問題而爆發(fā)的氣候風(fēng)險(xiǎn)也逐年增多。漸變緩發(fā)性氣候風(fēng)險(xiǎn)，甚至極端突變性氣候風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率逐步增大[2]，公眾的神經(jīng)變得越來越敏感、脆弱，氣候風(fēng)險(xiǎn)問題也由此成為了當(dāng)今社會(huì)爭(zhēng)論的焦點(diǎn)[3]。因此，加強(qiáng)氣候風(fēng)險(xiǎn)視域下應(yīng)對(duì)氣候變化的法律研究，建立、健全應(yīng)對(duì)氣候變化的法律規(guī)范體系，提高我國(guó)氣候風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力成為當(dāng)前的必然選擇。

一、困境:氣候風(fēng)險(xiǎn)視域下我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化之現(xiàn)狀分析

近年來，隨著全球氣候變暖趨勢(shì)明顯、海平面逐漸上升、環(huán)境不斷惡化、極端突發(fā)性氣候風(fēng)險(xiǎn)事件頻發(fā)等現(xiàn)象的發(fā)生，各國(guó)均開始積極應(yīng)對(duì)氣候變化。作為發(fā)展中國(guó)家的中國(guó)，為提升人民經(jīng)濟(jì)生活水平而盲目追求經(jīng)濟(jì)總量的提升，致使氣候環(huán)境不斷惡化。西方發(fā)達(dá)國(guó)家基于此種情況，將中國(guó)視為減排任務(wù)的焦點(diǎn)，特別是在每年召開的聯(lián)合國(guó)氣候變化大會(huì)上，多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家在應(yīng)對(duì)氣候變化的談判中一直試圖逼迫中國(guó)承擔(dān)降低溫室氣體排放量的主要責(zé)任，因此，我國(guó)正面臨著來自國(guó)際社會(huì)的與日俱增的減排壓力和減排義務(wù)[4]。

在這樣的國(guó)際社會(huì)大背景下，中國(guó)積極地采取了切實(shí)有效的減排、防控措施，且效果顯著。在“十一五”期間，中國(guó)通過調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、開發(fā)新能源，甚至不惜以GDP低速增長(zhǎng)為代價(jià)，大刀闊斧地進(jìn)行節(jié)能減排建設(shè)。據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，“十一五”節(jié)能減排任務(wù)完成后，全國(guó)單位GDP能耗下降19.1%，二氧化硫排放量減少14.29%，化學(xué)需氧排放量減少12.45%，基本完成了“十一五”規(guī)劃《綱要》確定的目標(biāo)任務(wù)[5]。在2009年的“十二五”規(guī)劃中，中國(guó)還制定了2010—2015年能源緊張降低16%、碳飽和降低17%的具體目標(biāo)[6]。

然而，作為一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，我國(guó)基礎(chǔ)薄弱、經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后、結(jié)構(gòu)不合理、技術(shù)不發(fā)達(dá)，再加上人口數(shù)量多、自然資源緊、生態(tài)環(huán)境弱等問題[7]，直接決定了我國(guó)既不能一味追求經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，也不能片面強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，而應(yīng)當(dāng)在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，兼顧好環(huán)境保護(hù)工作。因而在經(jīng)過初期的大規(guī)模減排之后，面對(duì)氣候風(fēng)險(xiǎn)以及愈來愈難的減排任務(wù)，我國(guó)在應(yīng)對(duì)氣候變化過程中進(jìn)行正確的法律路徑選擇更具急迫性。

二、必要性:氣候風(fēng)險(xiǎn)視域下我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化之法律分析

1.國(guó)際義務(wù):我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的依據(jù)

面對(duì)漸變緩發(fā)性氣候風(fēng)險(xiǎn)危害的加劇以及極端突變性氣候風(fēng)險(xiǎn)的不斷發(fā)生，為了應(yīng)對(duì)氣候變化所帶來的氣候風(fēng)險(xiǎn)，世界各國(guó)已達(dá)成共識(shí)，即積極加強(qiáng)國(guó)際合作。早在1992年，在聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)上經(jīng)各成員國(guó)共同協(xié)商通過了《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》(以下簡(jiǎn)稱《氣候公約》)，該公約成為世界上第一部有關(guān)溫室氣體控制的法律規(guī)范文件。繼氣候公約公布之后，經(jīng)過國(guó)際社會(huì)的多番談判，1997年12月，聯(lián)合國(guó)氣候大會(huì)又簽署了《京都議定書》，完善了有關(guān)控制溫室氣體排放的制度，防止劇烈的氣候變化對(duì)人類造成傷害。伴隨著后京都時(shí)代的來臨，聯(lián)合國(guó)氣候大會(huì)又緊接著召開了一系列會(huì)議，進(jìn)一步完善和健全《京都議定書》有關(guān)規(guī)定，確定了各成員對(duì)溫室氣體排放控制的承諾以及督促該承諾實(shí)現(xiàn)的方式。

氣候變化具有擴(kuò)散性，中國(guó)作為世界中的一員，積極參與了上述有關(guān)應(yīng)對(duì)氣候變化控制的國(guó)際會(huì)議并簽署了相關(guān)協(xié)議。中國(guó)是《氣候公約》和《京都議定書》兩項(xiàng)國(guó)際協(xié)議的有效締約方，協(xié)議中承認(rèn)了中國(guó)屬于第三世界國(guó)家，為保障中國(guó)的快速發(fā)展，暫時(shí)不要求其承擔(dān)溫室氣體減排義務(wù)，但是中國(guó)必須遵守《氣候公約》第4條的規(guī)定以及各締約方彼此之間的承諾。此外，按照《京都議定書》中第10條的要求，全體締約方都應(yīng)當(dāng)共同履行“編制應(yīng)對(duì)氣候變化的國(guó)家方案”的義務(wù)。

隨著《京都議定書》第一減排期屆滿以及后京都時(shí)代的來臨，后京都時(shí)代各國(guó)溫室氣體排放的控制及減排進(jìn)程中所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)被提上議程，并召開了特別被喻為“拯救人類的最后一次機(jī)會(huì)”的2009年哥本哈根世界氣候大會(huì)。雖然《哥本哈根協(xié)議》沒有取得預(yù)期成效，但是在協(xié)議第5條中提出了作為發(fā)展中國(guó)家也應(yīng)當(dāng)采取適當(dāng)?shù)臏p緩行動(dòng)，該條文規(guī)定了各發(fā)展中國(guó)家都必須向聯(lián)合國(guó)每?jī)赡晏峤灰淮握鎸?shí)的、可測(cè)量的報(bào)告，并且該報(bào)告能夠接受大會(huì)的核查。

2.國(guó)內(nèi)立法:我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的基礎(chǔ)

氣候風(fēng)險(xiǎn)往往是長(zhǎng)期累積造成的，并具有非線性的特征，其后果是災(zāi)難性、不可逆轉(zhuǎn)的。面對(duì)如此嚴(yán)峻的局面，中國(guó)作為第三世界的領(lǐng)頭羊，其行為時(shí)時(shí)刻刻影響并牽動(dòng)著世界各國(guó)，理應(yīng)承擔(dān)起應(yīng)負(fù)的責(zé)任。自中國(guó)簽署《氣候公約》以來，中國(guó)依照所承諾的國(guó)際義務(wù)，通過修改、完善相關(guān)國(guó)內(nèi)立法和政策，積極應(yīng)對(duì)氣候變化。

在法律制度建設(shè)方面，中國(guó)始終以減少溫室氣體排放、節(jié)約能源、發(fā)展可再生能源和循環(huán)經(jīng)濟(jì)、建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)為目標(biāo)，先后制定并實(shí)施了一系列與應(yīng)對(duì)氣候變化有關(guān)的法律，例如《可再生能源法》、《節(jié)約能源法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》、《大氣污染防治法》等能源立法與環(huán)境立法。2009年8月通過的《積極應(yīng)對(duì)氣候變化決議》，首次正式以法律文件的形式確定了我國(guó)開展關(guān)于應(yīng)對(duì)氣候變化的法律建設(shè)的決心，并且明確表示亟需建立健全一個(gè)完善的應(yīng)對(duì)氣候變化的專屬法律體系。通常法律體系規(guī)制的是比較宏觀的問題，所以決議還規(guī)定了必須同時(shí)推出配套法規(guī)、政府規(guī)章以及其他規(guī)范性文件，以提供更加有力的法律保障來應(yīng)對(duì)和解決氣候問題。氣候風(fēng)險(xiǎn)防范制度的有效構(gòu)建充分體現(xiàn)出我國(guó)對(duì)氣候問題的高度關(guān)注，展現(xiàn)了我國(guó)進(jìn)一步應(yīng)對(duì)氣候變化的決心。同時(shí)，2012年3月《氣候變化應(yīng)對(duì)法》意見稿的問世，不僅向世人展現(xiàn)了中國(guó)對(duì)氣候變化的重視程度，而且為我國(guó)建立、健全應(yīng)對(duì)氣候變化的法律體系提供了基本依據(jù)。

此外，我國(guó)還積極制定了一系列政策措施，為應(yīng)對(duì)我國(guó)氣候變化以及推進(jìn)國(guó)際減排工作指明了方向。繼《氣候公約》后，國(guó)務(wù)院針對(duì)公約制定了《中國(guó)21世紀(jì)議程》，議程中對(duì)氣候變化問題不僅設(shè)有專門章節(jié)進(jìn)行政策規(guī)定，而且把控制溫室氣體排放作為實(shí)現(xiàn)人與自然和諧可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略方針[8]。2007年6月，國(guó)務(wù)院正式發(fā)布了《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案》，該方案的頒布意味著第一部屬于發(fā)展中國(guó)家的氣候變化應(yīng)對(duì)方案正式問世，反映了國(guó)家控制氣候惡化的積極決心，它不僅僅只是形式上規(guī)定，而且在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中也取得了實(shí)質(zhì)性的效果。2008年，中國(guó)政府對(duì)外發(fā)布了《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的政策與行動(dòng)》白皮書，這是在《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案》的基礎(chǔ)上完成的，作為中國(guó)政府公布的關(guān)于氣候變化政策問題的第一份白皮書，吸引了國(guó)際社會(huì)的眼球。在此之后，我國(guó)公布的“十二五”規(guī)劃綱要中更是將大量環(huán)境義務(wù)直接寫入其中，并作為指導(dǎo)性的文件予以執(zhí)行，尤其是第21章以“積極應(yīng)對(duì)全球氣候變化”為題，清晰明了地指出目前我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持減緩和適應(yīng)并重，大力發(fā)展科學(xué)技術(shù)并將其應(yīng)用到氣候控制上，積極完善氣候保護(hù)的配套制度體系，全方位地提升我國(guó)對(duì)氣候變化的應(yīng)變能力。

三、問題:氣候風(fēng)險(xiǎn)視域下我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化現(xiàn)有法律之檢討

隨著全球氣候的惡化、污染形式的多樣化，漸變緩發(fā)性氣候風(fēng)險(xiǎn)與極端突變?yōu)暮π詺夂蝻L(fēng)險(xiǎn)也顯得多樣化，氣候風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性進(jìn)一步增大。雖然我國(guó)已經(jīng)有相關(guān)的法律和政策應(yīng)對(duì)氣候變化所帶來的風(fēng)險(xiǎn)，但是其現(xiàn)有的各種配套制度和相關(guān)的實(shí)施政策依然不完善，仍存在需要檢討之處[9]。

1.綜合性氣候變化應(yīng)對(duì)立法缺失

一方面，氣候防范法律法規(guī)建設(shè)綜合性較強(qiáng)，氣候變化立法應(yīng)當(dāng)致力于構(gòu)建一個(gè)結(jié)構(gòu)清晰、邏輯縝密的法律體系。根據(jù)環(huán)境監(jiān)測(cè)顯示，我國(guó)已經(jīng)逐步形成以環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)為標(biāo)志的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，越來越多由于氣候變化引起的氣候風(fēng)險(xiǎn)在我國(guó)接連不斷地發(fā)生，如2010年起云南連續(xù)4年干旱、2012年特大暴雨襲擊華北、2013年冬季北方出現(xiàn)的大范圍霧霾天氣等極端氣候?yàn)?zāi)害，使原本罕見的極端氣候事件成為生活中越來越“正常”的現(xiàn)象[10]。盡管我國(guó)環(huán)境正處于“水深火熱”之中，但是我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的相關(guān)制度建設(shè)卻仍然僅僅停留在白皮書、國(guó)家政策等非法治層面，這種缺乏法律最后保障的政策制度缺乏穩(wěn)定性、程序性，嚴(yán)重影響了對(duì)氣候惡化的有效遏制。

另一方面，雖然中國(guó)正在逐步加強(qiáng)與氣候保護(hù)相關(guān)的立法研究，但這些研究與綜合性氣候變化應(yīng)對(duì)法的立法理念相距甚遠(yuǎn)，現(xiàn)有的法律文件并非依據(jù)共同的立法宗旨，每個(gè)法律文件都有其自有的立法目的，這就顯得非常零散。應(yīng)當(dāng)將應(yīng)對(duì)氣候變化作為所有氣候保護(hù)的最終立法目的，圍繞這一重要目的設(shè)計(jì)一些行之有效的法律措施，才是一種正確的立法方式。例如《大氣污染防治法》的規(guī)定主要是圍繞對(duì)現(xiàn)有大氣污染預(yù)防和控制的手段或方式，內(nèi)容沒有充分涉及氣候變化問題。

因此，要想建立一個(gè)完整的應(yīng)對(duì)氣候變化的法律體系，首先必須要有一部統(tǒng)籌性的、具有權(quán)威性的基本性法律，能夠全面、明確地確定應(yīng)對(duì)氣候變化的目標(biāo)、原則[11]，以便其他配套性的法律規(guī)范文件緊緊圍繞這一目標(biāo)、原則進(jìn)行立法，形成一個(gè)相對(duì)完整的法律規(guī)范體系以應(yīng)對(duì)氣候變化、保障未來應(yīng)對(duì)氣候風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害戰(zhàn)略的有效實(shí)施。

2.減緩與適應(yīng)性氣候立法失衡

長(zhǎng)期以來，我國(guó)致力于開發(fā)新型環(huán)保技術(shù)、改善發(fā)展新能源、提升資源有效利用率，以實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)的飛越，目前已經(jīng)制定并實(shí)施了《可再生能源法》、《節(jié)約能源法》等促進(jìn)改善能源利用、緩解氣候惡化的法律文件。但是，這些立法僅對(duì)涉及該領(lǐng)域的一些基本原則和重要制度作出了規(guī)定，立法內(nèi)容過于籠統(tǒng)和模糊，缺乏可操作性[12]。在生產(chǎn)生活實(shí)踐中，一旦發(fā)生了氣候事件，根據(jù)現(xiàn)有的法律條文就很難做到公正、高效，更難出臺(tái)行之有效的環(huán)境緊急事件的應(yīng)對(duì)措施。例如，《可再生能源法》第34條規(guī)定了國(guó)家鼓勵(lì)各企業(yè)法人引進(jìn)國(guó)外先進(jìn)的節(jié)能技術(shù)或設(shè)備，但并沒有明確規(guī)定具體的鼓勵(lì)措施[13]；《煤炭法》第36條第1款規(guī)定了潔凈煤技術(shù)的國(guó)家發(fā)展和推廣，但應(yīng)通過什么措施來發(fā)展和推廣該項(xiàng)技術(shù)，法律則缺少進(jìn)一步說明。

與我國(guó)減緩性氣候立法相比，我國(guó)在適應(yīng)性氣候立法上相對(duì)薄弱、滯后。例如，我國(guó)的《草原法》、《森林法》由于受到當(dāng)時(shí)歷史背景與使命的制約以及認(rèn)識(shí)的局限性，在立法中并沒有從應(yīng)對(duì)氣候變化的角度對(duì)相關(guān)法律內(nèi)容加以規(guī)定。另外，氣候變化的適應(yīng)還需要從對(duì)災(zāi)害的適應(yīng)性上加以制度性規(guī)定，而諸如災(zāi)害保險(xiǎn)、災(zāi)民的轉(zhuǎn)移與安置等內(nèi)容卻并沒有體現(xiàn)在我國(guó)相應(yīng)的適應(yīng)性氣候立法中。

總之，我國(guó)在減緩與適應(yīng)性氣候立法上法律眾多，但多數(shù)為原則性規(guī)定，部分規(guī)定相對(duì)滯后，導(dǎo)致減緩性氣候立法與適應(yīng)性氣候立法不能均衡發(fā)展且實(shí)踐效果不佳，亟需加強(qiáng)和提高。

3.法律責(zé)任承擔(dān)主體較為單一

我國(guó)政府為應(yīng)對(duì)氣候變化所出臺(tái)的國(guó)家方案、白皮書以及“十二五”規(guī)劃綱要等系列政策法規(guī)中缺少法律責(zé)任條款，而《可再生能源法》、《節(jié)約能源法》、《大氣污染防治法》等與應(yīng)對(duì)氣候變化有關(guān)的法律法規(guī)中法律責(zé)任的設(shè)置也較為單一，基本上應(yīng)對(duì)氣候變化的責(zé)任主要在于國(guó)家政府，而對(duì)企業(yè)和消費(fèi)者在應(yīng)對(duì)氣候變化中所要承擔(dān)的責(zé)任并沒有作出規(guī)定?；谶@種應(yīng)對(duì)氣候變化的法律責(zé)任體系，應(yīng)對(duì)氣候變化、預(yù)防氣候風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任都外化給地方政府以及一般納稅人承擔(dān)[14]。

同時(shí)，單一的責(zé)任體系還存在這樣一個(gè)弊端:現(xiàn)有法律條文采用分階段管理模式對(duì)生產(chǎn)者、銷售者等各不同主體進(jìn)行規(guī)制，并且由于產(chǎn)業(yè)鏈的本質(zhì)，又將應(yīng)對(duì)氣候變化的主要責(zé)任集中于生產(chǎn)層面。這樣的責(zé)任模式造成一個(gè)奇怪的現(xiàn)象，即政府應(yīng)對(duì)氣候變化的環(huán)境法律責(zé)任僅限于對(duì)工廠煙囪和排污管口的監(jiān)督，企業(yè)則要保證自己的污染排放符合強(qiáng)制性的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)產(chǎn)品被購(gòu)買之后，生產(chǎn)企業(yè)的環(huán)境法律責(zé)任就消失了。同樣是對(duì)環(huán)境和人體健康有害的大氣污染，如果是在生產(chǎn)過程中排放出來的，將受到嚴(yán)格的法律規(guī)制和監(jiān)管；而當(dāng)這種有害物質(zhì)作為產(chǎn)品的組成部分或者其中的某一成分時(shí)，則沒有任何法律對(duì)其進(jìn)行規(guī)制。

因此，傳統(tǒng)單一的法律責(zé)任形式只能在小范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)責(zé)任的有效歸置，我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候風(fēng)險(xiǎn)亟需重塑具有專門、專業(yè)內(nèi)容的法律框架和責(zé)任體系[15]。

四、選擇:氣候風(fēng)險(xiǎn)視域下我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化之法律進(jìn)路

在不斷增大的氣候風(fēng)險(xiǎn)面前，控制氣候風(fēng)險(xiǎn)，利用現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)管理技術(shù)來探究應(yīng)對(duì)氣候變化的有效法律進(jìn)路，彌補(bǔ)氣象科技水平的不足，增強(qiáng)人們預(yù)防和減輕氣象災(zāi)害的能力，對(duì)于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)系統(tǒng)仍相對(duì)脆弱的中國(guó)而言至關(guān)重要[16]。

1.制定綜合性的《氣候變化應(yīng)對(duì)法》，預(yù)防氣候風(fēng)險(xiǎn)

在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景下，在更加不確定的氣候風(fēng)險(xiǎn)面前，中國(guó)可以結(jié)合條約中約定的國(guó)際義務(wù)和中國(guó)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)、社會(huì)環(huán)境與法律制度，制定一部符合中國(guó)實(shí)際的綜合性《氣候變化應(yīng)對(duì)法》，在引導(dǎo)中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的各項(xiàng)立法的同時(shí)，也有利于中國(guó)在國(guó)際氣候應(yīng)對(duì)保護(hù)方面樹立良好的威望和形象。

(1) 立法模式。在立法模式的選擇上，可以將應(yīng)對(duì)氣候變化的立法模式詳細(xì)區(qū)分為價(jià)值性立法和工具性立法。價(jià)值性立法的目的主要是為了以成文法的形式確定國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)、發(fā)展理念和價(jià)值選擇，而工具性立法的目的往往體現(xiàn)在解決近期內(nèi)需要盡快落實(shí)的緊要任務(wù)上[17]。任何一部良法都必須同時(shí)兼具這兩種立法模式，應(yīng)對(duì)氣候變化的立法模式當(dāng)然也不例外。在價(jià)值性立法上，可以采用框架式的基本法，通過氣候變化立法調(diào)動(dòng)各方面力量積極參與氣候變化應(yīng)對(duì)，形成最大共識(shí)與合力，然后再逐步過渡到工具性的應(yīng)對(duì)制度層面。在工具性立法上，可以以反映價(jià)值性立法的原則作為指導(dǎo)，如依據(jù)可持續(xù)發(fā)展原則、強(qiáng)制減排與自主減排相結(jié)合原則等，明確框架式基本法所規(guī)定的排放交易制度、排放稅費(fèi)制度和表彰獎(jiǎng)勵(lì)制度等賦予的法律責(zé)任，制定行之有效的規(guī)制細(xì)則，實(shí)現(xiàn)整個(gè)氣候風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)立法模式的巨大創(chuàng)新。

(2) 立法原則。立法原則是對(duì)立法作出指導(dǎo)性的基本規(guī)定，需要有指導(dǎo)性和實(shí)踐性的作用。鑒于中國(guó)當(dāng)前的社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況以及中國(guó)在國(guó)際社會(huì)中的地位，中國(guó)在確立應(yīng)對(duì)氣候變化立法中的原則時(shí)應(yīng)當(dāng)結(jié)合自身實(shí)際。建國(guó)以來，雖然中國(guó)取得了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人民生活水平的不斷發(fā)展與提高，但是與西方發(fā)達(dá)國(guó)家仍相距甚遠(yuǎn)，仍處于工業(yè)化的初級(jí)階段，這是中國(guó)目前的最基本情況。與第三世界的有些國(guó)家相比，中國(guó)也存在一定的差距。中國(guó)是一個(gè)人口眾多、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展極不平衡的國(guó)家，社會(huì)貧富差距懸殊，部分人的經(jīng)濟(jì)狀況僅能滿足個(gè)人的吃穿需求，這些國(guó)情都決定著中國(guó)不僅要認(rèn)真對(duì)待環(huán)境污染問題，而且不能以犧牲經(jīng)濟(jì)發(fā)展為代價(jià)去實(shí)現(xiàn)氣候質(zhì)量的提升，兩者必須進(jìn)行有效兼顧。所以，中國(guó)有關(guān)氣候問題的專門性立法必須著眼于“發(fā)展權(quán)”，堅(jiān)持我國(guó)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境保護(hù)的可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。然而，對(duì)我國(guó)發(fā)布的《氣候變化應(yīng)對(duì)法》征求意見稿中提出的相關(guān)原則進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，立法中雖然堅(jiān)持了可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展原則，但由于羅列的原則較多，甚至部分原則無法構(gòu)成基本原則，造成立法原則之間優(yōu)先或者輕重順序上的混亂。

(3) 立法體例。毋庸置疑，氣候變化應(yīng)對(duì)法的立法體例設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)是全面、符合邏輯的。一方面，它不僅要對(duì)氣候變化問題予以全面綜合的法律約束和規(guī)范，同時(shí)還要突出重點(diǎn)，將不同部門、不同領(lǐng)域和不同環(huán)節(jié)的法律方法相結(jié)合，對(duì)整體的制度體系進(jìn)行相關(guān)的構(gòu)建。另一方面，考慮到中國(guó)的氣候立法主要是為了滿足應(yīng)對(duì)政策、引導(dǎo)和完整性的要求，《氣候變化應(yīng)對(duì)法》還應(yīng)該具備操作性更強(qiáng)的實(shí)施細(xì)則。在這方面，《氣候變化應(yīng)對(duì)法》征求意見稿中主要規(guī)定了應(yīng)對(duì)氣候變化應(yīng)享受的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)，應(yīng)對(duì)氣候變化的保障機(jī)制、監(jiān)督管理、宣傳教育、社會(huì)參與、國(guó)際合作和法律責(zé)任等，不僅符合我國(guó)傳統(tǒng)環(huán)境立法體例設(shè)計(jì)的慣例，也突出反映了應(yīng)對(duì)氣候變化的工作重點(diǎn)和難點(diǎn)。但建議稿中部分內(nèi)容間的邏輯關(guān)系尚未最終確定，如規(guī)定對(duì)不符合節(jié)能減排要求的技術(shù)、工藝、設(shè)備進(jìn)行明令禁止，但卻又規(guī)定了碳交易制度。碳交易制度必須適用于減排成本不同的雙方主體，即減排成本高的主體向減排成本低的主體進(jìn)行排量的購(gòu)買，但是如果有一方將所有機(jī)械設(shè)備換成低排量的設(shè)備，就不需要設(shè)置碳排放量交易制度，因?yàn)樗懈吲欧帕康募夹g(shù)、工藝、設(shè)備都已經(jīng)被淘汰，任何一個(gè)廠家的碳排放量都已經(jīng)足夠，無需向其他人購(gòu)買，所以這兩項(xiàng)制度之間存在著矛盾。

總之，制定一部綜合性的、專門應(yīng)對(duì)氣候變化的法律法規(guī)，既可以為我國(guó)今后應(yīng)對(duì)氣候變化的工作起到宏觀意義上的指導(dǎo)作用，細(xì)化并認(rèn)真落實(shí)我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化法律制度的立法目的、政策方針，體現(xiàn)我國(guó)積極預(yù)防氣候風(fēng)險(xiǎn)的決心和信心；又可以將其作為一部起到統(tǒng)領(lǐng)作用的法律，使其成為關(guān)乎氣候問題的綱領(lǐng)性規(guī)定，與具體法規(guī)一起組成專門應(yīng)對(duì)氣候變化的法律體系，以利于賦予預(yù)防氣候風(fēng)險(xiǎn)法明確的法律效力，使得預(yù)防氣候風(fēng)險(xiǎn)的法律效果更加清晰[18]。

2.堅(jiān)持減緩性與適應(yīng)性立法并重原則，弱化氣候風(fēng)險(xiǎn)

減緩溫室氣體排放與適應(yīng)氣候變化是應(yīng)對(duì)全球氣候變化并舉的兩項(xiàng)綱領(lǐng)性措施，二者相輔相成、缺一不可[19]。坎昆決議中明確指出，在應(yīng)對(duì)氣候變化方面，“適應(yīng)”與“減緩”兩項(xiàng)措施處于同等重要的地位，兩者實(shí)施沒有先后可言。在這樣的國(guó)際環(huán)境背景下，我國(guó)作為受氣候變化影響嚴(yán)重的發(fā)展中國(guó)家，也應(yīng)該堅(jiān)持二者并重的基本原則，堅(jiān)決利用科學(xué)技術(shù)手段最大限度地控制或者防止氣候風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，從而改善生態(tài)環(huán)境。

(1) 減緩性立法。減緩性立法主要是利用恰當(dāng)?shù)姆梢?guī)范手段，做到有效降低人類碳排放，改善全球氣候持續(xù)變暖的惡性局面。減緩措施是人類應(yīng)對(duì)氣候變化最積極、最有效的辦法，也是當(dāng)前被人們較為普遍接受的做法。

從我國(guó)減緩氣候變化的能源戰(zhàn)略來看，應(yīng)優(yōu)先考慮在法律體制層面上進(jìn)行減緩性氣候相關(guān)立法。為弱化我國(guó)氣候變化所帶來的風(fēng)險(xiǎn)，我國(guó)應(yīng)當(dāng)積極制定、修改與減緩性相關(guān)的法律、法規(guī)以及地方性規(guī)章等，促成以《氣候變化應(yīng)對(duì)法》為主軸，自上而下的，各地方圍繞中央且各自形成數(shù)個(gè)面的，具體的、可操作的法律條文的形成[20]。

歷經(jīng)多年的探索研究，減緩性立法框架體系現(xiàn)已經(jīng)初步形成，但仍需不斷進(jìn)行修改完善。首先，在環(huán)境法律制定上，要兼顧法律的全面周延。例如，目前我國(guó)在節(jié)能立法方面已取得較大突破，是我國(guó)減緩性立法領(lǐng)域較為完善的部分。特別是結(jié)合我國(guó)溫室氣體排放控制戰(zhàn)略需要，我國(guó)已經(jīng)公布的《能源法》(征求意見稿)取得了令人矚目的成就，期待這部法律的早日出臺(tái)。修訂后的《能源法》，應(yīng)當(dāng)是能源領(lǐng)域的最高立法，其調(diào)整對(duì)象應(yīng)當(dāng)涉及能源安全、能源效率、能源管理、能源環(huán)境保護(hù)等全局性問題，而調(diào)整的范圍應(yīng)當(dāng)由傳統(tǒng)工業(yè)節(jié)能轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)節(jié)能、建筑節(jié)能、交通節(jié)能、公共機(jī)構(gòu)節(jié)能等多領(lǐng)域、全方位的節(jié)能。其次，在制度體系構(gòu)建上，應(yīng)更加注重構(gòu)建和完善減排制度。在減排制度問題上，要設(shè)置具體的減排指標(biāo)，雖然中國(guó)目前在國(guó)際層面承擔(dān)的是自愿減排義務(wù)，但是對(duì)于未來減排責(zé)任的承擔(dān)，中國(guó)自身應(yīng)該有一個(gè)大概的方向。與此同時(shí)，在減排制度的設(shè)置上還可以引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，利用市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)的手段，促使高效運(yùn)作的減排機(jī)制形成。

(2) 適應(yīng)性立法。在減緩性氣候立法技術(shù)不斷提高的基礎(chǔ)上，將適應(yīng)性氣候立法作為一種未來社會(huì)生存和發(fā)展的戰(zhàn)略加以強(qiáng)調(diào)具有非常重要的實(shí)效作用。特別是對(duì)現(xiàn)今經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和社會(huì)條件仍比較脆弱的中國(guó)而言，在不斷惡化的氣候?yàn)?zāi)害風(fēng)險(xiǎn)面前，氣候問題將首先是適應(yīng)問題[21]。

首先，完善相關(guān)適應(yīng)性立法。受法律發(fā)展水平的限制，我國(guó)目前還沒有相關(guān)的適應(yīng)性立法，深入開展有關(guān)研究，建立并完善適應(yīng)性立法體系至關(guān)重要。適應(yīng)性立法應(yīng)當(dāng)涵蓋資源保護(hù)、災(zāi)害防免、福利保障等方面，以期達(dá)成從整體上統(tǒng)一協(xié)調(diào)適應(yīng)性能力的建設(shè)。在繼續(xù)推進(jìn)各自領(lǐng)域適應(yīng)性能力建設(shè)的同時(shí)，應(yīng)研究各領(lǐng)域在適應(yīng)氣候變化上的相互關(guān)系，協(xié)調(diào)各部門的利益。其次，在完善如《草原法》、《森林法》等相關(guān)適應(yīng)性法律的基礎(chǔ)上，我國(guó)應(yīng)盡快制定適應(yīng)氣候變化的國(guó)家戰(zhàn)略，完善以政府為中心、多部門聯(lián)合建設(shè)、社會(huì)積極參與的災(zāi)害應(yīng)急與風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，提高綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和預(yù)警能力，弱化氣候風(fēng)險(xiǎn)對(duì)環(huán)境、人類健康、生命財(cái)產(chǎn)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的災(zāi)害。

3.共同但有區(qū)別的責(zé)任原則的本土化，降低氣候風(fēng)險(xiǎn)

共同但有區(qū)別的責(zé)任原則是國(guó)際環(huán)境法中的一項(xiàng)重要原則，作為該原則的本土化發(fā)展，可以嘗試將其應(yīng)用于我國(guó)氣候變化中。這就需要以降低氣候風(fēng)險(xiǎn)為宗旨，以共同但有區(qū)別的責(zé)任為原則，在原有責(zé)任歸置的基礎(chǔ)上，重新確定各市場(chǎng)主體及政府機(jī)關(guān)或者它們之間法律責(zé)任的分配機(jī)制[22]。

(1) 共同責(zé)任。共同責(zé)任最早起源于對(duì)共同利益的保護(hù)，進(jìn)而逐步發(fā)展演變。鑒于氣候變化的普遍性、廣泛性和持久性等特點(diǎn)，由經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、個(gè)人消費(fèi)、政府行為等產(chǎn)生的氣候問題以及企業(yè)、消費(fèi)者和政府之間是相互聯(lián)系并相互影響的關(guān)系，企業(yè)、消費(fèi)者和政府之中的任何一方職責(zé)的履行都需要其他各方的大力支持和積極配合。因此，保護(hù)和改善環(huán)境直接關(guān)系著人類的共同利益，氣候問題所帶來的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任是由所在地的企業(yè)、消費(fèi)者和政府分擔(dān)的，該責(zé)任首先就是一種社會(huì)的共同責(zé)任。

共同的責(zé)任，意味著應(yīng)對(duì)各種漸變緩發(fā)性氣候風(fēng)險(xiǎn)，甚至極端突變性氣候風(fēng)險(xiǎn)，需要從目前單一的政府環(huán)境法律責(zé)任模式轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)共同環(huán)境法律責(zé)任模式。但是，為了避免“所有人的責(zé)任意味著沒有人承擔(dān)責(zé)任”情況的發(fā)生，應(yīng)當(dāng)由指定或特定的一方作為責(zé)任主要承擔(dān)者，或者責(zé)任承擔(dān)的關(guān)鍵者，以在共同責(zé)任中起到領(lǐng)導(dǎo)和組織作用。

(2) 區(qū)別責(zé)任。共同但有區(qū)別的責(zé)任原則的前提是承認(rèn)環(huán)境問題的整體性。在應(yīng)對(duì)氣候變化責(zé)任制度中，企業(yè)、消費(fèi)者與政府之間的責(zé)任總量是一定的，一旦其中一方所承擔(dān)的責(zé)任量變多，則勢(shì)必導(dǎo)致其他方剩余責(zé)任總量變少，因此應(yīng)當(dāng)設(shè)計(jì)一個(gè)綜合的法律責(zé)任機(jī)制，結(jié)合各種實(shí)際情況，公平地為不同地區(qū)、行業(yè)和群體分配不同的法律責(zé)任，如圖1所示。

圖1 綜合法律責(zé)任機(jī)制的框架

首先，對(duì)于政府而言，鑒于其一直以來都是應(yīng)對(duì)氣候變化的策劃者和主要參與者，為居民提供良好的生活、生產(chǎn)環(huán)境是其公共職能的一部分[23]，可以采納《氣候變化應(yīng)對(duì)法》建議稿中政府責(zé)任制的相關(guān)內(nèi)容，實(shí)行應(yīng)對(duì)氣候變化的目標(biāo)責(zé)任制和考核制，在地方政府及其主要負(fù)責(zé)人考核評(píng)價(jià)中將區(qū)域減排情況、單位GDP能效作為重要指標(biāo)列入其中。同時(shí)，為了避免出現(xiàn)最終由受害者自己承擔(dān)最多風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)象，可以在事前規(guī)定政府責(zé)任制的情況下，明確要求政府應(yīng)當(dāng)作為主要責(zé)任承擔(dān)者，積極盡到補(bǔ)償或者賠償責(zé)任，以使政府在責(zé)任承擔(dān)體系中起到核心作用。

其次，對(duì)于企業(yè)而言，同樣應(yīng)明確應(yīng)對(duì)氣候變化所承擔(dān)的法律責(zé)任。由于政府職能擴(kuò)展的有限性，應(yīng)對(duì)氣候變化如果僅僅由政府承擔(dān)末端的處置責(zé)任，不僅不能從源頭上預(yù)防氣候風(fēng)險(xiǎn)，還會(huì)在事實(shí)上造成企業(yè)在生產(chǎn)過程中缺乏對(duì)氣候因素的考慮。而如果由企業(yè)承擔(dān)應(yīng)對(duì)氣候變化的責(zé)任，則能夠促使企業(yè)將應(yīng)對(duì)氣候問題的責(zé)任轉(zhuǎn)化到產(chǎn)品的設(shè)計(jì)、開發(fā)等生命上游階段，從根本上解決應(yīng)對(duì)氣候風(fēng)險(xiǎn)的問題，降低整個(gè)環(huán)境成本。對(duì)于企業(yè)在應(yīng)對(duì)氣候變化過程中所承擔(dān)的責(zé)任，政府可以將企業(yè)區(qū)分為排污量高但經(jīng)濟(jì)效益低和排污量低而經(jīng)濟(jì)效益高的企業(yè)，要求后者以合作發(fā)展的方式，采取一切實(shí)際步驟，促進(jìn)便利和酌情資助將此類專有技術(shù)、做法和過程轉(zhuǎn)讓給科學(xué)技術(shù)落后、排污量大的企業(yè)，讓它們有機(jī)會(huì)獲得從而應(yīng)用新技術(shù)，改善其排污狀況[24]。

再次，對(duì)于消費(fèi)者而言，作為社會(huì)生產(chǎn)生活的重要組成部分，更是最直接受氣候?yàn)?zāi)害風(fēng)險(xiǎn)影響的群體，因此其對(duì)責(zé)任的承擔(dān)是整體法律責(zé)任實(shí)現(xiàn)中不可或缺的一環(huán)。然而，由于消費(fèi)者數(shù)量眾多，對(duì)產(chǎn)品所帶來的氣候風(fēng)險(xiǎn)很難有直接的控制能力且法律責(zé)任的強(qiáng)制執(zhí)行也十分困難，故而消費(fèi)者的法律責(zé)任主要體現(xiàn)在提倡綠色消費(fèi)、積極開展廢棄物品的回收利用以及承擔(dān)產(chǎn)品回收、循環(huán)和以環(huán)保方式處置的費(fèi)用等方面。

五、結(jié) 語(yǔ)

氣候變化是人類面臨的一個(gè)空前復(fù)雜的綜合性問題。鑒于近年來氣候變化和極端天氣事件的頻繁發(fā)生，我國(guó)正處于一個(gè)氣候風(fēng)險(xiǎn)逐漸累積、多重危機(jī)頻現(xiàn)的高風(fēng)險(xiǎn)時(shí)期，氣候變化的有效應(yīng)對(duì)就顯得異常急迫和重要。補(bǔ)充氣候變化應(yīng)對(duì)法律體系，實(shí)現(xiàn)氣候變化的系統(tǒng)性法律防治，保持氣候系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能總體平衡穩(wěn)定，不僅有助于完善氣候變化應(yīng)對(duì)的法律理論體系與方法論基礎(chǔ)，而且將減小未來氣候變化對(duì)我國(guó)的影響，全面增強(qiáng)我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化和極端天氣事件的能力。

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LegalchannelsofcourteringclimatechangeinvisualfieldofclimateriskinChina

ZHONG Huang-yuan, ZHANG Ji-chu

(Law School, Fuzhou University, Fuzhou 350108, China)

Along with the advent of risk society, climate risk events bring huge impacts on human social life.As the largest emitter of greenhouse gases in the world, facing the high probability of occurrence of climate risk, China falls into dilemma on the problem of courtering climate change.Existing laws still can not meet the needs of international obligations they assumed to courter climate change, hence, the legal channels of courtering climate change should be transformed further in China, the legal works of courtering climate change should be perfected, the courtering of climate change should be brought into legalized track, in order to comprehensively promote the legalized development of courtering climate change in China.

climate change; climate risk; risk society; legalization; legal subject; legal liability; legislation mode

2014-01-19

鐘凰元(1989-)，女，福建尤溪人，碩士生，主要從事環(huán)境法等方面的研究。

* 本文已于2014-05-20 16∶51在中國(guó)知網(wǎng)優(yōu)先數(shù)字出版。 網(wǎng)絡(luò)出版地址: http://www.cnki.net/kcms/detail/21.1558.C.20140529.1303.001.html

10.7688/j.issn.1674-0823.2014.05.12

D 912.6

A

1674-0823(2014)05-0454-07

(責(zé)任編輯:張 璐)