我國(guó)縣級(jí)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)研究

周梅妍

中國(guó)人民銀行和中國(guó)銀監(jiān)會(huì)在2009年3月聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出要支持一些有條件的地方政府組建投融資平臺(tái)，中央實(shí)施寬松貨幣政策，地方融資平臺(tái)紛紛上馬。政府融資平臺(tái)一方面緩解了地方財(cái)政壓力，而另一方面可能使得償債能力不足的地方政府的或有負(fù)債轉(zhuǎn)化為直接負(fù)債。如今，我國(guó)地方政府債務(wù)已經(jīng)呈現(xiàn)規(guī)模大、增長(zhǎng)快、結(jié)構(gòu)不合理、影響比較復(fù)雜的特點(diǎn)，這些因素使得地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)日益突顯，引起了國(guó)內(nèi)外對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的廣泛關(guān)注。

一、Z縣地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的個(gè)案分析

（一）Z縣縣情及政府債務(wù)簡(jiǎn)介

Z縣地處湖北境內(nèi)，長(zhǎng)江中游北岸，江漢平原西緣，屬三峽之末，荊江之首。全縣總面積約1310.4平方公里，全縣地勢(shì)平坦，平原和水地占比面積約一半。Z縣交通便利，萬(wàn)里長(zhǎng)江貫東而去，焦柳鐵路穿境南下，宜黃高速公路和318國(guó)道并行東西，縣中心城區(qū)距三峽機(jī)場(chǎng)約30公里，構(gòu)成了水、陸、空立體交通網(wǎng)絡(luò)。全縣轄8個(gè)鎮(zhèn)、1個(gè)街道辦事處，共有198個(gè)行政村，總?cè)丝诩s50萬(wàn)人。Z縣經(jīng)濟(jì)活躍，一、二、三產(chǎn)業(yè)分布合理，招商引資成果顯著。自2010年始，Z縣年GDP超過(guò)160億元以上，經(jīng)濟(jì)總量實(shí)現(xiàn)又好又快發(fā)展。

然而，在Z縣政府支出增加過(guò)快的背景下，Z縣政府債務(wù)余額大幅攀升、出現(xiàn)了舊債未去、新債又添的情況。2009年全縣地方一般預(yù)算收入完成46910萬(wàn)元，比同期37458萬(wàn)元增加9452萬(wàn)元，增長(zhǎng)25.23%。2009年，Z縣政府債務(wù)52450萬(wàn)元（其中：縣級(jí)債務(wù)38880萬(wàn)元，占總債務(wù)的74%；鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)13570萬(wàn)元，占總債務(wù)的26%)。2009年初全縣政府債務(wù)余額33696萬(wàn)元，2009年新增債務(wù)30801萬(wàn)元，2009年償還12047萬(wàn)元。截止2010年，本級(jí)政府性債務(wù)合計(jì)61389.55萬(wàn)元，其中：政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)56523.89萬(wàn)元（含糧食掛帳17966萬(wàn)元，供銷(xiāo)掛帳2930.2萬(wàn)元）；政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)2115.66萬(wàn)元；政府可能需要承擔(dān)救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)2750萬(wàn)元。

（二）Z縣政府債務(wù)的結(jié)構(gòu)

1.Z縣政府債務(wù)的舉債主體

從債務(wù)舉借主體來(lái)看，Z縣政府（含政府部門(mén)和機(jī)構(gòu)）是債務(wù)的主要舉借主體。在2011年末政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額中，見(jiàn)圖1所示，政府（含政府部門(mén)和機(jī)構(gòu)）、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位、融資平臺(tái)公司分別為42155萬(wàn)元、7241萬(wàn)元、2080萬(wàn)元、21800萬(wàn)元，分別占總債務(wù)余額的58.16%、10.11%、3.36%、29.96%。

圖1 Z縣舉債主體分布狀況圖

從2007年至2011年，各類(lèi)舉債主體舉債的債務(wù)量增長(zhǎng)變化情況：

（1）政府（含政府部門(mén)和機(jī)構(gòu)）舉借的債務(wù)增長(zhǎng)變化情況：2007年末債務(wù)余額39799.13萬(wàn)元，2011年較2007年增長(zhǎng)5.92%.

（2）經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位舉借的債務(wù)保持平穩(wěn)，2011年末余額7241萬(wàn)元。

（3）公用事業(yè)單位舉借的債務(wù)保持平穩(wěn)，2011年末余額2080萬(wàn)元。

（4）融資平臺(tái)公司舉借的債務(wù)增長(zhǎng)變化情況：Z縣建設(shè)投資有限公司2008年6月成立，2009年舉借債務(wù)19400萬(wàn)元，2010年末債務(wù)21800萬(wàn)元，增長(zhǎng)率為11%.

2.Z縣政府債務(wù)的來(lái)源

以2010年年底數(shù)據(jù)為例，見(jiàn)圖2所示，Z縣債務(wù)來(lái)源主要有銀行存款、其他單位和個(gè)人借款、國(guó)債轉(zhuǎn)專(zhuān)項(xiàng)資金、項(xiàng)目資金等，其中占總債務(wù)95%為直接債務(wù)，約4.73億元，包括：世界銀行貸款水資源項(xiàng)目1600萬(wàn)元、國(guó)債轉(zhuǎn)貸資金33萬(wàn)元、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)借款349萬(wàn)元、解決地方金融風(fēng)險(xiǎn)專(zhuān)項(xiàng)借款4480萬(wàn)元、國(guó)內(nèi)金融組織其他借款13380萬(wàn)元、向單位借款7570萬(wàn)元、向個(gè)人借款3510萬(wàn)元等。另外擔(dān)保債務(wù)占總債務(wù)比重約為5%，為2545萬(wàn)元，主要是為水資源項(xiàng)目和改水項(xiàng)目1404萬(wàn)元、中小企業(yè)信用擔(dān)保1000萬(wàn)元等。

圖2 Z縣債務(wù)來(lái)源分布圖 單位：萬(wàn)元

政府發(fā)行債券的債務(wù)總量及規(guī)模在近年來(lái)迅速增長(zhǎng)，主要集中在地方政府債券方面。2010年發(fā)行總額為4000萬(wàn)元，2011年已達(dá)8974萬(wàn)元。這些指標(biāo)反映了Z縣在應(yīng)對(duì)擴(kuò)大內(nèi)需和后金融危機(jī)時(shí)期舉債建設(shè)的成效。

3.Z縣政府債務(wù)的用途

Z縣政府債務(wù)主要投資以下幾個(gè)方面，一是清理農(nóng)村合作基金會(huì)借款；二利用世行和國(guó)開(kāi)行借款開(kāi)發(fā)項(xiàng)目；三是用于鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村政權(quán)建設(shè)；四是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；五是農(nóng)村義務(wù)教育設(shè)施和教育設(shè)備購(gòu)置；六是償還國(guó)債轉(zhuǎn)貸資金和供銷(xiāo)股金等。以2009年數(shù)據(jù)為例，Z縣舉債用途主要在以下幾個(gè)方面：（1）彌補(bǔ)政府及單位運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)不足7026萬(wàn)元，占年總負(fù)債的比重的21%；（2）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)11172萬(wàn)元，占總負(fù)債的比重為33%；（3）“普九”工程欠款、教育運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)不足和教育設(shè)施達(dá)標(biāo)5530萬(wàn)元，占總負(fù)債的比重為16%；（4）世行水資源和改水項(xiàng)目未到期債務(wù)3004萬(wàn)，占總債務(wù)比重的9%；（5）糧食企業(yè)改革、周轉(zhuǎn)及億元縣建設(shè)財(cái)務(wù)掛賬1191萬(wàn)元，占總負(fù)債的比重為4%。

二、縣級(jí)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的成因分析

通過(guò)上述對(duì)我國(guó)中部Z縣的政府債務(wù)概況進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)我國(guó)縣級(jí)地方政府債務(wù)的形成與積累有著十分復(fù)雜的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)原因，有歷史遺留問(wèn)題顯性化，有政府行為不規(guī)范所致，還有的是債務(wù)管理體制因素造成的，因而是多重因素和矛盾綜合作用的結(jié)果。

（一）體制性原因

從財(cái)政體制角度來(lái)看，近年來(lái)各項(xiàng)改革力度不斷加大，加上地方政府經(jīng)濟(jì)建設(shè)投入要求的增加，地方財(cái)政支出增長(zhǎng)速度大大超過(guò)收入增長(zhǎng)速度，支撐經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的財(cái)力匱乏。而現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度又不完善，雖近幾年，中央加大對(duì)省級(jí)以下政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，但相對(duì)地方資金缺口來(lái)說(shuō)，力度太小。

從行政體制來(lái)看，現(xiàn)行的中國(guó)行政管理體制改革緩慢，政府職能和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)觀轉(zhuǎn)換不到位，加上現(xiàn)行的政府績(jī)效評(píng)估和監(jiān)督體系不完善，由于政績(jī)考核偏重于GDP和財(cái)政收入的增長(zhǎng)，為了在有限任期內(nèi)表現(xiàn)政績(jī)，地方干部更愿意投資于拉動(dòng)地方GDP的項(xiàng)目，建設(shè)“形象工程”和“政績(jī)工程”來(lái)獲取政治資本。

（二）經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面的原因

各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展需要政府提供相應(yīng)的公共產(chǎn)品、公共服務(wù)。而目前縣級(jí)地方政府以有限的財(cái)政資金支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展所需要的社會(huì)公共設(shè)施和公共服務(wù)還不夠，迫使縣級(jí)政府不得不舉債來(lái)加快社會(huì)公共設(shè)施建設(shè)，提高公共服務(wù)水平。其中也有一些地方政府沒(méi)有考慮該縣財(cái)政的承受能力或者是脫離當(dāng)?shù)貙?shí)際需要，追求超前的、高標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目，導(dǎo)致政府債務(wù)負(fù)擔(dān)加重。

再者，當(dāng)前適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的中國(guó)地方政府投融資體制未能發(fā)展完善，地方政府缺乏法定的規(guī)范的直接融資渠道，為了不阻礙建設(shè)進(jìn)程，只能采取把債務(wù)分散在各部門(mén)或機(jī)構(gòu)，或者以為其他單位或項(xiàng)目提供擔(dān)保的方式籌集資金的方式，城市發(fā)展、土地升值成為了地方政府緩解壓力的救命稻草。

（三）政府債務(wù)管理方面的原因

我國(guó)縣級(jí)地方政府缺乏統(tǒng)一的地方債務(wù)管理機(jī)構(gòu)和科學(xué)的管理辦法，缺乏一套科學(xué)規(guī)范的信息披露機(jī)制。現(xiàn)行的預(yù)算會(huì)計(jì)報(bào)告無(wú)法全面準(zhǔn)確地記錄和反應(yīng)政府的負(fù)債情況。與財(cái)政負(fù)債的核算范圍相適應(yīng)，預(yù)算會(huì)計(jì)報(bào)告也只能揭示和披露直接顯性負(fù)債信息，對(duì)直接隱性負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)的狀況無(wú)法做出客觀的評(píng)價(jià)。而且我國(guó)目前還沒(méi)有能夠全面、系統(tǒng)地反映政府全部活動(dòng)的政府財(cái)務(wù)報(bào)告，因此對(duì)于財(cái)政債務(wù)信息的反應(yīng)也是分散的、零碎的，沒(méi)有形成全面而統(tǒng)一的債務(wù)報(bào)告體系。其次，缺少相應(yīng)的決策失誤的責(zé)任機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，因而進(jìn)一步助長(zhǎng)了地方政府的盲目舉債。對(duì)地方政府非法融資的處罰力度偏小，致使各級(jí)地方政府和地方政府部門(mén)舉債欲望不斷膨脹，舉債形式不斷翻新，債務(wù)規(guī)模越來(lái)越大。

三、防范和控制縣級(jí)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的建議

當(dāng)前縣級(jí)地方政府債務(wù)在推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)，包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)方面都起到了積極作用，但是也出現(xiàn)了諸多不規(guī)范的行為，為當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來(lái)了一定的風(fēng)險(xiǎn)。我們有必要采取一些措施控制地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（一）協(xié)調(diào)地方政府的財(cái)政與行政體制

在完善縣級(jí)地方財(cái)政體制改革過(guò)程中所面臨的一個(gè)主要任務(wù)是完善地方財(cái)政體制轉(zhuǎn)換過(guò)程中的政策接續(xù)問(wèn)題。首先，要盡快建立縣級(jí)地方財(cái)政的相應(yīng)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和預(yù)算平衡機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)行政體制與財(cái)政體制的匹配協(xié)調(diào)，推動(dòng)省、市、縣財(cái)政關(guān)系轉(zhuǎn)換和政策銜接。

其次，至少在短期，強(qiáng)縣放權(quán)以實(shí)現(xiàn)縣級(jí)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)公共服務(wù)均等化兩者之間良性互動(dòng)的預(yù)期能否實(shí)現(xiàn)，省級(jí)以及中央的政府支持系數(shù)是重要的解釋變量，需要對(duì)縣級(jí)地方政府提供必要的政策和資金支持來(lái)緩解縣級(jí)地方財(cái)政壓力。

（二）強(qiáng)化地方政府債務(wù)主體的問(wèn)責(zé)機(jī)制

我國(guó)地方政府在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)上存在明顯的“大鍋飯”管理思想，地方政府債務(wù)問(wèn)責(zé)機(jī)制不能落實(shí)到具體行政單位，或者具體經(jīng)辦政府官員身上，導(dǎo)致政府負(fù)擔(dān)和個(gè)人責(zé)任意識(shí)淡薄。因此，必須明確界定債務(wù)資金的融資部門(mén)、使用部門(mén)和監(jiān)管部門(mén)的相關(guān)職責(zé)和權(quán)力分工，形成相互制約、責(zé)任明晰的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任制度。

另外，由于目前融資平臺(tái)公司已經(jīng)成為政府舉借債務(wù)的非常重要的主體，越來(lái)越多的債務(wù)是通過(guò)政府設(shè)立的投融資公司來(lái)舉債的，而此類(lèi)公司過(guò)多過(guò)濫將會(huì)最終導(dǎo)致地方政府債務(wù)的規(guī)模難以控制，隨之而來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)將阻礙整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，造成嚴(yán)重后果。因此，必須控制政府所設(shè)的各類(lèi)投資公司的數(shù)量，并且通過(guò)對(duì)投資公司實(shí)行財(cái)務(wù)總監(jiān)或會(huì)計(jì)的委派制度，加強(qiáng)財(cái)務(wù)監(jiān)督，規(guī)范資金運(yùn)作。

（三）規(guī)范地方政府債務(wù)的管理制度

首先，我們應(yīng)該建立政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度，規(guī)范政府資產(chǎn)、負(fù)債等財(cái)務(wù)狀況的信息披露。結(jié)合應(yīng)計(jì)制核算基礎(chǔ)，建立政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度，對(duì)符合應(yīng)計(jì)制基礎(chǔ)下負(fù)債確認(rèn)條件和計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)的政府債務(wù)按要求進(jìn)行相應(yīng)的會(huì)計(jì)核算，并在政府財(cái)務(wù)報(bào)表中反映。

其次，對(duì)政府債務(wù)項(xiàng)目，相關(guān)部門(mén)要實(shí)行跟蹤檢查，以便于及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，這樣才能督促項(xiàng)目單位整改到位。尤其是對(duì)政府重大舉債項(xiàng)目，必須進(jìn)行全程跟蹤審計(jì)監(jiān)督，而且將政府及其所屬部門(mén)的政府債務(wù)狀況列入領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)范圍，并且要公開(kāi)審計(jì)結(jié)果。

[1]財(cái)政部財(cái)科所.2010-2011年度財(cái)政研究報(bào)告(上冊(cè)).北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2012：69.

[2]國(guó)務(wù)院關(guān)于2010年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告.中華人民共和國(guó)審計(jì)署.

[3]國(guó)務(wù)院關(guān)于2011年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告.中華人民共和國(guó)審計(jì)署.

[4]劉尚希.公共風(fēng)險(xiǎn)視角下的公共財(cái)政.北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2010：75-77.

[5]Cordella.T,Luca,A.R.et al.Debt Overhang or Debt Irrelevance?Revisiting the Debt-Growth Link.IMF Working Paper，2005.

[6]IMF(International Monetary Fund)Forthcoming.Manual Fund Transparency.Washington D.C.:IMF.