中國城鄉(xiāng)土地體制的沿革、現(xiàn)狀與改革方向

張彌

城鎮(zhèn)化是我國建設(shè)社會主義現(xiàn)代化的歷史任務(wù)，也是擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力所在。但在我國現(xiàn)行土地體制下，面臨著土地供應(yīng)不足、地方財政對土地高度依賴、土地使用效率下降、農(nóng)民權(quán)益和糧食安全受到影響、賣地和工程腐敗不斷等問題。針對這些問題，土地應(yīng)當(dāng)怎樣管理，怎樣推進(jìn)體制改革，都是下一步深化改革中必須著力解決的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

一、我國土地制度的歷史沿革

“溥天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣。”在中國原始社會和奴隸社會，土地一律歸國家所有。進(jìn)入封建社會后，我國的土地制度仍然是國家所有制，但在具體實(shí)施中，主要有以下四種形式：一是完全的土地國有制，也就是政府直接掌握土地。二是國家授田下的小土地占有制。受田者一般為自耕農(nóng)，只擁有土地使用權(quán)，所有權(quán)屬于國家。三是大土地占有制。國家訂立制度，允許地主通過受、請、射、賜、給、借、假、占等方式享有或占有較多的土地，讓他們役使佃農(nóng)耕種，收取私租。但這類土地的最高所有權(quán)仍屬于國家，國家可隨時根據(jù)需要采取追奪、追沒、逼賣、逼獻(xiàn)、逼遷，以至圈占、籍沒等方法收回這些土地。四是國家在一定條件下允許買賣土地，但必須在政府的監(jiān)督之下進(jìn)行，而且買賣后的土地所有權(quán)仍屬于國家，就是說土地所有權(quán)與土地買賣即土地使用權(quán)的讓渡不發(fā)生對應(yīng)的聯(lián)系。顯而易見，在我國2000多年的封建社會中，占主導(dǎo)地位的所有制形式一直是土地國有制。

新中國成立后，我國土地制度共有三次比較大的改革。第一次是新中國成立初期的土地改革：農(nóng)村確立土地私有制，城市實(shí)施土地國有化。在農(nóng)村通過對封建地主土地的無償沒收和舊式富農(nóng)土地的有償征收，將土地分給無地或者少地的農(nóng)民，實(shí)現(xiàn)了“耕者有其田”，確立了農(nóng)民土地私有制。在土地產(chǎn)權(quán)的激勵下，農(nóng)民從事農(nóng)牧漁業(yè)生產(chǎn)的積極性得到極大調(diào)動。在城市，通過沒收外國資本、官僚資本、原國民黨政府和敵對分子占有的土地，對市區(qū)中、小資本占地采取先保護(hù)、后贖買漸變?yōu)閲型恋?，國家長年以定價征地不斷擴(kuò)大國有土地等方式，有條不紊地推進(jìn)土地國有化政策。同時，國家對城市用地實(shí)施行政劃撥制度，基本上是把國有土地產(chǎn)權(quán)無償、無限期地給公共部門和單位使用。在1954年我國頒布的第一部《憲法》中，有關(guān)條款對土地和房屋作了如下規(guī)定：國家依照法律保護(hù)農(nóng)民的土地所有權(quán)和其他生產(chǎn)資料所有權(quán)；國家保護(hù)公民的合法收入、儲蓄、房屋和各種生活資料的所有權(quán)；國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定的條件，對城鄉(xiāng)土地和其他生產(chǎn)資料實(shí)行征購、征用或者收歸國有；礦藏、水流，由法律規(guī)定為國有的森林、荒地和其他資源，都屬于全民所有。

第二次是農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動時期的土地改革：農(nóng)民個人所有的土地被集中到集體所有和集中使用。從1952年冬天到1957年，我國進(jìn)行了將農(nóng)民土地私有制變?yōu)橥恋氐募w所有制的農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動，具體為建立互助組、組建初級農(nóng)業(yè)合作社、建立高級農(nóng)業(yè)合作社三步實(shí)施。在高級農(nóng)業(yè)合作社階段，農(nóng)民的土地?zé)o償歸農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社集體所有，這是土地私有制向集體所有制過渡的質(zhì)變階段。1958年的農(nóng)村人民公社化改革，主要通過對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的合并，將土地加以集中，實(shí)行公社集體所有，“產(chǎn)品按需分配”。1960年，中央提出土地“三級所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的制度，即土地歸公社、大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)三級所有，土地的使用權(quán)歸生產(chǎn)隊(duì)，由農(nóng)民統(tǒng)一使用，勞動報酬按工分分配。這一制度安排，雖然在給農(nóng)民的自留地政策上有所反復(fù)，但總體上一直實(shí)行到20世紀(jì)70年代末80年代初。

第三次是改革開放新時期的土地改革：在農(nóng)村，實(shí)行了土地集體所有，農(nóng)民承包使用的體制；在城鎮(zhèn)，土地國有，實(shí)行了有償出讓、有償使用、有償轉(zhuǎn)讓等體制，土地使用權(quán)可以抵押、入股；當(dāng)農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)土地時，仍實(shí)行集體土地轉(zhuǎn)為國有的征用體制。1982年我國頒布的《憲法》第十條明確規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征用。任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地?！?/p>

如今，時間已經(jīng)過去了30多年，我國經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和綜合國力發(fā)生了翻天覆地的變化，1982年《憲法》也共經(jīng)歷了4次修改，但關(guān)于土地制度的上述規(guī)定，除了強(qiáng)調(diào)國家在征收或者征用土地時要給予補(bǔ)償以及土地的使用權(quán)要依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓外，沒有任何變化?？梢哉f，當(dāng)前我國房地領(lǐng)域存在的眾多問題，與土地制度沒有同步改革創(chuàng)新是分不開的。不過，針對這個問題，近些年來我國出臺的有關(guān)法律法規(guī)作了改進(jìn)完善。比如，2007年頒布的《物權(quán)法》，第一次明確地把農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)與宅基地使用權(quán)規(guī)定為物權(quán)，有力地保護(hù)了農(nóng)民最基本的財產(chǎn)權(quán)利。

二、我國城鄉(xiāng)土地體制的特點(diǎn)

結(jié)合上文對我國土地制度歷史沿革的梳理和當(dāng)前的實(shí)際情況，筆者認(rèn)為，我國土地體制具有以下三個特點(diǎn)：

（一）城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下的土地體制

城市的土地屬于國家所有，土地的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使，國家可以依法劃撥或出讓土地使用權(quán)，國有土地使用權(quán)可以交易，但用途轉(zhuǎn)變受到嚴(yán)格管制。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有，農(nóng)民依法享有承包地使用、收益和土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利，但不得買賣承包地，如果采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)承包地的，還應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意。

（二）土地產(chǎn)權(quán)模糊不清

在城市，名義上土地屬于國家所有，但在實(shí)際經(jīng)營管理中要由具體的實(shí)體機(jī)構(gòu)來實(shí)施。根據(jù)現(xiàn)有的制度安排，國有土地資源長期是由從中央到各省、市、縣的多級政府來管轄，下一級政府向上一級政府負(fù)責(zé)，中央政府向全國人民代表大會負(fù)責(zé)，各省、市、縣政府也同時向當(dāng)?shù)氐牧⒎C(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，這種復(fù)雜的管理方式，加之政府橫向部門之間職責(zé)界定不清，使得國有土地的法人代表出現(xiàn)了虛化問題。而土地使用單位，特別是國有單位，只要獲得政府計(jì)劃審批，就可以比較自由、無償?shù)亻L久使用、閑置、儲備土地，由于國家的土地所有者權(quán)益沒有得到體現(xiàn)，國家所有制實(shí)際上已經(jīng)演變?yōu)閱挝凰兄啤?

在農(nóng)村，名義上土地屬于農(nóng)民集體所有，但在行使所有權(quán)時，又受到政府的嚴(yán)格控制。首先，集體土地受到國家政策和規(guī)劃的調(diào)控。其次，集體土地的產(chǎn)權(quán)主體十分模糊，多數(shù)地方的村級組織實(shí)際上代表集體土地所有者發(fā)揮作用，而村級組織雖然是通過村民自主選舉產(chǎn)生，但受制于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府，在執(zhí)行政策的過程中事實(shí)上是行政機(jī)構(gòu)的延伸。再次，國家可以根據(jù)需要征收或征用集體所有的土地，但在任何情況下，國有土地都不可能轉(zhuǎn)變?yōu)榧w土地。最后，農(nóng)村集體不具備在國家一級市場上自由買賣土地的法律資格，買賣土地的權(quán)力由國家壟斷，國家始終牢牢把握著對農(nóng)村集體土地的終極所有權(quán)。

（三）國家嚴(yán)格管制土地資源配置且高度集權(quán)

一方面，國家規(guī)定土地用途，把土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地，嚴(yán)格控制土地用途的改變。任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有建設(shè)用地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。城市編制用地規(guī)劃，改變用地的性質(zhì)，都需要土地規(guī)劃部門和土地管理部門的批準(zhǔn)。另一方面，國家高度集中土地資源的配置和管理權(quán)力。比如，《土地管理法》第四十五條明確規(guī)定：征收下列土地的，由國務(wù)院批準(zhǔn)：（一）基本農(nóng)田；（二）基本農(nóng)田以外的耕地超過三十五公頃的；（三）其他土地超過70公頃的。此三條規(guī)定以外的土地，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，并報國務(wù)院備案。

三、現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)制度的約束

當(dāng)前，我國城鄉(xiāng)二元化的土地體制始于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期，存在著諸多問題和矛盾，不僅不能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，而且還阻礙著城市化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化以及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，影響改革發(fā)展穩(wěn)定和現(xiàn)代化建設(shè)大局。

（一）農(nóng)民的權(quán)益嚴(yán)重受損

隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，大量農(nóng)村土地變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地。當(dāng)土地由農(nóng)用地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地時，要先由政府征購，再由政府出讓或批租給建設(shè)用地使用人。由于土地征購價格與批租價格相差很大，一部分本應(yīng)屬于農(nóng)民的權(quán)益以差價的形式轉(zhuǎn)讓給了政府及相關(guān)利益關(guān)系人，農(nóng)民的權(quán)益嚴(yán)重受損。此外，農(nóng)村的建設(shè)用地、宅基地、耕地，都不能進(jìn)行抵押貸款，也不能入股，交易受到限制，因此，土地不能作為資產(chǎn)來為農(nóng)民獲得利益，使得農(nóng)民少了一個重要的增加收入和致富的渠道。

（二）阻礙農(nóng)民進(jìn)城及城市化戰(zhàn)略的推進(jìn)

發(fā)展中的城市化過程，有一個人口從農(nóng)村退出和進(jìn)入城市的過程，其退出和進(jìn)入，必然涉及財產(chǎn)、置換、交易等制度和行為，且退出的成本收益和進(jìn)入居住的能力與成本是人口最終能不能完全城市化的關(guān)鍵。從目前的實(shí)際情況看，由于農(nóng)民無權(quán)自行處置級差地租較高的承包土地，包括宅基地，而大片農(nóng)田和宅基地退出復(fù)墾后，幾乎沒有補(bǔ)償，也無法變現(xiàn)換取城市住宅，向城市流動的退出損失太大，且進(jìn)入城市安居成本又太高，實(shí)際上形成了城市化中農(nóng)村人口的退出障礙。

（三）城鄉(xiāng)土地資源使用效率較低

一方面，隨著城市化的推進(jìn)，城鎮(zhèn)建設(shè)用地使用粗放程度不斷惡化，使用效率下降。從2000～2010年，全國人均城鎮(zhèn)工礦用地從130平方米提高到142平方米，城市建成區(qū)人口密度下降，從每平方公里7700人下降到7000人。另一方面，隨著農(nóng)民大量進(jìn)城務(wù)工，加之農(nóng)業(yè)比較收益較低，農(nóng)地流轉(zhuǎn)困難，很多耕地存在荒廢現(xiàn)象，農(nóng)村土地閑置問題比較突出。據(jù)有關(guān)學(xué)者估算，目前農(nóng)村閑置土地規(guī)模達(dá)到185萬～285萬公頃，相當(dāng)于現(xiàn)有城鎮(zhèn)用地的1/4～1/3。

（四）土地使用權(quán)終止后財產(chǎn)歸屬的不確定性風(fēng)險

在城鎮(zhèn)，土地使用年期在40～70年之間。根據(jù)現(xiàn)行制度規(guī)定，土地出讓到期后，土地和地上建筑物、其地附著物要收歸國有。在農(nóng)村，《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定：“耕地的承包期為三十年。”這樣的制度規(guī)定，使得土地使用者在使用年期終止時財產(chǎn)歸屬面臨著不確定性風(fēng)險。一方面，導(dǎo)致建筑土地的供給和房屋供給過少，而建筑地段需求和房屋需求過旺，使建筑地段和房屋價格居高不下。另一方面，由于周期長、投資大，財產(chǎn)又主要是地上附著物，加之到期財產(chǎn)存在被充公的風(fēng)險，投入產(chǎn)出較為不合算，投資積極性受到較大影響。

（五）農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營及現(xiàn)代化難以推進(jìn)

在現(xiàn)行的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度下，農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模比較小，且很難推進(jìn)規(guī)?；?jīng)營。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，除了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模化經(jīng)營外，更重要的是要發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)，如集約性種植、養(yǎng)殖，農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的深加工，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的社會化服務(wù)，這些都需要一些土地分配于此。如果實(shí)踐中主體設(shè)施和服務(wù)設(shè)施太簡陋，不利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

（六）土地財政問題突出

從這幾年的情況看，由于政府成立土地整備和出讓中心，先將農(nóng)民的土地盡可能全部征用過來，再招拍掛高價賣出去，政府從土地招拍掛中獲得了大量的收入，產(chǎn)生了土地財政問題。但在近年由于政府加大對土地的調(diào)控力度，以及拆遷成本的上升和土地出讓收入的減少，地方政府土地出讓金凈收入正逐步下降，較之2010年31.7%的峰值明顯下降，土地財政難以持續(xù)。

四、未來土地制度的改革方向

推進(jìn)城鄉(xiāng)土地改革，關(guān)鍵是要建立開放、競爭、統(tǒng)一而有序的土地市場，充分發(fā)揮市場機(jī)制的積極作用，以優(yōu)化土地資源配置，提高土地利用效率。

首先，土地供應(yīng)要發(fā)揮優(yōu)化資源配置的作用，前提是要打破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的路徑依賴，廢除土地的行政指標(biāo)分配，在宏觀層面加強(qiáng)對土地的總量控制和規(guī)劃引導(dǎo)，在微觀層面讓市場機(jī)制優(yōu)化資源配置的作用發(fā)揮得更充分。為適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，廢除現(xiàn)行的土地出讓招拍掛制度，打破土地的行政壟斷勢在必行。

其次，不同所有制土地等價交換，同地同價，對于非公益性用地，不再經(jīng)政府征用，集體用地直接進(jìn)入市場，由用地商到土地交易所尋找，其交易中的級差地租，由政府通過稅收的辦法加以調(diào)節(jié)。對于公益性用地，國家也應(yīng)遵循不同所有者之間產(chǎn)權(quán)平等的理論，按照市價進(jìn)行收購，價格太高的，可以用稅收或級差地租的辦法加以調(diào)節(jié)。

再次，不同所有制土地，不同法人占有的土地年期產(chǎn)權(quán)，平等進(jìn)入土地交易市場，根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)原則，集體土地只要符合規(guī)劃，就應(yīng)該與國有土地一樣進(jìn)入土地市場等價交易。通過市場競爭形成合理的地價，從而優(yōu)化土地資源的配置。

最后，修改有關(guān)法律法規(guī)，要本著執(zhí)政為民、以人為本的精神，要符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的規(guī)律和趨勢，要考慮土地制度的歷史延續(xù)性和改革的可操作性，讓各方利益相關(guān)者參加討論和發(fā)表意見，對各種方案和法律草案進(jìn)行實(shí)施成效和后果的預(yù)估，使有關(guān)土地與住宅體制改革的法律為科學(xué)發(fā)展和建設(shè)和諧社會而服務(wù)。

（作者系中共中央黨?？茖W(xué)社會主義教研部教授）