努力曼·依米提 斯坎得爾·依布拉音

國家與社會關(guān)系發(fā)展現(xiàn)狀及改革方向

努力曼·依米提 斯坎得爾·依布拉音

國家與社會關(guān)系格局是一國政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心問題。改革開放以來，我國國家與社會關(guān)系發(fā)展取得了較大的成就。但兩者還面臨很多挑戰(zhàn)，應(yīng)該繼續(xù)推進(jìn)國家與政府管理體制與觀念的改變、強(qiáng)化公民社會及社會組織的培育、推進(jìn)民生及提高公共服務(wù)的水平和繼續(xù)推進(jìn)政治體制改革等，構(gòu)建國家與社會關(guān)系互動發(fā)展、和諧雙贏的格局。

國家與社會關(guān)系 民主法治 政治體制 改革方向

中國國家與社會關(guān)系的發(fā)展成就

在過去的30多年里，尤其是進(jìn)入21世紀(jì)之后，我國的國家與社會關(guān)系發(fā)展格局在充分調(diào)動國家與社會雙方的積極性與能動性的情況下，取得了較大的成就。一方面構(gòu)建了國家與社會協(xié)調(diào)治理的新機(jī)制，促進(jìn)了國家與社會的良性互動，另一方面又改善了民生，發(fā)展了社會主義民主法治建設(shè)，極大地推動了社會主義事業(yè)的發(fā)展。

發(fā)展并構(gòu)建了國家與社會協(xié)同治理的新機(jī)制。第一，社會管理主體結(jié)構(gòu)得到了優(yōu)化。從20世紀(jì)80年代中后期之后，隨著改革的深入，我國計劃時代里的“單位”體制逐漸瓦解，由政府、單位承擔(dān)的社會事務(wù)開始向社會轉(zhuǎn)移，基層組織的權(quán)力結(jié)構(gòu)與治理模式發(fā)生了較大變化。居委會、村委會、社區(qū)委員會等基層群眾自治性組織其權(quán)力范圍、管理對象在不斷擴(kuò)大，一方面既要承擔(dān)宣傳國家政策、法律的責(zé)任，同時還要協(xié)助基層政權(quán)組織進(jìn)行治保、衛(wèi)生、文教；另一方面還要負(fù)責(zé)基層社會的自我管理、自我服務(wù)的公共職能。國家權(quán)力與社會權(quán)力之間的協(xié)同治理的局面得以形成，從原有的政府是單一的社會管理主體發(fā)展成為多元化的社會管理主體體系，包括由政府、黨組織、群眾自治性組織、社會組織、社區(qū)機(jī)構(gòu)在內(nèi)的多元化主體共同發(fā)揮作用，分享社會管理權(quán)力?？梢哉f，中國的社會管理結(jié)構(gòu)的運(yùn)行機(jī)制已經(jīng)從行政主控型向民主參與型轉(zhuǎn)變。

第二，公共服務(wù)與公共產(chǎn)品的供給得到了提升。近十年來，國家與政府提供的公共產(chǎn)品與服務(wù)的項(xiàng)目、范圍不斷擴(kuò)大，覆蓋了教育、醫(yī)療、社保、文化、住房等領(lǐng)域，涉及到45大類近百個公共服務(wù)項(xiàng)目，城鄉(xiāng)一體化的公共服務(wù)制度基本建立，城鄉(xiāng)均等化的服務(wù)目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)，形成了政府主導(dǎo)、社會參與、公民參加的公共產(chǎn)品與服務(wù)供給模式。①就我國目前的情況來看，還是要繼續(xù)堅持政府主導(dǎo)為前提，促進(jìn)政府由管理職能向服務(wù)型職能轉(zhuǎn)變，并能夠在公共產(chǎn)品與服務(wù)中投入更多資源。同時，也需要發(fā)揮市場機(jī)制的作用，吸引與鼓勵社會組織參與公共服務(wù)，發(fā)揮市場及社會的在公共服務(wù)過程中的獨(dú)有地位。近些年，民間組織及各類中介組織在公共服務(wù)的領(lǐng)域在不斷拓寬，有效地彌補(bǔ)了在公共服務(wù)領(lǐng)域政府力量單一的弊端，而且社會組織在公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給過程中，還能夠帶動社會就業(yè)及促進(jìn)基層民主的發(fā)展，可謂是一舉多得。

第三，公共危機(jī)協(xié)調(diào)治理機(jī)制的形成。我國正處在社會轉(zhuǎn)型時期，傳統(tǒng)的依靠政府主導(dǎo)來解決社會治理危機(jī)的管理模式已經(jīng)不能適應(yīng)社會發(fā)展的需要，近些年來在政府的引導(dǎo)下，國家與社會共同應(yīng)對公共危機(jī)的機(jī)制已經(jīng)初步形成。在公共危機(jī)管理中，政府、社會組織、公民、企業(yè)等各類主體發(fā)揮各自的優(yōu)勢，在協(xié)同治理過程中形成面對危機(jī)時的多元處理格局，在危機(jī)實(shí)踐處理中起到了較好的作用。2007年我國頒布了《突發(fā)事件應(yīng)對法》，在該法的規(guī)范下，各地紛紛建立了公共危機(jī)協(xié)同處理機(jī)制，包括信息資源整合機(jī)制、危機(jī)預(yù)警機(jī)制、社會參與下的透明決策機(jī)制及后續(xù)監(jiān)督機(jī)制等，很好地應(yīng)對了過去十年轉(zhuǎn)型時期面臨的各種公共危機(jī)的挑戰(zhàn)，保持了社會的穩(wěn)定。

改善民生、發(fā)展民主法治來共同推動社會進(jìn)步。第一，國家與社會共同推動民生的改善。在民生改善上，在改革開放30多年來的效果非常明顯，尤其是近10年來，國家財政大量投入，與社會一起，在居民生活條件、醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育等方面取得了較大的成績。具體表現(xiàn)為：居民生活條件的改善，居民人均可支配收入持續(xù)增長；由國家主導(dǎo)，社會參與的醫(yī)療衛(wèi)生資源投入不斷增加，城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間的衛(wèi)生醫(yī)療差距在不斷縮??；國家與社會對文化教育事業(yè)的投入在不斷擴(kuò)大。據(jù)統(tǒng)計，在2009年，我國九年義務(wù)教育的普及率就已經(jīng)達(dá)到了99.9%，民族地區(qū)達(dá)到了96%。②

第二，社會主義民主法治建設(shè)開辟了新局面。其一，國家與政府權(quán)力在法律框架下運(yùn)行，提高了履職能力。在權(quán)力機(jī)關(guān)建設(shè)方面，人民代表大會制度不斷完善，人民代表的選舉制度更加公正，代表覆蓋面越來越廣泛，更好地行使了其監(jiān)督權(quán)、立法權(quán)。在行政機(jī)關(guān)建設(shè)方面，在國務(wù)院提出建設(shè)服務(wù)型政府目標(biāo)的統(tǒng)一指導(dǎo)下，各級地方政府積極轉(zhuǎn)變政府職能，提高政府的公共服務(wù)能力，逐步建立了民主、透明、開放的決策機(jī)制，使政府的管理與服務(wù)行為不斷規(guī)范化、制度化、程序化，提高了政府民主化建設(shè)的進(jìn)程。

其二，國家與社會的共同監(jiān)督機(jī)制基本形成。近些年，在政府與社會的共同努力下，我國的公權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督機(jī)制的內(nèi)外環(huán)境有了較大的改善，國家與社會協(xié)同監(jiān)督體系在不斷完善，不僅規(guī)范了國家公權(quán)力的運(yùn)作，還鞏固了國家與社會的互信關(guān)系，在一定程度上緩解了國家與社會的緊張關(guān)系，減少了政府決策的社會阻力，提高了公權(quán)力的運(yùn)行效率。

其三，社會主義民主法治建設(shè)全面鋪開。從黨的十五大確立“建設(shè)社會主義法治國家”的目標(biāo)以來，我國的社會主義法治建設(shè)取得了很大的成就，社會主義法律體系已經(jīng)基本形成。對國家而言，確立了憲法與法律的最高地位，明確了國家權(quán)力應(yīng)在憲法與法律范圍行使，保障了人民當(dāng)家作主的地位。對社會而言，基層群眾自治民主得到了發(fā)展，各種民主參與、民主選舉、民主管理及民主監(jiān)督機(jī)制初步形成。

國家與社會互動雙贏的和諧局面基本形成。第一，繼續(xù)深化政治體制改革，進(jìn)一步推動政企政社分開。從1998年開始推動政企分開、政社分開及精簡機(jī)構(gòu)的政治體制改革，時至今日，已經(jīng)十多年過去了，政治體制改革得到了進(jìn)一步深化，推進(jìn)了國家機(jī)關(guān)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)的制約分離，理順了國家與社會、政府與市場之間的關(guān)系，將一系列不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的制度逐步取消。同時，通過《公務(wù)員法》的實(shí)施，政府問責(zé)制、有限政府制也在逐步發(fā)展，政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域管理的有限性理念得到了確立?？傊哉误w制改革為導(dǎo)向，國家與社會關(guān)系的格局調(diào)整是沿國家權(quán)力在縮小，社會、市場的權(quán)力在擴(kuò)大這樣的方向而前進(jìn)。

第二，社會組織及其自我服務(wù)能力在提升。社會組織的發(fā)展程度及其自我服務(wù)能力范圍的大小是衡量國家與社會關(guān)系的關(guān)鍵要素之一。在改革開放之前，我國的社會組織發(fā)展程度較低，絕大部分社會組織具有官方或半官方背景，對意識形態(tài)及政治體制有強(qiáng)烈的依附性。經(jīng)過30多年的發(fā)展，我國的社會組織發(fā)展迅速，據(jù)民政部統(tǒng)計，到2012年底注冊登記的社會團(tuán)體、基金會、協(xié)會、民辦非企業(yè)組織等各類社會組織已經(jīng)達(dá)到了465120個，全國性的社會組織就已經(jīng)達(dá)到了3000多家。③社會組織在公共服務(wù)與產(chǎn)品供給、公民利益表達(dá)與協(xié)調(diào)、社會危機(jī)管理、社會福利事業(yè)、社會監(jiān)督、維護(hù)社會穩(wěn)定及培育公民理性等方面發(fā)揮了不可替代的作用。尤其是在生態(tài)環(huán)境保護(hù)、扶貧助困、公民維權(quán)、社區(qū)服務(wù)等領(lǐng)域，社會組織的更是活躍，不斷增強(qiáng)服務(wù)社會能力，很好地架起了國家與公民溝通的橋梁作用。

當(dāng)前國家與社會關(guān)系格局發(fā)展面臨的問題

由國家管制型體制轉(zhuǎn)向政府與社會共管的服務(wù)型體制尚需時日。第一，國家與政府在角色與功能定位還有偏差。當(dāng)前我國各級政府還是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為政績考核的指標(biāo)，對社會發(fā)展的指標(biāo)較為輕視，這樣的理念導(dǎo)致了政府的經(jīng)濟(jì)管理與社會管理職能不協(xié)調(diào)。由此導(dǎo)致政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)、干預(yù)市場方面表現(xiàn)出過高的熱情，甚至為了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不惜破壞市場規(guī)則，權(quán)力尋租的現(xiàn)象時有發(fā)生；同時，政府對于社會、民生的發(fā)展改善漠不關(guān)心，甚至是排斥來自社會要求的權(quán)益與訴求。顯然，政府與國家的這種角色與功能的錯位，是導(dǎo)致有些地方民生矛盾突出、社會管理混亂的原因。

第二，對社會管理創(chuàng)新機(jī)制認(rèn)識不足。如前所述，雖然我國政府與社會協(xié)同治理的管理體制取得了較好的發(fā)展，但并沒有從根本上改變國家與社會的對立緊張關(guān)系，政府依然沒有用“治理”觀念來取代“管理”觀念。無疑，治理體制是需要國家培育與社會不斷發(fā)展壯大才能形成，但當(dāng)前很多地方政府還是持有管制型理念，對社會、公民及社會組織持不信任態(tài)度，不愿意接受社會力量參與社會管理，這就導(dǎo)致了社會管理創(chuàng)新體制的發(fā)展動力不足，社會力量也不能很好地對政府實(shí)施監(jiān)督，從而未能改變一些地方一元化行政管理的社會管理體制。

第三，國家與社會關(guān)系發(fā)展的內(nèi)生動力不足。長期以來，我國社會發(fā)展缺少獨(dú)立性，社會力量從來就沒有成為一種抗衡國家權(quán)力的體系。這就直接導(dǎo)致了我國公民社會、市民社會發(fā)展滯后，依托于社會的社會組織不可避免地保持對國家、政府的依賴，導(dǎo)致了社會組織發(fā)展的內(nèi)生動力不足，且行政化、官僚化傾向日益嚴(yán)重。對國家而言，長期管制型體制使得管控社會組織、社會力量的思想還存在，政府對社會組織、社會力量缺少信任，無法達(dá)到善治所要求的政府與社會對公共生活的合作管理。由此可見，雙方在改革過程中都缺少主動性，內(nèi)生動力不足。

在民生發(fā)展及社會矛盾化解中也存在諸多問題。第一，經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展與社會結(jié)構(gòu)的變化帶來了負(fù)面效應(yīng)。我國現(xiàn)在已經(jīng)進(jìn)入了改革開放的深化期，社會發(fā)展中的結(jié)構(gòu)性問題突出，貧富分化嚴(yán)重，階層結(jié)構(gòu)固化嚴(yán)重，而且還具有“代際”傳承的跡象。社會民眾對社會結(jié)構(gòu)的分層與固化有較大怨言，社會矛盾在激化。這些問題如果得不到有效的解決，將會對改革開放有較大的負(fù)面影響。我國目前的社會結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)的是“兩頭大，中間小”的狀態(tài)，改革開放的成果沒有惠及全民，這種不合理的社會結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)問題進(jìn)行結(jié)合，就會直接危及到國家與社會的穩(wěn)定，有很大的政治、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險。

第二，在社會關(guān)系改善及社會穩(wěn)定維持上存在問題。在經(jīng)濟(jì)快速增長與社會急劇轉(zhuǎn)型的情況下，社會關(guān)系的格局呈現(xiàn)出多元化、激烈化、復(fù)雜化的趨勢，社會矛盾在激化。據(jù)有關(guān)部門的統(tǒng)計，從2003年到2013年，我國的群體性事件增長了近10倍，信訪高峰多次出現(xiàn)，極端的對抗維權(quán)方式也在不斷增加。④其實(shí)，信訪制度面對這種復(fù)雜化、激烈化的社會矛盾，是難以有效解決的。但社會成員之所以還是選擇這樣的手段，說明當(dāng)前政府接受社會訴求的渠道不暢通。當(dāng)然，很多地方政府已經(jīng)意識到這個問題的嚴(yán)重性，但在矛盾化解手段上還是堅持維穩(wěn)思路，各級政府投入了大量的精力來維穩(wěn)，使得社會陷入了維穩(wěn)管理的怪圈之中，越維越不穩(wěn)。事實(shí)也多次證明，壓力型的解決機(jī)制并不能適應(yīng)社會轉(zhuǎn)型的需要，此時，需要更多的是依靠社會自身的溝通與協(xié)商機(jī)制來解決，擴(kuò)大民主與社會、公民參與力度，加強(qiáng)政府、社會、公民的三方合作，才是解決社會矛盾的根本機(jī)制。

政府提供的公共服務(wù)覆蓋率及社會組織自我服務(wù)水平有待提高。第一，政府提供的公共服務(wù)的質(zhì)量與范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足民眾的需要。中國社會科學(xué)院在2012年的一項(xiàng)針對中國社會發(fā)展?fàn)顩r的調(diào)查中顯示，民眾亟待解決的民生公共服務(wù)質(zhì)量與范圍均不能令人滿意。這些問題與當(dāng)前我國政府的公共服務(wù)水平有很大的關(guān)系。從實(shí)踐來看，近些年政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的成績是有目共睹的，一系列的配套制度也建立起來了，但一些地方政府仍然還沉浸于行政管控，缺乏主動服務(wù)意識，過于注重GDP增長，沒有將經(jīng)濟(jì)增長的成果進(jìn)行利于民眾的二次分配。從長遠(yuǎn)來看，國家必須繼續(xù)提高公共服務(wù)水平，促進(jìn)國家與社會的良性互動。

第二，社會的自我服務(wù)體系不健全。由于歷史與現(xiàn)實(shí)原因，我國的社會組織雖然自改革開放以來發(fā)展迅猛，但其組織完善程度及對公共服務(wù)的貢獻(xiàn)與發(fā)達(dá)國家還是有較大的差距。從長遠(yuǎn)目標(biāo)來看，我們要造就一個組織體系完備的，自我服務(wù)能強(qiáng)的社會。但從當(dāng)前的情況看，政府的輕視、不信任甚至是恐懼社會組織的發(fā)展，這樣的觀念給社會組織自身的體系建設(shè)帶來了困難，比如沒有良好的法律環(huán)境、法律缺失、注冊艱難、資金匱乏、人才凋零等。如此一來，社會組織就難以勝任社會管理與提供公共服務(wù)的職責(zé)，制約我國社會自我服務(wù)水平的提高。

國家與社會關(guān)系發(fā)展方向

第一，國家與政府轉(zhuǎn)變管理理念與體制。當(dāng)前，行政主體還沒有完全實(shí)現(xiàn)從管理到治理的轉(zhuǎn)變，也沒有完全實(shí)現(xiàn)從管制型政府到服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，更沒有從無限政府到有限政府的轉(zhuǎn)變。這三大轉(zhuǎn)變至關(guān)重要，在未來的改革中，應(yīng)該針對各級政府持續(xù)推行這一改革目標(biāo)及觀念，并建立相應(yīng)的配套制度，強(qiáng)化社會協(xié)同參與機(jī)制及外部監(jiān)督機(jī)制，以此來削弱社會管理中的行政色彩。同時，繼續(xù)推定公民社會、理性社會建設(shè)，發(fā)揮社會成員在社會治理中的作用，推定國家與社會協(xié)同治理的全面轉(zhuǎn)型。

第二，培育社會與社會組織的成長。國家與社會關(guān)系的格局體系，僅有國家與政府一方的改革還不夠，還必須培育公民社會，促進(jìn)社會組織的發(fā)展，強(qiáng)化社會的力量，這樣才能達(dá)到國家與社會的良性互動。在這方面，未來的改革方向應(yīng)該是繼續(xù)放開對社會管理過死的某些領(lǐng)域，強(qiáng)化社會組織的獨(dú)立性與中立性。社會組織的發(fā)展成長是不可逆轉(zhuǎn)的，只有通過合理合法的引導(dǎo)，將其納入到國家與社會發(fā)展的格局中來，才能使其成為社會發(fā)展的建設(shè)力量?？傊^續(xù)放松對社會的管制，讓社會及社會組織獲得更大的發(fā)展、成長空間。

第三，繼續(xù)改善民生及提高社會公共服務(wù)的水平。民生及公共服務(wù)是改善國家與社會關(guān)系的潤滑劑，也是國家與社會關(guān)系格局發(fā)展的基礎(chǔ)性條件。在未來的改革中，一方面政府應(yīng)該繼續(xù)加大投入，確保財政收入向民生及公共服務(wù)領(lǐng)域傾斜；另一方面，政府要繼續(xù)強(qiáng)化與社會的合作，了解社會及民眾需求，利用宏觀調(diào)控政策及發(fā)揮市場機(jī)制的作用，提高民生與公共服務(wù)的水平。

第四，繼續(xù)推動政治體制改革，尋求國家與社會的合作與共識。當(dāng)前政治體制改革相對于經(jīng)濟(jì)體制改革，顯然是比較滯后的，未來應(yīng)該繼續(xù)推動民族、政黨與國家、政府、社會之間的政治關(guān)系變革，深化國家機(jī)關(guān)體制改革。在政治體制改革中，尋求國家與社會之間的深層次合作，加強(qiáng)雙方的互信關(guān)系。因此，民生的改善、服務(wù)性政府的建立、公民社會的參與、民主法治的推進(jìn)、利益分配的調(diào)整等問題，都應(yīng)該朝著國家與社會合作共識的方向去發(fā)展和推動。

（作者單位：新疆農(nóng)業(yè)大學(xué)）

【注釋】

①吳克昌，楊修文：“公共服務(wù)智慧化供給：創(chuàng)新要素與模式構(gòu)建”，《湘潭大學(xué)學(xué)報（哲社版）》，2014年第1期。

②張威：“論義務(wù)教育財政制度下的辦學(xué)體制改革”，《教育理論與實(shí)踐》，2013年第13期。

③張婧，李小芳：“非政府組織的社會效用及其運(yùn)作途徑”，《人民論壇》，2014年第2期。

④劉正強(qiáng)：“信訪的‘容量’分析—理解中國信訪治理及其限度的一種思路”，《開放時代》，2014年第1期。

責(zé)編 / 豐家衛(wèi)（實(shí)習(xí)）

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