開放性干部選拔任用制度的構(gòu)建

豐俊功

開放性干部選拔任用制度的構(gòu)建

豐俊功

政府公共性是干部選拔任用制度開放性的基礎(chǔ)，市場(chǎng)化改革與政治民主化是其推動(dòng)力，公共職位稀缺與公眾從政巨大需求之間的沖突推動(dòng)干部選拔任用制度細(xì)節(jié)標(biāo)準(zhǔn)、程序和方法的開放性。應(yīng)注重開放性干部選拔任用制度框架設(shè)計(jì)、注重選拔任用制度的制度分權(quán)設(shè)計(jì)導(dǎo)向、精細(xì)化干部提名和動(dòng)議權(quán)的制度設(shè)計(jì)以及保障社會(huì)職業(yè)發(fā)展利益和擴(kuò)大社會(huì)合作機(jī)制。

開放性 干部選拔任用 分權(quán)設(shè)計(jì) 基業(yè)發(fā)展 社會(huì)合作

干部選拔任用制度的開放性，是指通過構(gòu)建干部選拔任用制度的吸納和整合機(jī)制，實(shí)現(xiàn)制度的創(chuàng)新并影響其他制度良性變遷的制度安排特性。干部選拔任用制度不斷強(qiáng)化吸納機(jī)制，選拔精英人才進(jìn)入政府人事系統(tǒng)，約束其自利行為，激勵(lì)其為公共利益服務(wù)，并在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上不斷自我創(chuàng)新。

從宏觀層次上來說，干部選拔任用制度的開放性主要體現(xiàn)在自身內(nèi)部機(jī)制的吸納整合性以及與外在制度的聯(lián)結(jié)性。內(nèi)部機(jī)制的吸納整合，是指各種選拔任用方式在選拔的程序和要素方面走向趨同。比如，在確定干部選拔的范圍時(shí)，不管是委任制的推薦提名還是考任制的公開報(bào)名，都需要一個(gè)資格審查或考察的環(huán)節(jié)，確定干部的資格或能力。與外在制度的聯(lián)結(jié)性，是指選拔任用制度與公務(wù)員制度、法律制度、問責(zé)制度、監(jiān)督制度等一系列制度的內(nèi)在契合和相互銜接，制度配套越來越緊密。從微觀層次上來說，干部選拔任用制度的開放性主要體現(xiàn)在干部選拔任用的范圍擴(kuò)大、程序公開透明、公眾參與程度增加、監(jiān)督機(jī)制健全、選拔規(guī)則公平合理等方面。

干部選拔任用制度是政府人事制度安排的關(guān)鍵一環(huán)。我國干部選拔任用制度經(jīng)過不斷完善，已經(jīng)形成了選任制、委任制、考任制和聘任制等各種制度形式。選任制是指通過民主選舉的方式確定任用干部的方式，主要適用于各級(jí)人民代表大會(huì)選舉本級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)人，民主推薦程序是選任制的重要組成部分；委任制是指任免機(jī)關(guān)按照干部管理權(quán)限直接委派干部擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的制度，提名和公示程序是其重要組成部分，委任制是我國目前最普遍的干部任用形式；考任制是指通過標(biāo)準(zhǔn)化公開考試的方式選拔干部，由考任制擴(kuò)展而來的公開選拔和競(jìng)爭(zhēng)上崗成為黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用的重要?jiǎng)?chuàng)新形式；聘任制是指運(yùn)用合同的方式為專業(yè)性較強(qiáng)和輔助性職位選聘或招聘干部的形式。這四種干部選拔任用形式的實(shí)效，最終落腳于公共領(lǐng)導(dǎo)職位的充任及相關(guān)配套制度安排，而這一發(fā)展過程在不同層面上都體現(xiàn)出了干部選拔任用制度的漸進(jìn)開放性。

推動(dòng)干部選拔任用制度開放性發(fā)展的因素

在新公共治理范式的指導(dǎo)下，政府改革汲取了市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)、企業(yè)家精神、重塑政府和公共服務(wù)等民主價(jià)值和觀念，而政府人事制度安排的開放性，尤其是干部選拔任用制度的開放性，正是這些范式和理念在制度層面的反映，它有助于吸納社會(huì)中的精英人才參與政府管理，增強(qiáng)政府自身的開放性。推動(dòng)干部選拔任用制度走向開放性的要素主要包括以下三個(gè)方面：

首先，政府的公共性定位是干部選拔任用制度開放性的基礎(chǔ)。在現(xiàn)代民主社會(huì)中，作為政府的基礎(chǔ)屬性，政府的公共性與公共精神、公共利益、公共權(quán)力、公共事務(wù)、公共治理等概念聯(lián)系緊密，并且為信息公開、權(quán)力監(jiān)督、公共職位開放提供了合法性依據(jù)。我國干部選拔任用制度建立在黨管干部原則基礎(chǔ)上，黨的根本宗旨是全心全意為人民服務(wù)，因而干部選拔任用制度與公共性具有天然的內(nèi)在聯(lián)系。公共職位向公眾開放，選取精英人才，在準(zhǔn)入、晉升和退出機(jī)制設(shè)計(jì)方面顯現(xiàn)出良好的競(jìng)爭(zhēng)性、公平性和科學(xué)性，而這些次級(jí)子制度的設(shè)計(jì)又推動(dòng)了選拔任用制度的開放性。

其次，市場(chǎng)化改革與政治民主化是干部選拔任用制度開放性的推動(dòng)力。一方面，黨和政府內(nèi)部的一系列改革有力地推動(dòng)了這一制度的發(fā)展。比如，自從公務(wù)員制度建立以來，培訓(xùn)制度、績(jī)效考核制度、薪酬制度、晉升制度和退出機(jī)制等具體制度不斷完善，與干部選拔任用制度的制度合力日漸明顯，成為干部選拔任用制度開放性的內(nèi)部推動(dòng)力。另一方面，隨著市場(chǎng)化改革的深入，競(jìng)爭(zhēng)、協(xié)作、效率等理念深入人心，市場(chǎng)精神的影響力推動(dòng)改革訴求由經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域向政治領(lǐng)域擴(kuò)展。比如，聘任制的發(fā)展既是政府自身發(fā)展運(yùn)行的需要，也是適應(yīng)市場(chǎng)化發(fā)展而采取的合理路徑。與此同時(shí)，政治民主化推動(dòng)公眾參與意識(shí)的形成，社會(huì)協(xié)作機(jī)制日漸獲得政府和社會(huì)的認(rèn)同，反過來又為干部選拔任用等制度的發(fā)展創(chuàng)造了良好的外部環(huán)境。

最后，公共職位資源的供需矛盾是推動(dòng)干部選拔任用制度開放性的現(xiàn)實(shí)動(dòng)力。造成公共職位需求巨大的原因有很多，公共職位的每個(gè)行政層級(jí)數(shù)量有限，而且注定只有少數(shù)人能最終晉升至高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，由此一來，自下而上的多元訴求使如何選拔和晉升干部成為評(píng)價(jià)政府公信度的重要標(biāo)準(zhǔn)，公平、公開、競(jìng)爭(zhēng)和擇優(yōu)的原則成為政府自身和公眾一致認(rèn)同的原則，而這些原則的確立從制度本身體現(xiàn)了選拔任用標(biāo)準(zhǔn)、程序和方法的開放性。

開放性干部選拔任用制度建設(shè)面臨的問題

“為政之要，惟在得人”，干部的選任、委任、考任和聘任制度在我國的革命、建設(shè)和改革開放階段發(fā)揮過巨大作用，是黨管干部原則的具體運(yùn)作方式，源源不斷地為政府選拔輸送各種優(yōu)質(zhì)人才。差額、公開、票決、考試等程序的納入，使干部選拔任用呈現(xiàn)出民主化、規(guī)范化和有序化的態(tài)勢(shì)。盡管如此，干部選拔任用制度的開放性發(fā)展還面臨一些問題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，干部選拔任用工作的開放性存在制度性壁壘。干部選拔制度的程序可以分為準(zhǔn)入、考察、考試和公示環(huán)節(jié)。在準(zhǔn)入條件方面，不同層級(jí)的干部選拔任用工作關(guān)注的是平等的參與機(jī)會(huì)，但在實(shí)際操作中仍然存在身份壁壘和人為設(shè)置過高門檻等問題。比如，在選拔干部時(shí)突出年齡、學(xué)歷和資歷問題；在考察干部時(shí)存在不注重實(shí)際調(diào)查、民主推薦和測(cè)評(píng)流于形式的問題；在考試環(huán)節(jié)中通常采用筆試和面試結(jié)合的方法，應(yīng)試后根據(jù)分?jǐn)?shù)高低錄用，而不是根據(jù)實(shí)績(jī)錄用。這些問題在一定程度上限制了那些年齡較大、學(xué)歷較低，但長(zhǎng)期在艱苦環(huán)境和崗位上埋頭苦干、工作實(shí)績(jī)突出的干部。在選拔任用考試的筆試和面試設(shè)計(jì)方面如何將實(shí)績(jī)?cè)瓌t融入其中，需進(jìn)一步思考和創(chuàng)新。

第二，干部選拔任用工作的開放范圍有待進(jìn)一步探索。目前，我國干部選拔任用的方式包括選任制、委任制、考任制和聘任制等不同形式，規(guī)定了黨管干部、任人唯賢、德才兼?zhèn)洹⒆⒅貙?shí)績(jī)、民主、公開、競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)等原則，但在實(shí)際操作和應(yīng)用過程中也呈現(xiàn)出一些負(fù)面傾向，某些原則的應(yīng)用直接限定了選拔的范圍。因此，在具體實(shí)際操作中，如何正確運(yùn)用這些原則，保證選拔的公正性和范圍的開放性，依然是我們需要探索的問題。比如，公開選拔和競(jìng)爭(zhēng)上崗是《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》中提到的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用的方式之一，但是對(duì)其使用范圍并未進(jìn)行明確規(guī)定，適用的層級(jí)是基層干部、中層干部和高級(jí)干部還是科級(jí)、處級(jí)、廳級(jí)或更高級(jí)別的干部，適用的類別是聘任制、選任制、考任制還是委任制，都沒有明確界定，需要進(jìn)行更細(xì)致的探索。

第三，干部選拔任用制度與其他制度的契合性有待提高。在委任制和選任制中，提名權(quán)和動(dòng)議權(quán)是干部選拔任用的重要步驟，但是在實(shí)際操作中，動(dòng)議權(quán)和提名權(quán)缺乏一定的監(jiān)督和責(zé)任承擔(dān)，只負(fù)責(zé)提名而不負(fù)責(zé)干部任職后的表現(xiàn)，再加上小團(tuán)體主義等弊端，容易導(dǎo)致干部任用的失察或失效。在干部選拔任用過程中，提名的程序和范圍往往比較模糊，存在以票取人或考察結(jié)果與推薦結(jié)果不一致的現(xiàn)象，因此干部選拔任用制度中的培養(yǎng)、選拔和任用制度仍有待完善。另外，績(jī)效考核制度、培訓(xùn)制度、晉升制度、薪酬制度等制度框架與選拔任用制度的銜接存在一定差距。比如，績(jī)效考核的結(jié)果與選拔任用的考察之間的關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)，導(dǎo)致以此為依據(jù)進(jìn)行考察時(shí)缺乏對(duì)干部個(gè)人真實(shí)全面的了解，“帶病提拔”等現(xiàn)象層出不窮。出現(xiàn)以上問題的重要原因就在于信息公開不到位和權(quán)責(zé)不一致，因而，在干部選拔任用過程中，信息公開制度和權(quán)力監(jiān)督制度與選拔任用制度自身建設(shè)的契合也是重要的改革方向。

第四，干部選拔的提名和動(dòng)議缺乏精細(xì)化的制度性安排。動(dòng)議制度設(shè)計(jì)直接影響到干部選拔任用的整個(gè)過程。我國行政管理體制依據(jù)“分級(jí)管理，下管一級(jí)”的原則對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行管理。上級(jí)主要通過任免、考核和干部交流等方式對(duì)下級(jí)施加絕對(duì)性影響。但實(shí)踐操作中，如果動(dòng)議和推薦程序環(huán)節(jié)缺乏公開性，有的部門利用人事任免權(quán)的影響力，產(chǎn)生了由一把手或少數(shù)人選人的弊端和伯樂相馬的人治化苗頭。另外，由于種種主客觀原因，當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)干部職位出現(xiàn)空缺時(shí)，有時(shí)會(huì)處于無人可選的尷尬境地，提名的范圍和動(dòng)議很大程度上限制在少數(shù)人之中，易陷入少數(shù)人選少數(shù)人的局面。而對(duì)干部的考察往往由于繁瑣的程序設(shè)計(jì)，無法對(duì)干部的一貫表現(xiàn)和工作實(shí)績(jī)進(jìn)行長(zhǎng)期跟蹤，再加上重提拔考察輕平時(shí)考察、重才能輕品德考察、重考察程序輕考察內(nèi)容等問題，導(dǎo)致在領(lǐng)導(dǎo)干部評(píng)價(jià)與普通干部評(píng)價(jià)不一致、推薦評(píng)價(jià)與考察評(píng)價(jià)不一致時(shí)，無從綜合研判，只能根據(jù)自身的經(jīng)驗(yàn)抉擇，助長(zhǎng)了用人上的不正之風(fēng)。

改革和完善開放性干部選拔任用制度的對(duì)策

干部選拔任用是行政權(quán)力轉(zhuǎn)移的重要關(guān)節(jié)，選出政治堅(jiān)定而又敢于擔(dān)當(dāng)?shù)暮酶刹渴沁x拔任用制度的目標(biāo)所在。公共選擇理論認(rèn)為，民眾與政府的關(guān)系是一種委托代理關(guān)系，民眾通過代理人政府實(shí)現(xiàn)自身的權(quán)利，干部在政府中扮演著至關(guān)重要的角色。如何既能處理好委托代理關(guān)系，又能按照既定制度選拔合適的干部至關(guān)重要。干部選拔任用制度是一個(gè)增量改革的漸進(jìn)過程，建設(shè)開放性干部選拔任用制度需要從制度框架、制度分權(quán)和制度精細(xì)化等方面著手，具體包括以下方面：

第一，注重開放性干部選拔任用制度框架設(shè)計(jì)。制度框架設(shè)計(jì)是一個(gè)增量變革的實(shí)踐過程，制度框架設(shè)計(jì)包括頂層制度設(shè)計(jì)、底層制度設(shè)計(jì)和制度關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)設(shè)計(jì)。頂層制度設(shè)計(jì)是指將干部選拔任用納入到整個(gè)公務(wù)員制度當(dāng)中，增強(qiáng)制度之間的契合性和關(guān)聯(lián)度，發(fā)揮制度合力和制度剛性的積極作用，尤其是績(jī)效考核制度、晉升機(jī)制和退出機(jī)制。底層制度設(shè)計(jì)是指干部選拔任用的機(jī)制設(shè)計(jì)和規(guī)則細(xì)節(jié)設(shè)計(jì)，比如繼續(xù)創(chuàng)新委任制、聘任制、選任制和考任制，整合其中的創(chuàng)新元素和環(huán)節(jié)；在規(guī)則設(shè)計(jì)方面，圍繞考察、提議、動(dòng)議、推薦、筆試、面試、公示等環(huán)節(jié)，進(jìn)行優(yōu)化設(shè)計(jì)。制度節(jié)點(diǎn)設(shè)計(jì)是指選拔任用制度設(shè)計(jì)應(yīng)關(guān)注的關(guān)鍵點(diǎn)，比如，考察的形式、優(yōu)秀干部的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、面試的時(shí)間和地點(diǎn)安排等環(huán)節(jié)中的關(guān)鍵性約束點(diǎn)。

第二，注重選拔任用制度的制度分權(quán)設(shè)計(jì)導(dǎo)向。通過制度設(shè)計(jì)吸納和選拔精英人才的干部選拔過程需要進(jìn)行制度分權(quán)，通過分權(quán)強(qiáng)化責(zé)任和權(quán)利，進(jìn)而限制或減弱人治化的問題。制度分權(quán)主要包括對(duì)“一把手”的分權(quán)設(shè)計(jì)和選拔程序的分權(quán)。在提名權(quán)和動(dòng)議權(quán)中，“一把手”的意見往往占有很大的比重和優(yōu)勢(shì)地位，雖然也設(shè)計(jì)有集體討論等程序，但因“一把手”位高權(quán)重，掌握著本單位的人事任免權(quán)和很大的自由裁量權(quán)，常導(dǎo)致集體討論程序失效。所以，制度分權(quán)的關(guān)鍵一環(huán)是對(duì)“一把手”的分權(quán)設(shè)計(jì)。需要注意的是，一把手“分權(quán)設(shè)計(jì)理念核心在于合理規(guī)制“一把手”的權(quán)力，而不是嚴(yán)格限制一把手的權(quán)力。程序分權(quán)是通過程序化的制度設(shè)計(jì)，用制度選人代之以用少數(shù)人選少數(shù)人。分權(quán)化的制度設(shè)計(jì)注重發(fā)揮創(chuàng)新、合作與參與精神，通過規(guī)范的流程設(shè)計(jì)彰顯公平和公正，而不是只走過場(chǎng)和程序。

第三，精細(xì)化干部提名和動(dòng)議權(quán)的制度設(shè)計(jì)。在選拔程序中，干部的提名和動(dòng)議環(huán)節(jié)至關(guān)重要，創(chuàng)新干部的預(yù)先選拔和培養(yǎng)制度設(shè)計(jì)，可以為選拔任用干部預(yù)先確定正確路線和有生力量。通過建立不同層級(jí)的后備干部人才庫，在民意考察基礎(chǔ)上，每年定期開展選拔活動(dòng)，使所有具備資格的人都積極參與，將符合條件的干部納入到儲(chǔ)備人才庫中。對(duì)進(jìn)入人才庫的干部實(shí)施定向培養(yǎng)，在選拔任用干部時(shí)，根據(jù)人職匹配程度從中推薦，這樣既有助于全面了解干部的性格特征、經(jīng)驗(yàn)閱歷、專業(yè)特長(zhǎng)和發(fā)展?jié)摿Γ灿欣谡w的人才培養(yǎng)選拔。這項(xiàng)工作需要黨委和組織部門共同參與，而不是由單個(gè)人或單個(gè)部門決定，只有這樣才能夠有效利用動(dòng)議權(quán)和推薦權(quán)。在聘任制中，對(duì)所選人員的技術(shù)專業(yè)素質(zhì)要求更高，因而聘任制下干部的提名和動(dòng)議會(huì)與其他形式也有所不同，在原則范圍之內(nèi)，要注重給予用人單位一定的自主權(quán)和靈活性。

第四，保障職業(yè)發(fā)展利益和擴(kuò)大社會(huì)合作機(jī)制。一方面，政府的公共職位具有特殊的吸引力，除了破除職業(yè)壁壘之外，塑造職業(yè)吸引力更重要的是提供平等的利益保障，破除職業(yè)選擇的利益差異障礙，引導(dǎo)不同的社會(huì)優(yōu)秀人才向不同的行業(yè)分布，使那些真正具有政治抱負(fù)和實(shí)干精神的人才進(jìn)入政府部門。另一方面，在干部選拔任用的程序方面，積極引入社會(huì)專業(yè)機(jī)構(gòu)和公眾參與其中，創(chuàng)新合作機(jī)制。比如在干部測(cè)評(píng)、考試、考察和面試環(huán)節(jié)，采用電視直播、邀請(qǐng)公眾評(píng)論員參與、邀請(qǐng)專業(yè)面試專家參與等方式，可以有效提升干部的群眾認(rèn)可度，使民意在選拔任用機(jī)制中發(fā)揮更大的作用，推動(dòng)干部選拔任用的科學(xué)性和公開性。

總之，建立選拔任用制度的吸納與整合機(jī)制是一項(xiàng)長(zhǎng)期復(fù)雜的工程，公信度建設(shè)、制度之間的無縫銜接和創(chuàng)新都是需要長(zhǎng)期努力的方向。在選用干部方面，從伯樂相馬轉(zhuǎn)變?yōu)橘悎?chǎng)選馬，由少數(shù)選少數(shù)變成公開選拔，黨管干部是開放性干部選拔任用制度的核心，制度選人和用人是主流，破除選拔任用方式和程序中的人治化色彩，不斷創(chuàng)新法治化和制度化選人用人規(guī)則和程序，是新時(shí)期漸進(jìn)增量改革的方向，增強(qiáng)委任制的制度剛性、強(qiáng)化公開選拔和競(jìng)爭(zhēng)上崗的科學(xué)性、優(yōu)化聘任制的專業(yè)性是當(dāng)前選拔任用制度改革的具體舉措。

（作者單位：燕京理工學(xué)院）

【注釋】

①南京市黨建研究所課題組：“完善競(jìng)爭(zhēng)性選拔干部方法機(jī)制研究”，《中共南京市委黨校學(xué)報(bào)》，2012年第1期，第60～66頁。

②龔建橋：“公務(wù)員競(jìng)爭(zhēng)性選拔制度變遷分析”，《開放導(dǎo)報(bào)》，2012年第3期，第30～33頁。

③李又才，周莉：“當(dāng)前領(lǐng)導(dǎo)干部公開選拔與競(jìng)爭(zhēng)上崗中的問題及對(duì)策”，《武漢科技大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版），2011年第3期，第288～291頁。

④黃衛(wèi)成：“競(jìng)爭(zhēng)性選拔干部若干實(shí)踐問題探析”，《唯實(shí)》，2011年第2期，第87 ～90頁。

⑤黃小鈁：“干部選拔任用方式的歷史變遷”，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2012年第4期，第50～54。

責(zé)編 / 于巖（實(shí)習(xí)）

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