新時(shí)期政府職能轉(zhuǎn)變內(nèi)涵與路徑探究

王孝剛

新時(shí)期政府職能轉(zhuǎn)變內(nèi)涵與路徑探究

王孝剛

現(xiàn)階段我國(guó)處于由計(jì)劃走向市場(chǎng)、由傳統(tǒng)轉(zhuǎn)向現(xiàn)代的社會(huì)轉(zhuǎn)型新時(shí)期，開放而充滿挑戰(zhàn)的時(shí)代呼吁著一套與之相匹配的合理完善的現(xiàn)代行政管理體系的誕生。而政府在體制改革中發(fā)揮著舉足輕重的作用，促使當(dāng)代政府職能由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，這也是建設(shè)和諧社會(huì)的關(guān)鍵所在。

政府職能轉(zhuǎn)變 服務(wù)型政府 科學(xué)發(fā)展觀

近年來，改革開放的深度與廣度得到長(zhǎng)足的發(fā)展，國(guó)民經(jīng)濟(jì)大幅度提升的同時(shí)，社會(huì)行政管理領(lǐng)域也凸顯了不少問題，諸如政府職位的混亂與工作效率的低下，嚴(yán)重阻礙了我國(guó)全面建設(shè)小康社會(huì)的步伐。因此，實(shí)現(xiàn)政府職能的深化改革，促進(jìn)政府職能的優(yōu)化施展，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)快速發(fā)展的必然要求，也是鞏固改革開放豐碩成果的重大選擇。

政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)涵

科學(xué)發(fā)展觀的本質(zhì)與核心是“以人為本”，堅(jiān)持“以人為本”的發(fā)展觀，是由我國(guó)的國(guó)家性質(zhì)以及我黨的執(zhí)政宗旨所決定的。“以人為本”的發(fā)展理念回答了我國(guó)大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)文化實(shí)力的出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)是什么，是人民本身。既然科學(xué)發(fā)展觀已然解決了為什么發(fā)展、發(fā)展什么和怎樣發(fā)展的問題，那么在行政管理領(lǐng)域方面的職能也應(yīng)該堅(jiān)持為人民的根本利益而展開，由此可見，科學(xué)發(fā)展觀明確了新時(shí)期我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展道路與模式，新的發(fā)展戰(zhàn)略在政治領(lǐng)域的體現(xiàn)便是積極地促進(jìn)管理型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。

政府職能及其轉(zhuǎn)變。政府職能（Government Function），亦稱行政職能（Administrative Function），是國(guó)家行政機(jī)關(guān)依法對(duì)國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理時(shí)應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)和所具有的功能。其內(nèi)容包括行政職能、經(jīng)濟(jì)職能、文化職能與社會(huì)職能。政府通過行政手段、經(jīng)濟(jì)手段與法律手段對(duì)國(guó)家及社會(huì)公共生活的各個(gè)領(lǐng)域?qū)嵤┕芾怼?/p>

政府職能反映著公共行政的基本內(nèi)容和活動(dòng)方向，是公共行政的本質(zhì)表現(xiàn)。然而矛盾兼具一般性和特殊性，政府職能在一定時(shí)期內(nèi)保持著必要的穩(wěn)定，但終究不是一成不變的教條內(nèi)容，由于各個(gè)時(shí)期的時(shí)代特征不同，從而社會(huì)活動(dòng)的方向與內(nèi)容有所區(qū)別，其相應(yīng)的政府職能的重心與方式也需要發(fā)生改變。社會(huì)存在決定社會(huì)意識(shí)，社會(huì)意識(shí)反作用于社會(huì)存在，現(xiàn)階段政府職能的轉(zhuǎn)變是大勢(shì)所趨、民心所向，樹立正確的政府服務(wù)理念，將在政府職能運(yùn)作過程中發(fā)揮強(qiáng)大的促進(jìn)作用。

科學(xué)發(fā)展觀視域下政府職能的轉(zhuǎn)變。自黨中央在2003年提出“堅(jiān)持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面發(fā)展”的科學(xué)發(fā)展觀以來，社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域的發(fā)展按照“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)發(fā)展和對(duì)外開放”的要求開啟了一條全新的綠色通道。而科學(xué)發(fā)展觀在中共第十七次全國(guó)代表大會(huì)上寫入黨章，從此上升為中國(guó)共產(chǎn)黨治理國(guó)家的戰(zhàn)略指導(dǎo)思想，也成為了推進(jìn)我國(guó)現(xiàn)代化事業(yè)的方法論。

政府職能由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變的原因

任何事物的出現(xiàn)都是內(nèi)外因相互作用的結(jié)果，其出現(xiàn)的時(shí)間則是由其矛盾激化的強(qiáng)弱情況而決定。政府職能種種弊端在現(xiàn)階段日益嚴(yán)重，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)健全有力的政府管理體系的要求愈加強(qiáng)烈，可見，新時(shí)期政府職能轉(zhuǎn)型勢(shì)在必行。

政府職能轉(zhuǎn)變的必要性。作為政府職能行使主體的政府機(jī)構(gòu)自20世紀(jì)以來經(jīng)歷大大小小多次變革，以適應(yīng)不同的國(guó)情并促進(jìn)政治職能的科學(xué)化和合理化。然而客觀看來，其中的問題亦不容忽視，主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

職能異化?！爱惢币辉~源于青年馬克思理論，意為原本相互歸屬并和諧的兩個(gè)事物彼此分離，在其具體語境中，是指資本促使人與物的隔離和物對(duì)人的奴役。職能異化的意思指在政府工作人員履行政府職能的時(shí)候，將部門集體的利益凌駕于人民群眾的利益之上，或?qū)€(gè)人的利益凌駕于部門集體的利益之上。諸如一系列的“政績(jī)工程”、“亂收費(fèi)”、“辦事難”等，這樣的行為不僅在很大程度上損害了政府在人民心目中的形象，更嚴(yán)重的是違背了我黨執(zhí)政為民的根本原則。

職能混亂。政府職能的行使與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展應(yīng)是并行不悖的關(guān)系，然而，在具體的作用環(huán)節(jié)卻是問題多多，集中表現(xiàn)為“錯(cuò)位”、“缺位”、“越位”三種現(xiàn)象，其根本原因在于政府工作人員職業(yè)技能的薄弱，不能確切了解政府主體如何作為、怎么作為和在何時(shí)作為，因此在行使其責(zé)任時(shí)會(huì)犯以上的毛病。同時(shí)，職位在不同層次的設(shè)置混亂在一定程度上干擾了政府職能的有效行使，造成重復(fù)管理和交叉管理的現(xiàn)象。

工作效率低下。政府部門的工作通常會(huì)流于形式和教條，導(dǎo)致具體的政府職能浮于表面和文字。久而久之，工作人員的業(yè)務(wù)能力下降并養(yǎng)成懶散的工作習(xí)慣，對(duì)待份內(nèi)的工作處理不及時(shí)、或者互相推托等，嚴(yán)重阻礙了政府工作的高效開展。況且在一些基層政府部門，缺乏足夠的監(jiān)督和考察，工作人員的自律缺失，更加無法適應(yīng)政府工作，致使人民辦事更加繁瑣困難。政府行政機(jī)關(guān)的職能行使是影響整個(gè)現(xiàn)代化事業(yè)的大問題，政府機(jī)關(guān)作為黨執(zhí)政的重要依托，其工作能力的高低和工作形式的科學(xué)與否直接決定了社會(huì)主義事業(yè)的進(jìn)展是否順利。

政府職能轉(zhuǎn)變的可能性?，F(xiàn)階段的具體國(guó)情為政府職能的轉(zhuǎn)型提供了有利的外部環(huán)境和內(nèi)在動(dòng)力。

首先，科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，為政府職能的轉(zhuǎn)化構(gòu)筑了便利的物質(zhì)條件。新時(shí)期科技創(chuàng)新給人民的工作生活帶來了翻天覆地的變化，政府部門領(lǐng)域也隨之煥然一新。新的通信設(shè)備和辦公用品的應(yīng)用，為政府工作提供了諸多便捷，大大減少了因溝通不暢、命令滯后以及文件繁瑣造成的高額行政成本，提高了政府機(jī)構(gòu)的組織活性。雖然目前有些政府部門的工作仍然存在工作水平低的情況，但筆者認(rèn)為，大力普及現(xiàn)代化的政府辦公設(shè)備，在思想上建立高效的辦公理念，政府工作效率的提高和人性化將是指日可待的。

其次，政治文化的豐富與深化，為政府職能的轉(zhuǎn)化鋪墊了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。在傳統(tǒng)的思想觀念中，政府與人民的關(guān)系是不斷變化的，從最初的“官治民”、“官大一級(jí)壓死人”等主流階級(jí)觀點(diǎn)，到之后的“官民同心”、“公仆”民主理念的誕生，從中可以窺見政治文化的不斷發(fā)展。伴隨著政治學(xué)自身思想體系的完善，政府部門的工作也相應(yīng)地發(fā)生了良性的改變，政府部門更多地關(guān)注社會(huì)公共事務(wù)和人民的切身利益，其工作更加細(xì)致用心高效，工作方式的設(shè)置也更加人性化，促成了服務(wù)型政府的加快轉(zhuǎn)變。

最后，公民綜合素質(zhì)的提高，為政府職能的轉(zhuǎn)化提供了舒適的外部環(huán)境。服務(wù)型政府的建立，基礎(chǔ)在于自覺自由的人民，人民日益提升的整體素質(zhì)，迫切要求政府職能的變革。新型政府的優(yōu)勢(shì)在于變單一為互動(dòng)。眾所周知，管理型政府不利于發(fā)揚(yáng)民主和創(chuàng)造力，并且容易滋生特權(quán)思想，條塊分割，不能具體問題具體分析，容易“一刀切”；反過來，服務(wù)型政府的立足點(diǎn)是民主，其機(jī)構(gòu)簡(jiǎn)明合理，有利于更好更高效地為人民服務(wù)。尼采曾經(jīng)說過“聰明的鋒芒反為刺著聰明人，聰明是一種反自然的罪行”。能夠理解并且尊重個(gè)體特殊性的整體才是合乎道義的整體，系統(tǒng)的自由是不排斥個(gè)體的自由的。

政府職能轉(zhuǎn)變的重要性。政府職能的轉(zhuǎn)變是“以人為本”理念的客觀需要。歷史上在官方意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域處于正統(tǒng)地位的儒家思想對(duì)中國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域產(chǎn)生了廣泛而深刻的影響?？鬃铀枷肜?，關(guān)于政治思想的表述，最重要內(nèi)容即是“仁”。如《論語》中的“克己復(fù)禮為仁”?！叭省奔仁强鬃有藜褐稳说母驹?，是一種使人們自覺、主動(dòng)地遵循禮的道德素養(yǎng)，也是一種處理政治層面關(guān)系的準(zhǔn)則?！岸Y”劃分了中央與地方、地方與民眾的界限，而“仁”融通了中央與地方、政府部門與民眾之間的國(guó)家認(rèn)同感。后來的孟子提出了“性善”和“仁政”說，仁政里的“民為貴，社稷次之，君為輕”是樸素的民本主義觀點(diǎn)。從而民心提為治國(guó)的關(guān)鍵，權(quán)力來自于民心，所以政治得失的衡量標(biāo)準(zhǔn)不是所謂的政績(jī)工程，而是民心的得失。

“以人為本”思想在政治領(lǐng)域的表現(xiàn)即建立服務(wù)型的政府組織機(jī)構(gòu)，惟有經(jīng)歷政府職能的變革，才能實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的偉大理想。政府只有緊緊地依靠群眾，密切地聯(lián)系群眾，隨時(shí)聽取群眾的呼聲，了解群眾的情緒，代表群眾的利益，才能形成強(qiáng)大的力量，順利地完成自己的各項(xiàng)任務(wù)。唯有促成政府職能的轉(zhuǎn)變，才能順利解決當(dāng)代社會(huì)矛盾并構(gòu)建和諧社會(huì)。

如何促進(jìn)政府職能由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變

政府職能轉(zhuǎn)變的根本原則。第一，堅(jiān)持精簡(jiǎn)高效統(tǒng)一的原則，開展大力度的政府機(jī)構(gòu)改革，杜絕政企不分，以權(quán)力下放為突破口，減少職位冗濫、重復(fù)命令的低能行政現(xiàn)象，為機(jī)構(gòu)注入新鮮的活力。

第二，堅(jiān)持政府適當(dāng)作為的原則，實(shí)現(xiàn)政府部門對(duì)宏觀微觀事務(wù)的有效處理。宏觀調(diào)控是政府管理經(jīng)濟(jì)的主要內(nèi)容，經(jīng)濟(jì)手段是其主要方式，政府部門不應(yīng)過多糾結(jié)于企業(yè)具體運(yùn)行事務(wù)，適當(dāng)約束與適當(dāng)放松相結(jié)合。一方面政府必須在企業(yè)生產(chǎn)銷售的各個(gè)環(huán)節(jié)有所放權(quán)，另一方面政府應(yīng)將工作的重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)發(fā)展大環(huán)境內(nèi)，如第一、二、三產(chǎn)業(yè)的資源布局、社會(huì)就業(yè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、社會(huì)信用體系等方面。

第三，堅(jiān)持以靈活多變的管理手段行使職能的原則。政府職能的行使有多種方式，包括行政命令、經(jīng)濟(jì)手段和法律手段，三種手段各有優(yōu)劣，適應(yīng)于不同的情況。處于改革開放新階段的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)具有蓬勃發(fā)展、瞬息萬變的特征，政府監(jiān)管部門既不能壓抑傷害經(jīng)濟(jì)主體的積極性和創(chuàng)造性，也不能以一成不變的經(jīng)濟(jì)政策禁錮企業(yè)和勞動(dòng)者的市場(chǎng)行為，這就要求政府部門以開放創(chuàng)新的胸襟，吸納前沿專業(yè)的經(jīng)濟(jì)知識(shí)，以千差萬別的管理方式參與到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控中，即以經(jīng)濟(jì)手段與法律手段為主、行政手段輔之的經(jīng)濟(jì)調(diào)控新體系。

第四，堅(jiān)持依法行使政府職能的原則。政府作為法律的踐行者，同時(shí)也是作為法律的被約束者。隨著一系列的規(guī)范政府工作行為、工作程序、工作權(quán)限與責(zé)任的法律法規(guī)的頒布，以政府部門為規(guī)范對(duì)象的法律體系日益完善。尤其是《行政許可法》的出臺(tái)，為政府部門的工作構(gòu)建了強(qiáng)有力的法律支撐，也為社會(huì)各界監(jiān)督衡量政府部門的工作提供了一面亮可鑒人的明鏡，從而政府在提高部門工作能力的同時(shí)，也在廣大人民心目中樹立了良好的政府形象。

政府職能轉(zhuǎn)變的主要措施。第一，尊重市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行規(guī)律，確保市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，同時(shí)，加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控，為經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型發(fā)展提供良好的環(huán)境。順應(yīng)產(chǎn)業(yè)調(diào)整的政策，引導(dǎo)新型工業(yè)的規(guī)劃和建立，轉(zhuǎn)變粗放型產(chǎn)業(yè)為密集型產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效益與環(huán)境效益的統(tǒng)一。鼓勵(lì)創(chuàng)新發(fā)明和科技進(jìn)步，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)區(qū)域間的平衡發(fā)展。在政府管理與市場(chǎng)調(diào)節(jié)這兩方面的關(guān)系中，宏觀調(diào)控體現(xiàn)的是黨和中央的方針政策，是一切行動(dòng)的標(biāo)志旗幟，然而，在遵循社會(huì)主義市場(chǎng)大規(guī)則的前提下，企業(yè)作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主體享有很大程度的自主權(quán)，使企業(yè)真正實(shí)現(xiàn)自主經(jīng)營(yíng)。

第二，加大財(cái)政收入，改善公共財(cái)政機(jī)制，優(yōu)化財(cái)政配置。首先，財(cái)政收入的增加應(yīng)當(dāng)是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型后生產(chǎn)大發(fā)展的結(jié)果，是質(zhì)的提升，而非簡(jiǎn)單量的相加。在蛋糕做大的前提下，著力于深化財(cái)政配置的改革，利用經(jīng)濟(jì)手段促進(jìn)市場(chǎng)內(nèi)資源的合理配置，從而使資源的利潤(rùn)最大化，最終使人民受益。財(cái)政資金的分配應(yīng)更多地向醫(yī)療、教育、體育、就業(yè)等公共事業(yè)傾斜，促進(jìn)社會(huì)設(shè)施的完善和公民幸福感的增強(qiáng)。

第三，大力引進(jìn)外資和先進(jìn)的產(chǎn)業(yè)技術(shù)，因地制宜地優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。促進(jìn)第一、二、三產(chǎn)業(yè)的均衡發(fā)展，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)和高科技產(chǎn)業(yè)。促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的和諧發(fā)展，優(yōu)化資源配置，有層次地發(fā)展經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。

第四，深化收入分配制度改革，強(qiáng)化政府的再分配職能。收入差距的問題由來已久，關(guān)乎民生，政府應(yīng)該采取相應(yīng)的措施促進(jìn)社會(huì)公平。政府應(yīng)處理好效率與公平的關(guān)系，在注重效率的同時(shí)，兼顧公平，例如提高居民收入在國(guó)民收入分配中的比重，提高勞動(dòng)報(bào)酬在初次分配中的比重等等?？傊?，保證社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果使全體人民受益，是轉(zhuǎn)變政府職能的重要目標(biāo)。

第五，完善政績(jī)考核評(píng)價(jià)機(jī)制，建立政府職能轉(zhuǎn)變的激勵(lì)約束制度。樹立科學(xué)發(fā)展觀對(duì)政績(jī)的評(píng)價(jià)具有關(guān)鍵的導(dǎo)向作用。除卻經(jīng)濟(jì)效益，環(huán)境效益、資源效益和精神效益也應(yīng)與政績(jī)考核系統(tǒng)掛鉤，使人民在享受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展物質(zhì)文化成果的同時(shí)，也能擁有綠色的生存空間和豐富的精神文化生活。

政府職能轉(zhuǎn)變中需要注意的問題。堅(jiān)持黨的方針政策，是保證政府職能改革的方向標(biāo)桿。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)并將其作為政治生活的指導(dǎo)思想，是由我國(guó)的國(guó)家性質(zhì)和中國(guó)共產(chǎn)黨的本質(zhì)屬性所決定的。政府由管理向服務(wù)的轉(zhuǎn)變，應(yīng)該是在堅(jiān)持尊重宏觀政策權(quán)威性的前提下完成的。處理好宏觀調(diào)控和市場(chǎng)調(diào)節(jié)的關(guān)系，明確政府職能的有所為與有所不為，使政府轉(zhuǎn)型影響深遠(yuǎn)。

大力發(fā)展生產(chǎn)力，是促進(jìn)政府職能改革的關(guān)鍵所在。生產(chǎn)力的發(fā)展仍是現(xiàn)階段我國(guó)發(fā)展的第一要?jiǎng)?wù)，而政府職能的內(nèi)容更多地集中于對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的調(diào)控，通過大力發(fā)展生產(chǎn)力，才能增加國(guó)民收入，擴(kuò)大財(cái)政收入，并將更加有力地支持公共事業(yè)的發(fā)展，使改革開放的成果惠及全體人民。

關(guān)注并改善民生問題，是促進(jìn)政府職能改革的有效途徑。民生雖小，不容小視，民生繁雜，不厭其煩。經(jīng)濟(jì)發(fā)展是維持民生的根本途徑，而民生是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最終目的。

管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的意義

哲學(xué)層面上的意義。只有進(jìn)行政府職能轉(zhuǎn)變，才能改革生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑的問題，才能改革一切不適應(yīng)生產(chǎn)力的生產(chǎn)關(guān)系，改革一切不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的上層建筑。

政治學(xué)層面上的意義。改革政府機(jī)構(gòu)，是鞏固現(xiàn)階段安定團(tuán)結(jié)的政治局面的客觀需求。改革開放以來，社會(huì)生產(chǎn)力大發(fā)展，現(xiàn)代化事業(yè)進(jìn)入高速增長(zhǎng)時(shí)期，人民物質(zhì)文化生活逐步完善。為了使物質(zhì)文化生活與政治文化生活共同進(jìn)步，積極促成生動(dòng)活潑的政治氛圍，政府職能改革必須從體制、思想、組織機(jī)構(gòu)、辦公程序等方面著手，促使轉(zhuǎn)型后的政府工作精益求精。

出于社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的需要，出于黨和國(guó)家政治生活民主化的需要，政府部門的改革刻不容緩。政府職能轉(zhuǎn)型圍繞著制度層面展開，梳理政府工作人員的思想，優(yōu)化政府工作方式方法，有利于實(shí)現(xiàn)政府工作的根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性。只有積極推進(jìn)政治體制改革，使社會(huì)主義民主制度化和法律化，才能保證國(guó)家的長(zhǎng)治久安和穩(wěn)定發(fā)展，才能充分發(fā)揮社會(huì)主義制度的優(yōu)越性。

（作者單位：宿遷學(xué)院社會(huì)服務(wù)系）

責(zé)編 / 王坤娜

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