房產(chǎn)稅改革的目標選擇與實現(xiàn)途徑

楊志安 姜 龍

房產(chǎn)稅改革的目標選擇與實現(xiàn)途徑

楊志安 姜 龍

從我國房產(chǎn)稅試點改革的背景出發(fā)，文章認為收入差距決定了只有調(diào)節(jié)收入分配才是房產(chǎn)稅改革的最主要理由和首要目標，研究了房產(chǎn)稅調(diào)節(jié)收入分配功能的定位，從稅收規(guī)模、征稅范圍、征稅依據(jù)、稅收征管這四個角度分析我國現(xiàn)行房產(chǎn)稅稅收政策影響調(diào)節(jié)收入分配功能發(fā)揮的原因，并提出了強化房產(chǎn)稅調(diào)節(jié)收入分配功能實現(xiàn)途徑的幾點構(gòu)想。

房產(chǎn)稅 收入調(diào)節(jié) 目標定位 實現(xiàn)途徑

從2011年上海和重慶兩市開始試點對部分個人住房征收房產(chǎn)稅改革，到2013年十八屆三中全會提出“加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進改革”，我國房地產(chǎn)稅改革始終牽動著億萬購房者與待購者的心弦，成為售房者與購房者熱議的焦點。滬渝兩市試點終于邁出了我國房產(chǎn)稅改革實質(zhì)上的第一步，在增加財政收入、調(diào)控房價等方面也起到了一定成效，但是房產(chǎn)稅試點的最大缺憾突出表現(xiàn)在其對調(diào)節(jié)收入分配的作用仍并不明顯。因此，下一步擴圍與深化改革亟待理清房產(chǎn)稅稅制改革思路，明確改革的目標定位與實現(xiàn)途徑。

房產(chǎn)稅改革首要目標—調(diào)節(jié)收入分配

關于我國房產(chǎn)稅改革的目標設定，在理論界與實務界主要有三種觀點：一是調(diào)節(jié)收入，二是調(diào)節(jié)房價，三是完善稅制。但是如果對房產(chǎn)稅改革賦予了過多期望，反而會使稅制設計無所依從，稅制要素互相牽制，所以，必須合理選擇改革首要目標，其他目標只能兼顧而次之。那么，究竟改革首要目標如何選擇？筆者認為，房地產(chǎn)稅改革的目標選擇，也不能孤立地進行，必須緊密聯(lián)系我國現(xiàn)實狀況，針對財政面臨的主要矛盾和問題通盤考慮。即科學可行的思路是：關鍵問題決定稅制改革目標，稅制改革目標決定征稅依據(jù)，征收依據(jù)最終又決定稅收制度設計。

收入差距過大與板結(jié)化的社會階層構(gòu)造已經(jīng)成為我國社會轉(zhuǎn)型時期亟待解決的關鍵問題。我國基尼系數(shù)2011年已經(jīng)達到0.477，超過了0.4的國際警戒線，我國貧富差距拉大問題已經(jīng)凸顯出來。①特別是，我國現(xiàn)階段社會出現(xiàn)板結(jié)的階層構(gòu)造，社會資源基本被先行者與少數(shù)精英集團所占有，贏者通吃的邏輯正在發(fā)揮著作用。在這樣的歷史背景下，作為政府調(diào)節(jié)收入分配、影響社會公平的重要手段，房產(chǎn)稅的調(diào)節(jié)效果究竟如何成為社會熱議的眾矢之的。

我國經(jīng)濟社會環(huán)境和長期面臨的問題決定了只有調(diào)節(jié)收入分配才是房產(chǎn)稅改革的首要目標。房產(chǎn)稅應明確目標定位，突出調(diào)節(jié)收入分配的作用，統(tǒng)一制定房產(chǎn)稅的基本稅制，保障稅負滿足橫向公平和縱向公平的要求。只有縮小貧富差距才能使廣大人民群眾擁護稅制改革，其他目標只能兼顧而次之。只有將房產(chǎn)稅改革置于我國尖銳的收入分配矛盾之中，并且將房產(chǎn)稅作為調(diào)節(jié)收入差距的重要工具加以利用，房產(chǎn)稅改革才可能獲得人民的廣泛支持。

房產(chǎn)稅特有傳導機制在我國多環(huán)節(jié)多層次的稅收調(diào)控體系中占有重要地位。作為國家宏觀管理的重要手段，稅收從調(diào)控目標確立，到調(diào)控政策制定與政策貫徹實施，乃至到預期目標的實現(xiàn)，都需要必要的時間和一定的過程。也就是說，稅收調(diào)控收入分配目標的實現(xiàn)需要有效的途徑，即相應傳導機制。稅收調(diào)控收入分配的傳導機制是指通過稅收政策改變納稅人可支配收入，調(diào)整納稅人行為選擇取向，從而實現(xiàn)稅收調(diào)控目標。具體講，運用個人所得稅、社會保險、消費稅、財產(chǎn)稅（主要是房產(chǎn)稅）、遺產(chǎn)與贈與稅等，通過利益驅(qū)動機制對居民收入的分配、使用、積累、贈與與繼承多個環(huán)節(jié)設置相應稅種。從稅收調(diào)控機制分析中可以發(fā)現(xiàn)，多環(huán)節(jié)多層次的稅收調(diào)控體系對國民收入分配力求構(gòu)成全方位立體調(diào)控，但各個稅種由于功能定位不同，在調(diào)控收入分配中所起的作用也各具特點、各有不同。在我國遺產(chǎn)與贈與稅缺失的情況下，房產(chǎn)稅作為財產(chǎn)稅的最主要部分，處于調(diào)節(jié)鏈條的最后一環(huán)，自然也是應承擔著把關作用的環(huán)節(jié)。

房產(chǎn)稅稅制缺陷影響調(diào)節(jié)功能發(fā)揮

現(xiàn)階段，由于房產(chǎn)稅存在收入規(guī)模有限、征收范圍過窄、征收依據(jù)設計不合理、征管難度大等方面缺陷，房產(chǎn)稅傳導機制受到阻礙，弱化了其調(diào)節(jié)收入分配的功能。

房產(chǎn)稅收入規(guī)模有限。房產(chǎn)稅收入相對規(guī)模較小，調(diào)控作用不能充分發(fā)揮。隨著我國社會經(jīng)濟發(fā)展，流轉(zhuǎn)稅與所得稅都有較大幅度的提高，而房產(chǎn)稅卻不能隨著房地產(chǎn)價格暴漲實現(xiàn)大規(guī)模的提升。近年來，我國房地產(chǎn)市場價格呈現(xiàn)出成倍上漲的趨勢，房產(chǎn)稅收入占地方財政收入比重卻沒有得到相應提升，例如2010年全年房產(chǎn)稅約900億，相對龐大的地方財政收入而言，可以說是微不足道。反觀國外，房產(chǎn)稅占地方稅收收入比重達到70%至80%，甚至個別國家高達90%。我國房產(chǎn)稅規(guī)模明顯過小，一方面造成地方政府財力不足，另一方面影響政府對收入調(diào)節(jié)的作用程度。

房產(chǎn)稅征收范圍過窄。房產(chǎn)稅征稅范圍過窄，主要在三個方面造成稅負不公平：第一，房產(chǎn)稅征稅區(qū)域為城市，不包括農(nóng)村。實際上，隨著我國城鎮(zhèn)化發(fā)展，農(nóng)村房產(chǎn)也得到了升值，特別是城鄉(xiāng)結(jié)合部房價上漲很快。房產(chǎn)稅實行的城鄉(xiāng)區(qū)別對待政策在城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)矛盾尤為突出，不對坐落在農(nóng)村房產(chǎn)征收房產(chǎn)稅，會造成城鄉(xiāng)居民房產(chǎn)稅負擔失衡。第二，房產(chǎn)稅征稅范圍只包括經(jīng)營性房產(chǎn)，而對居民自用住房不征稅，造成不同經(jīng)濟用途的房產(chǎn)使用者之間稅負不平衡，將嚴重影響房產(chǎn)稅調(diào)節(jié)收入分配作用的有效發(fā)揮。②第三，房產(chǎn)稅征收范圍沒有涵蓋房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)在建商品房及囤積房產(chǎn)，造成擁有同樣房地產(chǎn)的所有者之間因為企業(yè)性質(zhì)不同而稅負失衡。此外，在我國現(xiàn)階段房地產(chǎn)價格飛漲的情況下，該做法將變相鼓勵房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)減慢工程進度、售房速度、囤積房地產(chǎn)以待房地產(chǎn)升值，促成了大量“蝸居”現(xiàn)象的出現(xiàn)，不利于房產(chǎn)分配公平。

房產(chǎn)稅征收依據(jù)設計不合理。一是不同購置時間房產(chǎn)的稅負不同，有失公平原則。從橫向公平角度看，具有相同價值的房產(chǎn)應該承擔的稅負相等。征收房產(chǎn)稅要想實現(xiàn)橫向公平，就應該以房產(chǎn)的市場價值為基礎計征房產(chǎn)稅，而不應該考慮取得房產(chǎn)具體時間。從國外發(fā)達國家情況看，房產(chǎn)稅的計稅依據(jù)大都以市場價值或評估價值為基礎。我國房產(chǎn)稅規(guī)定以房產(chǎn)賬面原值為計稅基礎，造成市值相同的房產(chǎn)因其購置時間的不同而承擔不同的稅負。在我國房地產(chǎn)市場價格不斷上漲的情況下，較早的購房者將按照較低價格計算繳納稅款，而較晚的購房者則將按照較高價格計算稅款，使得較早購房者所承擔的房產(chǎn)稅水平將低于后來的購房者，這種因購房時間不同而產(chǎn)生的稅負差異有失稅收公平原則。二是不同經(jīng)濟用途房產(chǎn)的稅負不同，有失公平原則。世界上許多國家房產(chǎn)稅課稅對象包括住宅用房、營業(yè)用房和非營利組織用房等各種不同經(jīng)濟用途的不動產(chǎn)，計稅依據(jù)均為房屋的評估價值。在我國，一方面是對于經(jīng)營性房產(chǎn)按房屋原值或者租金收入計征房產(chǎn)稅，而對居民住房不征稅，造成稅負不公平。另一方面，針對經(jīng)營性房產(chǎn)而言，由于實行從價或從租兩種不同的征稅方式，導致經(jīng)營者將經(jīng)營用房自用或者將經(jīng)營用房出租就將承擔不同的稅負水平，促成稅負的逆向調(diào)節(jié)。

房產(chǎn)稅征管難度大。房產(chǎn)稅征管難度大，主要表現(xiàn)在四個方面。第一，企業(yè)自用的房產(chǎn)按賬面價值計征，那么同一個區(qū)域的房產(chǎn)會出現(xiàn)由于買房時間不同而負擔不同稅負，核準房產(chǎn)稅計稅依據(jù)需檢查企業(yè)財務資料的真實性，給征管部門工作帶來很大困難。第二，我國房產(chǎn)稅包括從價計征、從租計征兩種模式。當發(fā)現(xiàn)某應稅房產(chǎn)既有自營部分又有出租部分時，從價計征部分需要計算房產(chǎn)原值減除額度，征管部門準確計算減除數(shù)量的難度將很大。第三，部分房產(chǎn)原值核定工作難度大，對于個人與部分企業(yè)自建的房產(chǎn)，普遍存在業(yè)主申報房產(chǎn)原值明顯偏低，稅務機關也無依據(jù)進行查證，難以按市場價格去征稅。第四，在房產(chǎn)租賃方面，租賃收入12%的高稅率催生逃稅動機，又由于房產(chǎn)租賃行為具有不規(guī)范性和隱蔽性，部分出租者可能會簽成陰陽兩份協(xié)議合同，專門用低價合同用來應付征管部門以達到逃稅目的。

房產(chǎn)稅發(fā)揮調(diào)節(jié)功能的實現(xiàn)途徑

我國房地產(chǎn)稅改革應采取“試點—擴大試點范圍—全國推廣”的路徑，選擇時機進一步擴大房產(chǎn)稅試點，強化房產(chǎn)稅調(diào)節(jié)收入分配功能，需要優(yōu)化房產(chǎn)稅的稅制設置，同時完善相關的配套措施。

優(yōu)化稅制設計。從發(fā)展趨勢上看，房產(chǎn)稅改革的總體目標應該明確體現(xiàn)調(diào)節(jié)收入分配的稅收公平原則，精心設計優(yōu)化房產(chǎn)稅稅制。從增強房產(chǎn)稅收入調(diào)節(jié)功能的角度，稅制頂層設計應當綜合運用拓寬房產(chǎn)稅稅基、統(tǒng)一納稅依據(jù)、調(diào)整稅率、實施稅收優(yōu)惠減免等多種措施。

一是拓寬稅基。房產(chǎn)稅適時對城鄉(xiāng)房產(chǎn)統(tǒng)一征稅③，面對現(xiàn)階段城鎮(zhèn)化熱潮，土地資源日益緊張，城市和農(nóng)村的土地都應科學合理使用。農(nóng)村土地上建設的房產(chǎn)也應該在一定條件下實現(xiàn)征收房產(chǎn)稅，這將有利于遏制各種形式的逃稅行為，避免土地的浪費與同一地區(qū)中出現(xiàn)“同房不同價”現(xiàn)象。

二是統(tǒng)一納稅依據(jù)。原來按原值或者按租金征稅的方法是應取消的，實行按房地產(chǎn)評估值作為征稅稅基征稅。按照現(xiàn)行房產(chǎn)稅分別按房產(chǎn)余值或租金收入征稅，多種標準混用，既影響公平又損失效率。因此，房產(chǎn)稅應統(tǒng)一采用相同稅基，保障納稅人稅收負擔橫向公平。由于不同時期購買的房子其價值差別很大，如果按照房產(chǎn)面積征稅，將會影響房產(chǎn)稅隨房地產(chǎn)價格的上漲而增加，因此，從趨勢上講要房產(chǎn)稅按評估值征稅更為合理。只是由哪個主體來評估市場價值、評估時如何確定市場價值等問題還需進一步研究。

三是調(diào)整稅率。按照現(xiàn)行規(guī)定，我國房產(chǎn)稅按自用和出租兩種經(jīng)營方式稅率分別為1.2%和12%。自用和出租房產(chǎn)之間存在明顯的稅負差異。房屋的出租者按租金收入繳納12%的房產(chǎn)稅之外，還需繳納營業(yè)稅及城市維護建設稅以及教育費附加，造成出租房屋者的實際稅負明顯偏高。改革可以選擇自用和出租兩種經(jīng)營方式統(tǒng)一征收模式，房產(chǎn)稅可以按照“住戶特征”實行差別化累進稅率，充分考慮不同收入群體對房產(chǎn)稅敏感度的差別程度。

四是實施稅收優(yōu)惠減免。房產(chǎn)稅如果實行普遍征收，征稅范圍將從建制市、縣城、建制鎮(zhèn)和工礦區(qū)范圍內(nèi)擴大到農(nóng)村，個人和家庭自用住房也將納入征稅范圍，這就涉及如何滿足弱勢群體的住房需求問題。在我國，除殘疾人、老年人、兒童等各國都普遍關注的人群外，還要特別關注國有企業(yè)下崗職工、從農(nóng)村進入城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)民工、依靠政府最低生活保障救濟的居民、城鎮(zhèn)化進程失地農(nóng)民的住房問題需要。

完善相關配套措施。房地產(chǎn)稅改革的順利推進，離不開相關配套措施的完善，要做到周密部署、遠近兼顧、穩(wěn)中求進、擇機調(diào)整。周密部署，實際上強調(diào)改革頂層進行周密設計，使房產(chǎn)稅改革充分考慮同我國社會轉(zhuǎn)型的整體改革各環(huán)節(jié)相銜接協(xié)調(diào)；遠近兼顧，就是要將房產(chǎn)稅作為地方財政潛在主體稅種進行長遠考慮，又要在這種長遠考慮之下合理謀劃推進當前的各項改革準備工作，有利于協(xié)調(diào)處理長期工作與當前現(xiàn)實工作之間的關系；穩(wěn)中求進，就是避免改革進程產(chǎn)生大起大落，強調(diào)穩(wěn)健的漸進式改革方式，從簡易環(huán)節(jié)入手，按照難易程度逐步推進；擇機調(diào)整，就是合理準確地把握改革的節(jié)奏和時機，適時地推出深化房產(chǎn)稅改革的各項政策。現(xiàn)階段，可以主要從以下四個方面著手：

一是及時清理整合房地產(chǎn)稅費。改革的預期目標并不是房產(chǎn)稅自身單獨改革所能完成的，更需要整個稅收體制與財政管理體制改革與之相協(xié)調(diào)和配套。在進一步擴大房產(chǎn)稅征稅范圍的同時，需要對其他房地產(chǎn)業(yè)鏈條上的有關稅費進行統(tǒng)一清理與整合。如果單純增加房產(chǎn)稅稅負而不從整體上調(diào)整稅制結(jié)構(gòu)，還會導致宏觀整體稅負增高，居民部門收入分配比重下降，以至于產(chǎn)生個人消費能力不斷萎縮的嚴重后果，所以應對當前繁雜且不合理的房產(chǎn)稅費體系進行科學合理的清理和整合。房地產(chǎn)交易環(huán)節(jié)稅收，可以考慮并入一般商品增值稅；契稅適時并入印花稅“產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移書據(jù)”稅目，城鎮(zhèn)土地使用稅為房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)稅負，與房產(chǎn)稅性質(zhì)相同，考慮與房產(chǎn)稅合并征收。從根本上改變房產(chǎn)稅費制度中過于繁雜、重復課稅情況，做好房產(chǎn)稅收制度的“加減法”。在房產(chǎn)稅使用上，如果房產(chǎn)稅的使用不合理，那么將加重納稅人稅收負擔情緒，影響良性征納關系形成，因此在房產(chǎn)稅改革的同時，要研究如何使新增財政收入使用更加合理。

二是適時開征房地產(chǎn)遺產(chǎn)稅。遺產(chǎn)稅是對凈財富的征稅，征收對象主要是社會財富的頂層。作為財產(chǎn)中的重要部分，征收房地產(chǎn)遺產(chǎn)稅有利于抑制富人財富代際轉(zhuǎn)移，減小社會成員間貧富差距。④為了有效解決我國“富二代”現(xiàn)象造成的不良影響，適時征收房地產(chǎn)遺產(chǎn)稅是必然之舉。遺產(chǎn)稅的開征，可以考慮從商業(yè)房與高檔住房開始，逐漸過渡到對全部遺產(chǎn)進行征收的方式，這樣既可以減輕征收遺產(chǎn)稅的阻力，為全面征收積累經(jīng)驗，又可以促進現(xiàn)階段我國居民住房公平。

三是加強房產(chǎn)稅稅收征管能力。再完美的稅制設計，也需要強大的稅收征管能力；征管能力弱化，不僅影響稅務機關和政府的公信力，而且影響社會公平實現(xiàn)。⑤我國稅務機關稅收征管能力不強，以個人所得稅自行申報為例，2010年所得12萬元以上自行申報納稅人數(shù)僅有270萬人，據(jù)統(tǒng)計表明申報率只達到2/5，而稅收征管部門對此無能為力。房產(chǎn)稅征收難度更大，稅收征管部門應提前著手探索建設房產(chǎn)稅基評估體系，加快研究基于批量評估模型、數(shù)據(jù)庫、GIS系統(tǒng)等稅基評估平臺進度，加大稅基評估人員培訓力度，為房產(chǎn)稅征收奠定基礎。

四是建立房地產(chǎn)信息共享制度。稅務部門要盡快建立與規(guī)劃、土地、房產(chǎn)、民政、公安等部門的計算機信息網(wǎng)絡連接，實現(xiàn)政府部門間數(shù)據(jù)交換與信息共享制度。房產(chǎn)稅征收管理上要實行房地產(chǎn)稅收征收一體化管理，在稅收征收機關內(nèi)部設立房地產(chǎn)稅管理部門，整合征管資源，提高征管效率，降低征管成本。力求避免出現(xiàn)某些發(fā)展中國家稅改初期出現(xiàn)的征管信息滯后，從而影響稅收公平現(xiàn)象。要加快全國個人住房信息系統(tǒng)建設，信息要涵蓋土地房屋測繪、土地房屋交易、個人住房信息查詢等信息，整合銀行系統(tǒng)相關信息，為房產(chǎn)稅征收和房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策提供重要依據(jù)。

（作者分別為遼寧大學經(jīng)濟學院教授、博士生導師，遼寧大學經(jīng)濟學院博士研究生）

【注釋】

①“馬建堂就2012年國民經(jīng)濟運行情況答記者問”，國家統(tǒng)計局網(wǎng)站，http://www.stats.gov.cn/tjgz/tjdt/201301/ t20130118_17719.html。

②高培勇：“新一輪稅制改革評述：內(nèi)容、進程與前瞻（續(xù)）”，《財貿(mào)經(jīng)濟》，2009年第4期。

③傅光明：“關于房產(chǎn)稅試點若干問題的思考”，《地方財政研究》，2011年第12期。

④張永忠：“遺產(chǎn)稅：不可或缺的社會心理疏導機制”，《稅收經(jīng)濟研究》，2014年第4期。

⑤薛鋼：“財產(chǎn)稅征收管理的國際比較及其借鑒”，《宏觀經(jīng)濟研究》，2010年第3期。

責編 / 許國榮（實習）

F812.42

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