城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下的新型城鎮(zhèn)化建設及其法治保障

樊德玲

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下的新型城鎮(zhèn)化建設及其法治保障

樊德玲

當前，我國新型城鎮(zhèn)化建設中存在城鄉(xiāng)規(guī)劃法缺失、農(nóng)民土地物權形同虛設、戶籍制度阻礙農(nóng)民實現(xiàn)平等權利等問題。要想實現(xiàn)城鎮(zhèn)化這一歷史性的偉大工程，關鍵在于法制改革。新型城鎮(zhèn)化是一項復雜的系統(tǒng)工程，要有配套的法律法規(guī)來保駕護航，只有確保法律法規(guī)的有效落實，才能為實施統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展總體戰(zhàn)略創(chuàng)設良好法治環(huán)境。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌 新型城鎮(zhèn)化 法律困境 法治保障

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌下新型城鎮(zhèn)化及其戰(zhàn)略意義

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌下的新型城鎮(zhèn)化。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，就是把城市與農(nóng)村、農(nóng)業(yè)與工業(yè)、農(nóng)民與市民作為一個整體，全局規(guī)劃、統(tǒng)一考慮，把城鄉(xiāng)發(fā)展的問題進行綜合研究、統(tǒng)籌解決，建立城鄉(xiāng)共同發(fā)展的市場經(jīng)濟體制，實現(xiàn)以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)、城鄉(xiāng)一體的協(xié)調發(fā)展格局。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌主要包括經(jīng)濟社會一體化、基本公共服務均等化和平等權利基礎上體制一體化等內容。重在彌補我國城鄉(xiāng)二元分治對農(nóng)村發(fā)展留下的欠缺，保持城鄉(xiāng)資源配置的基本均衡，從而實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌理論的引導下和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的現(xiàn)實背景下，新型城鎮(zhèn)化已經(jīng)成為題中之義。城鎮(zhèn)化是一個農(nóng)村人口不斷向城鎮(zhèn)轉移，城鎮(zhèn)數(shù)量增加，規(guī)模不斷擴大的一個歷史過程，包括人口職業(yè)、產(chǎn)業(yè)結構和土地等要素的變化。新型城鎮(zhèn)化的核心首先是要著眼農(nóng)民、涵蓋農(nóng)村，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎設施一體化、公共服務均等化，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會共同發(fā)展，實現(xiàn)共同富裕。

從十八大的內容精神看，新型城鎮(zhèn)化道路的特征大致可以概括為：協(xié)調“四化”；發(fā)展方式以集約、智能、綠色、低碳的為主，協(xié)調人口、經(jīng)濟、資源和環(huán)境要素，建設生態(tài)文明的美麗中國；構建統(tǒng)一協(xié)調發(fā)展的城鎮(zhèn)化；實現(xiàn)人的全面和諧發(fā)展，建設包容性、和諧式的新型城鎮(zhèn)。①根據(jù)國家行政學院經(jīng)濟學部主任張占斌的觀點，相對于傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化，新型城鎮(zhèn)化的“新型”體現(xiàn)在以下六個方面：新核心—以人為本，新重點—釋放改革的紅利，新理念—包容性發(fā)展，新方式—生態(tài)文明和城鎮(zhèn)化共同建設，新路徑—協(xié)調推進“四化”，新統(tǒng)一—要和我國的政策統(tǒng)一。

新型城鎮(zhèn)化提出的背景、必要性及其戰(zhàn)略意義。一是城鎮(zhèn)化道路的反思與破題。我國的城鎮(zhèn)人口自1978年以來，從1.72億人激增到7.3億人，從表面上看，城鎮(zhèn)化建設已達到世界平均水平，但由此而引發(fā)的很多問題讓我們不得不高度關注。新型城鎮(zhèn)化是對中國以往城鎮(zhèn)化道路實踐過程中出現(xiàn)的各類問題的一種反思與破題。1978年以來，我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，然而人口與資源、環(huán)境的矛盾加劇，城鄉(xiāng)差距擴大，需要及時調整和優(yōu)化我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的戰(zhàn)略，走新型城鎮(zhèn)化道路。反觀傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展道路上出現(xiàn)的種種弊端，使得我們不得不在此實踐的基礎上，不斷總結經(jīng)驗，提出新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路模式。在這樣的背景下，中國共產(chǎn)黨十八大提出了“新型城鎮(zhèn)化”的建設目標。從中央經(jīng)濟工作會議，到中央農(nóng)村工作會議，黨中央多次強調“新型城鎮(zhèn)化”，重點部署“新型城鎮(zhèn)化”，“新型城鎮(zhèn)化”將成為撬動中國未來發(fā)展的一個戰(zhàn)略支點。

二是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路模式是中國經(jīng)濟社會發(fā)展的必然選擇。城鄉(xiāng)二元結構的格局導致我國貧富差距進一步拉大，各種矛盾更加尖銳，改革的成果難以全民共享。在此基礎上，新型城鎮(zhèn)化道路發(fā)展模式將直擊城鄉(xiāng)二元結構的各類問題，以實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，緩解城鄉(xiāng)二元結構帶來的壓力。因此我國的城鎮(zhèn)化道路應該遵循先立法、后規(guī)劃、再進行資源合理分配的有序發(fā)展，建設新型城鎮(zhèn)化的意義重在保護農(nóng)民參與現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代化工業(yè)、新型城鎮(zhèn)化建設的積極性，享有正常的市民待遇，真正具有主人翁意識，而不是進行一場到處“造城”、不顧環(huán)境資源被污染破壞的激進運動。②

三是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略意義。和世界上其他發(fā)達國家一樣，新型城鎮(zhèn)化是引導農(nóng)民走向富裕生活和幸福人生的戰(zhàn)略舉措，是中國實現(xiàn)跨越式發(fā)展，邁向科學化和規(guī)模化集約經(jīng)營的必由之路。加快推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化進程，既是讓農(nóng)民實現(xiàn)鄉(xiāng)村都市化生活水平的需要，也是實現(xiàn)小康社會和中國夢的需要。

首先，新型城鎮(zhèn)化符合世界普遍規(guī)律。世界發(fā)達國家的發(fā)展歷史告訴我們，要想實現(xiàn)現(xiàn)代化，推動工業(yè)化，必須同時推進城鎮(zhèn)化，走強國之路必須走城鎮(zhèn)化道路。所以，我國推進新型城鎮(zhèn)化是符合各國實現(xiàn)現(xiàn)代化的普遍規(guī)律的。發(fā)達國家中像德國和日本就是抓住機遇，迅速完成了城市化任務走上強國之路的。③

其次，新型城鎮(zhèn)化是建設強國的必經(jīng)之路。我國目前進入了城鎮(zhèn)化發(fā)展加速期，要像德國、日本一樣迅速抓住歷史機遇，充分發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢，穩(wěn)步提高新型城鎮(zhèn)化質量和水平，從而提升國家綜合實力，建設經(jīng)濟強國。

再次，新型城鎮(zhèn)化有利于促使經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展。城鎮(zhèn)化使大量農(nóng)村人口涌入城市，帶動了消費需求，擴大了內需；④城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，必須推進城鎮(zhèn)化建設，讓農(nóng)村人口和市民一樣共享改革成果，農(nóng)民市民化；城鎮(zhèn)化能有效地推動工業(yè)化進程，加快我國現(xiàn)代化工業(yè)發(fā)展。

最后，新型城鎮(zhèn)化有利于建設和諧社會。新型城鎮(zhèn)化建設有利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，消除分配上的不公平，有效地解決社會矛盾，讓廣大農(nóng)村戶口的人共同享受到社會改革的成果，形成良性循環(huán)，造成較好的社會影響，從而讓更多的人支持、參與城鎮(zhèn)化建設，共建和諧家園，共創(chuàng)和諧社會。⑤

新型城鎮(zhèn)化過程中的法律困境與對策

一是城鄉(xiāng)規(guī)劃法缺失：盲目追求城鎮(zhèn)化速度和數(shù)量。目前，我國由于立法不健全，缺乏城鄉(xiāng)規(guī)劃法，城鎮(zhèn)化發(fā)展一直處于不規(guī)范狀態(tài)。有的以城鎮(zhèn)化為借口，大量進行征地占地，搞基礎建設和房地產(chǎn)開發(fā)，超前、超大規(guī)劃工業(yè)園、開發(fā)區(qū)、新城區(qū)，造成了很多“空城”、“鬼城”，浪費了大量耕地，供過于求的房地產(chǎn)業(yè)，出現(xiàn)泡沫經(jīng)濟。

二是農(nóng)民土地物權形同虛設：我國的集體土地補償制度缺乏。根據(jù)調查顯示，我國大部分地區(qū)耕地征用之后，就土地增值部分的收益分配中，投資者和政府拿大頭，村級組織留下兩三成，農(nóng)民拿到的往往不到10%。這一剪刀差引發(fā)越來越多的矛盾和沖突，征地賠償?shù)纳显L案件越來越多，作為弱勢群體的農(nóng)民的基本權益受到嚴重侵犯，卻無人問津。

三是戶籍制度阻礙：農(nóng)民工市民化待遇差異?，F(xiàn)行的戶籍和土地制度是阻隔在城鄉(xiāng)之間的主要壁壘，使農(nóng)民不能與市民享受同等待遇，50%以上的城鎮(zhèn)化率中，城市戶口的農(nóng)民工并沒有享受到和市民同等的福利待遇。這一點在推進新型城鎮(zhèn)化進程中，必須盡快改革，需要政府拿出有益于農(nóng)民工生存發(fā)展的政策，讓農(nóng)民真正看到改革的希望，主動積極地參與到現(xiàn)代化建設中來。

要想實現(xiàn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化這一歷史性的浩大工程，關鍵在于我國頂層設計中的法制改革。只有用法律和制度來規(guī)范，逐步推進城鎮(zhèn)化建設，才能得到群眾的廣泛支持和積極參與，才能真正實現(xiàn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化目標。如何更好地推進城鎮(zhèn)化建設是當前社會關注的熱點問題之一。

首先，要完善城鄉(xiāng)規(guī)劃法。全國政協(xié)委員褚平在代表全國政協(xié)經(jīng)濟委員會的發(fā)言中說，產(chǎn)業(yè)發(fā)展是新型城鎮(zhèn)化的重要基礎和支撐。城鎮(zhèn)化決非簡單的“造城”，更不能唱“空城計”、造“鬼城”，必須要有產(chǎn)業(yè)、有就業(yè)、有人氣。在加快推進城鎮(zhèn)化進程中，我們既要注重發(fā)展的質量，保護好廣大農(nóng)民群眾的積極性和利益；又要注重發(fā)展的數(shù)量，積極推動規(guī)?；图s化發(fā)展，維護社會的和諧與穩(wěn)定。推進城鎮(zhèn)化也要尊重客觀規(guī)律。城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟發(fā)展的結果，不能超越發(fā)展水平和發(fā)展階段拔苗助長。絕不能片面追求高城鎮(zhèn)化率，大規(guī)模舉債搞“造城運動”，否則會制造新的問題和隱患。

完善城鄉(xiāng)規(guī)劃法，轉變政府職能，政府需要做的是將合理的頂層設計與積極的末端治理相結合，為城鎮(zhèn)化造就良好的政策和法律環(huán)境，避免與民爭利、公益缺位、功利上位等現(xiàn)象的出現(xiàn)。要注重環(huán)境保護，先科學合理規(guī)劃，再進行建設，不能以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價，去進行城鎮(zhèn)化發(fā)展建設。要進行立法，保護每一個農(nóng)民的基本權益不受任何單位、個人的侵犯，政府首先讓利于民，不與農(nóng)民爭利，不偏袒某一個利益單位或個人。要進行公益建設立法。城鎮(zhèn)化建設的核心是以人為本，政府要首先考慮廣大農(nóng)民的公益事業(yè)，讓農(nóng)民愿意成為新市民，讓農(nóng)民和市民享受同樣的社會福利，享受同樣的公共資源。

其次，要確定農(nóng)民的土地物權，完善土地流轉機制。在土地制度上，全國政協(xié)常委劉凡在代表民革中央的發(fā)言中表示，土地制度改革是城鎮(zhèn)化進程中一道必須跨越的門檻。全國政協(xié)常委王光謙建議，要保障農(nóng)民的土地權益，必須依法進行土地流轉，讓農(nóng)民真正受益。隨著《土地管理法》和《農(nóng)村集體土地征收補償條例》的修訂、制定，土地流轉將會受到法律的有效保障。

再次，加快戶籍法律制度改革。促進城鎮(zhèn)化的關鍵在于農(nóng)村土地流轉和戶籍改革。中國城鎮(zhèn)化需要戶籍改革和土地改革同時進行，即土地—財政—戶籍改革的全面突破。當前的戶籍制度束縛了廣大農(nóng)民，使之無法改變自己的生存發(fā)展空間，不敢丟棄土地，到城市自由地居住發(fā)展。他們擔心，一旦他們丟棄了生養(yǎng)他們祖祖輩輩的土地，將來在城市如果不能呆下去，那么他們就會像浮萍一樣成為無業(yè)游民，沒有人能保障他們及其子孫的基本權益。

最后，加快推出住房保障法。住房保障是城鎮(zhèn)化進程中的基本民生問題。全國政協(xié)委員謝朝華在代表致公黨中央的發(fā)言中說，應合理開發(fā)利用土地，盤活閑置房源，多渠道增加保障房供給。他建議，加快推出住房保障法，清楚界定各類保障房的法律定義、使用范圍和標準，健全監(jiān)管機制，強化政府職能，促進住房保障體系公平健康發(fā)展。所以，我國要想順利推進新型城鎮(zhèn)化建設，必須在考慮到農(nóng)民的切身利益的前提下，建立完善的社會保障機制，通過立法來保護農(nóng)民的戶口轉移和土地流轉，農(nóng)民在戶口轉移和土地流轉時失去的利益，政府能夠及時給予財政補貼，以避免發(fā)生不必要的矛盾和沖突。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌下新型城鎮(zhèn)化過程中法治保障的宏觀適用

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下的新型城鎮(zhèn)化建設是一項復雜的系統(tǒng)工程，要有配套的法律法規(guī)來保駕護航，只有確保法律法規(guī)的有效落實，才能為實施統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的總體戰(zhàn)略創(chuàng)設良好的法治環(huán)境。法治保障的宏觀適用表現(xiàn)：

強化落實依法行政工作。依法治國，首先要做到依法行政。一是以政府法制辦為政府常設法律顧問機構，強化行政程序建設，全面推進依法決策、民主決策、科學決策。對征地拆遷、企業(yè)改制、建設工程、集體上訪等方面重大問題，由政府法制辦提供專業(yè)法律意見和建議；二是通過組織開展法律業(yè)務培訓，提高行政機關工作人員的法治理念。強化依法行政理念，組織行政執(zhí)法單位的法制人員、行政執(zhí)法人員和其他有關人員輪流培訓。健全行政執(zhí)法人員資格制度，擬上崗行政執(zhí)法的人員經(jīng)考試合格后才授予其執(zhí)法資格。嚴格持證上崗、亮證執(zhí)法制度，組織統(tǒng)一的培訓和考試；三是控制行政權力，規(guī)范行政行為。全面推行行政裁量權基準制度，逐步完善行政處罰、行政許可、行政強制、行政征收等行政執(zhí)法案卷的評查制度。積極推進公眾聽證制度。

依法行政，既要求行政程序合法，又要求行政人員了解、熟悉法律法規(guī)，盡量避免執(zhí)法者因不懂法而在執(zhí)法過程中違法，因行政權力不受約束和監(jiān)督而違法犯罪，嚴格審查執(zhí)法人員身份，提高執(zhí)法人員法律素養(yǎng)。

啟動立法推動司法改革。依法治國，司法、檢察工作是關鍵。近年來，人民法院以優(yōu)化經(jīng)濟社會發(fā)展環(huán)境和維護大局穩(wěn)定為目標，堅持貫徹寬嚴相濟刑事政策。同時堅持調解優(yōu)先、審調并重，充分發(fā)揮司法審判的職能作用。首先，通過積極構建“大執(zhí)行”格局，創(chuàng)新執(zhí)行監(jiān)督機制，注重執(zhí)行方式方法，完善執(zhí)行救助機制，實現(xiàn)集中清“積”，改善執(zhí)行難的工作局面；重視思想、能力、作風和文化建設，樹立隊伍人本服務意識；強化換位思考，狠抓執(zhí)法規(guī)范化建設，更新執(zhí)法理念，保持檢察工作的正確方向；其次，查辦預防職務犯罪，促進黨風廉政建設，貫徹寬嚴相濟的刑事司法政策，維護社會和諧發(fā)展，依法履行訴訟監(jiān)督職責，維護社會公平正義，服務發(fā)展大局；此外，通過接受人大監(jiān)督，加強內部執(zhí)法監(jiān)管，提升執(zhí)法隊伍整體素質。

逐步培育民主法治思維。新型城鎮(zhèn)化的意義在于以人為本，提高人口素質，政府要通過各種渠道的普法教育，提速農(nóng)村法治文化建設。讓農(nóng)民學習了解更多的政策法規(guī)，著力培養(yǎng)農(nóng)民的法治思維，信仰法律尊重法律，使新型城鎮(zhèn)化建設在法制軌道上健康有序運行，塑造懂法的優(yōu)秀新市民。

雖然農(nóng)村普及了電視、網(wǎng)絡，還建設有鄉(xiāng)村書社，法治文化建設已經(jīng)初見成效，但是農(nóng)民的法律意識還只是停留在觀念上，還沒有全部轉化到“三農(nóng)”工作中。政府應該進一步采取措施，加強農(nóng)村法規(guī)政策的學習教育，營造依法辦事氛圍，讓農(nóng)民學會用法維權；不斷完善農(nóng)村民主制度，逐步向法治轉變；深入貫徹《村民委員會組織法》，創(chuàng)建民主法治村（社區(qū)），讓村民學會自治；保障農(nóng)民的民主權利，實現(xiàn)村級事務公開，讓農(nóng)民感受到自己是自治的主人，是民主法治的受益者，與經(jīng)濟社會協(xié)調發(fā)展；不斷健全利益協(xié)調機制，完善農(nóng)村社保制度；建立完善農(nóng)村法律援助制度；完善農(nóng)村治安治理機制，不斷凈化農(nóng)村社會環(huán)境；針對方方面面的矛盾糾紛，探索人民、行政和司法調解相結合的綜合調解機制，滲透民主法治思維，打好農(nóng)村法治文化建設的基礎，讓農(nóng)民積極主動參與到新型城鎮(zhèn)化建設中來。

完善監(jiān)督健全信訪機制。新型城鎮(zhèn)化建設必須有法可依、有法必依。加強新型城鎮(zhèn)化立法、監(jiān)督工作，完善信訪制度，加大政府監(jiān)督。我國近年來雖然頒布了部分農(nóng)業(yè)法律法規(guī)，但關于城鎮(zhèn)化建設方面的法律法規(guī)還不是很健全，讓執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中很難有法可依，迫切需要盡快完善。那么，現(xiàn)有的法律法規(guī)怎樣才能讓執(zhí)法人員做到有法必依呢？政府必須建立有效的權力監(jiān)督機制，把權力放在籠子里有所約束，讓全民都來監(jiān)督。另外，必須盡快完善信訪制度，暢通信訪渠道，讓市民有知情權，讓市民和政府能夠平等對話，培養(yǎng)市民的主人翁意識；涉法涉訴案件移交司法機關處理，樹立政府的權威。

中國未來的發(fā)展格局要求我們，城鄉(xiāng)必須統(tǒng)籌發(fā)展，而鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化是強國的必由之路，頂層設計必須高度關注“三農(nóng)”，關心農(nóng)民的境遇和前途。只有通過創(chuàng)設完備的法治環(huán)境，進一步完善立法，積極有效地保障農(nóng)民的基本權益，新型城鎮(zhèn)化才能順利推進，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展才有可能順利進展，和諧美麗家園才有希望建成，我們的中國夢才有可能早日實現(xiàn)。

（作者為信陽師范學院政法學院副教授）

【注釋】

①單卓然，黃亞平：“‘新型城鎮(zhèn)化’概念內涵、目標、內容、規(guī)劃策略及認知誤區(qū)解析”，《城市規(guī)劃學刊》，2013年第2期。

②夏斌：“城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略應當明晰的十二個問題”，《經(jīng)濟參考報》，2013年7月11日。

③④張占斌：“新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略意義和改革難題”，《國家行政學院學報》，2013年第1期。

⑤馬凱：“轉變城鎮(zhèn)化發(fā)展方式，提高城鎮(zhèn)化質量，走出一條中國特色城鎮(zhèn)化道路”，《國家行政學院學報》，2012年第5期。

責編 / 張曉

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