杜梅萍

2014年伊始，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見(jiàn)》，吹響了全面深化農(nóng)村改革的集結(jié)號(hào)。這是自2004年以來(lái)，中央1號(hào)文件連續(xù)11年聚焦三農(nóng)主題。

全面深化農(nóng)村改革不是為改而改，是由問(wèn)題倒逼的。保障國(guó)家糧食安全，面臨的資源環(huán)境約束矛盾日益尖銳，小規(guī)模的分散經(jīng)營(yíng)與發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)不相適應(yīng)，解決誰(shuí)來(lái)種地、怎么種地的問(wèn)題更加緊迫。2014年中央1號(hào)文件給出了破題之策，就是“以解決地怎么種為導(dǎo)向加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系”。中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)、辦公室主任陳錫文就這一破題之策接受了本刊記者的采訪。

記 者：中央1號(hào)文件提出，“抓緊構(gòu)建新形勢(shì)下的國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略。把飯碗牢牢端在自己手上，是治國(guó)理政必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的基本方針。”體現(xiàn)了把糧食安全從重中之重的地位上升到了基本國(guó)策。我國(guó)糧食生產(chǎn)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了十年連續(xù)增長(zhǎng)，為什么1號(hào)文件還要把它作為基本國(guó)策提出來(lái)？

陳錫文：雖然我國(guó)糧食生產(chǎn)已經(jīng)連續(xù)十年實(shí)現(xiàn)了增長(zhǎng)，但是我國(guó)仍然面臨誰(shuí)來(lái)種地怎么種地的問(wèn)題。一方面，隨著農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力大量外出務(wù)工經(jīng)商，農(nóng)業(yè)面臨地誰(shuí)來(lái)種的問(wèn)題日漸突出。據(jù)有關(guān)部門(mén)統(tǒng)計(jì)，2012年年底，我國(guó)農(nóng)村有26261萬(wàn)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)向了城鎮(zhèn)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)，占當(dāng)年農(nóng)村從業(yè)人員總數(shù)的48.76%。盡管目前在農(nóng)業(yè)中從業(yè)的勞動(dòng)力還有2.7億多人，但其中中老年人和婦女占多數(shù)。另一方面，我國(guó)人多地少，絕大多數(shù)農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)的耕地規(guī)模細(xì)小且高度分散，生產(chǎn)效率不高，抵御自然風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力不強(qiáng)。種地，對(duì)于相當(dāng)多數(shù)的農(nóng)戶而言，正在變成食之無(wú)味、棄之可惜的“雞肋”，越來(lái)越成為農(nóng)民家庭經(jīng)營(yíng)結(jié)構(gòu)中的“兼業(yè)”，農(nóng)業(yè)面臨怎么種地的問(wèn)題也日漸突出。

記 者：中央1號(hào)文件提出要“扶持發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體”，是不是旨在解決誰(shuí)來(lái)種地問(wèn)題？請(qǐng)您談?wù)劇?/p>

陳錫文：據(jù)有關(guān)部門(mén)統(tǒng)計(jì)，到2012年年底，仍在耕地上從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)民家庭約1.9億戶，他們經(jīng)營(yíng)的耕地面積（包括流轉(zhuǎn)來(lái)的耕地），占農(nóng)村家庭承包耕地總面積的92.5%。這表明，在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間里，農(nóng)戶家庭無(wú)論在主體數(shù)量上還是在經(jīng)營(yíng)土地的數(shù)量上，都仍將占據(jù)絕大多數(shù)。這就告訴我們，無(wú)論怎么扶持發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，都必須堅(jiān)持集體土地的承包權(quán)屬于農(nóng)戶家庭，都不能忽視農(nóng)戶家庭經(jīng)營(yíng)這個(gè)基本面，這是農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的根本。

與此同時(shí)，我們還要看到，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移使原來(lái)由各家各戶自己經(jīng)營(yíng)的承包耕地經(jīng)營(yíng)權(quán)有了集中的可能，越來(lái)越多的農(nóng)產(chǎn)品開(kāi)始走向集約化、專(zhuān)業(yè)化、組織化、社會(huì)化生產(chǎn)，這一深刻變化催生著各種新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的成長(zhǎng)。中央1號(hào)文件提出要“扶持發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體”就是適應(yīng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體成長(zhǎng)的趨勢(shì)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代化演進(jìn)的必然選擇。從各地已有的實(shí)踐看，為了提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的效率，不同農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)往往會(huì)對(duì)經(jīng)營(yíng)主體提出各不相同的要求。例如，糧棉油糖等大宗產(chǎn)品的生產(chǎn)效率，主要取決于耕地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，家庭農(nóng)場(chǎng)、專(zhuān)業(yè)大戶、土地股份合作社等，便在這一領(lǐng)域應(yīng)運(yùn)而生。瓜果蔬菜花卉等鮮活農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)效率，主要取決于品種選擇、栽培技術(shù)和市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)等，由專(zhuān)業(yè)合作社生產(chǎn)這類(lèi)產(chǎn)品就受到農(nóng)戶歡迎?，F(xiàn)代化設(shè)施農(nóng)業(yè)和規(guī)?；B(yǎng)殖場(chǎng)，對(duì)技術(shù)、投資、管理和營(yíng)銷(xiāo)等方面的要求，超越了大多數(shù)農(nóng)戶和農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的能力，更適合引入社會(huì)資本實(shí)行企業(yè)化的經(jīng)營(yíng)。所以中央1號(hào)文件提出：“鼓勵(lì)發(fā)展混合所有制農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，推動(dòng)集群發(fā)展，密切與農(nóng)戶、農(nóng)民合作社的利益聯(lián)結(jié)關(guān)系?！蔽覀円环矫娌荒芎鲆曓r(nóng)戶家庭經(jīng)營(yíng)這個(gè)基本面，另一方面要扶持發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)、專(zhuān)業(yè)大戶、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，以解決今后地誰(shuí)來(lái)種問(wèn)題。

記 者：中央1號(hào)文件提出要“以解決地怎么種為導(dǎo)向加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系”，怎樣去具體實(shí)施？請(qǐng)您談?wù)劇?/p>

陳錫文：解決地怎么種問(wèn)題，要從我國(guó)基本國(guó)情農(nóng)情出發(fā)，通過(guò)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系的創(chuàng)新，加快探索如何在家庭承包經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)上提高農(nóng)業(yè)效率進(jìn)行規(guī)?；?jīng)營(yíng)。但規(guī)模經(jīng)營(yíng)應(yīng)當(dāng)適度，要與農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移、農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步、農(nóng)業(yè)社會(huì)化水平相適應(yīng)，而不是土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模越大越好。因此，中央1號(hào)文件提出“土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)要尊重農(nóng)民意愿，不能強(qiáng)制推動(dòng)”。

從各地探索實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)看，目前我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系的創(chuàng)新主要有三大類(lèi)表現(xiàn)形式：一是通過(guò)承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，擴(kuò)大家庭經(jīng)營(yíng)的土地規(guī)模，如發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)、專(zhuān)業(yè)大戶等。據(jù)有關(guān)部門(mén)統(tǒng)計(jì)，到2012年年底，全國(guó)經(jīng)營(yíng)耕地面積在50畝以上的專(zhuān)業(yè)大戶已達(dá)287.5萬(wàn)戶。其中，家庭農(nóng)場(chǎng)87.7萬(wàn)戶，經(jīng)營(yíng)土地面積1.76億畝，戶均經(jīng)營(yíng)耕地200.2畝，年收益18.47萬(wàn)元，均明顯高于普通承包農(nóng)戶。除了常規(guī)的承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)外，近年不少地方農(nóng)民創(chuàng)造的土地托管、代耕、“土地銀行”等形式，也對(duì)擴(kuò)大耕地的經(jīng)營(yíng)規(guī)模發(fā)揮了積極作用。

二是依靠農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系的支持，通過(guò)“耕、種、收等主要作業(yè)環(huán)節(jié)靠社會(huì)化服務(wù)，日常田間管理主要靠家庭成員”的方式，以擴(kuò)大社會(huì)化服務(wù)的規(guī)模來(lái)彌補(bǔ)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體耕地規(guī)模的相對(duì)不足，節(jié)本增效明顯。較有代表性的是，每年夏收季節(jié)，農(nóng)業(yè)部門(mén)組織數(shù)十萬(wàn)臺(tái)聯(lián)合收割機(jī)實(shí)行大范圍的跨區(qū)作業(yè)，使我國(guó)3億多畝冬小麥的收割基本實(shí)現(xiàn)了機(jī)械化作業(yè)，既實(shí)現(xiàn)了適時(shí)收割和減少糧食浪費(fèi)，又使農(nóng)戶降低勞動(dòng)強(qiáng)度并增加收入，還明顯提高了農(nóng)業(yè)機(jī)械的利用效率，可謂一舉多得。

三是發(fā)展多種形式的合作與聯(lián)合，既有圍繞某些特定農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、銷(xiāo)售、加工而展開(kāi)的農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社，也有實(shí)行土地股份合作制的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)聯(lián)合組織。它們的共同特點(diǎn)就是著力解決農(nóng)民一家一戶辦不了、辦不好、辦起來(lái)不經(jīng)濟(jì)的事情。在不少地方，合作社的經(jīng)濟(jì)技術(shù)服務(wù)能力，不僅能夠滿足自身社員的需要，還能夠向非社員提供社會(huì)化的服務(wù)，從而發(fā)揮著帶動(dòng)更多農(nóng)戶發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的作用。

根據(jù)農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體近年蓬勃興起的新情況，1號(hào)文件順勢(shì)而為，在財(cái)政補(bǔ)貼、用地指標(biāo)、金融支持、稅收優(yōu)惠、人員培訓(xùn)等方面，出臺(tái)了扶持這些主體的系列政策，其中“允許財(cái)政項(xiàng)目資金直接投向符合條件的合作社，允許財(cái)政補(bǔ)助形成的資產(chǎn)轉(zhuǎn)交合作社持有和管護(hù)”等政策，都是有力的舉措，必將為新型主體成長(zhǎng)營(yíng)造良好的政策環(huán)境，促進(jìn)它們盡快與作為基礎(chǔ)的農(nóng)戶家庭發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的中國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，如1 號(hào)文件所要求：“堅(jiān)持家庭經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)與多種經(jīng)營(yíng)形式共同發(fā)展，傳統(tǒng)精耕細(xì)作與現(xiàn)代物質(zhì)技術(shù)裝備相輔相成”，以解決地怎么種為導(dǎo)向加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系。

記 者：中央1號(hào)文件在確定構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系時(shí)，要求“鼓勵(lì)有條件的農(nóng)戶流轉(zhuǎn)承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)”，“鼓勵(lì)地方政府和民間出資設(shè)立融資性擔(dān)保公司，為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體提供貸款擔(dān)保服務(wù)”等，這些問(wèn)題都關(guān)乎新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系的構(gòu)建是否通暢，請(qǐng)您談?wù)劇?/p>

陳錫文：1號(hào)文件提出一系列改革措施，其中的重大問(wèn)題歸根到底都涉及農(nóng)村土地。如探索推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制與政府補(bǔ)貼脫鉤，逐步建立農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度，涉及農(nóng)業(yè)支持政策核心的提高補(bǔ)貼精準(zhǔn)性問(wèn)題，都必須從農(nóng)村承包地確地確權(quán)確股著手。

我國(guó)農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)的耕地總體上規(guī)模細(xì)小，因此，要構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，提高農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效率，就必須促使土地要素的流動(dòng)和重新組合。但農(nóng)戶擔(dān)心的問(wèn)題是，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)是否會(huì)導(dǎo)致他們失去土地的承包權(quán)？這就必須解決好土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)入流轉(zhuǎn)后原承包農(nóng)戶對(duì)其承包耕地的財(cái)產(chǎn)權(quán)利問(wèn)題。所以農(nóng)村土地制度的改革必須堅(jiān)持農(nóng)村土地屬農(nóng)民集體所有的性質(zhì)，必須保障承包農(nóng)戶的合法權(quán)利，必須有利于提高耕地的利用效率。中央1號(hào)文件提出“鼓勵(lì)有條件的農(nóng)戶流轉(zhuǎn)承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)”，并指出“在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資”。把經(jīng)營(yíng)權(quán)從承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離出來(lái)，是農(nóng)村改革理論和實(shí)踐上的一次重大突破。土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，不改變?cè)邪r(nóng)戶對(duì)土地的承包關(guān)系，這就可以使農(nóng)戶在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)入流轉(zhuǎn)后繼續(xù)維護(hù)其對(duì)承包土地的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利，從而在穩(wěn)定農(nóng)戶土地承包權(quán)基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、集中，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，以構(gòu)建上述新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系。

1號(hào)文件對(duì)農(nóng)村集體土地提出落實(shí)所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，從而使農(nóng)戶承包地的所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分離”正式提上農(nóng)村土地制度和產(chǎn)權(quán)法治建設(shè)層面，將再一次推動(dòng)農(nóng)村生產(chǎn)力的大釋放。一是明確了對(duì)承包到戶的集體土地，只要不改變合同規(guī)定的用途，承包農(nóng)戶就可以自主選擇各種實(shí)現(xiàn)土地收益的經(jīng)營(yíng)形式。農(nóng)戶可以自己經(jīng)營(yíng)自己的承包土地，也可以向他人出租承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)；可以與本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員自愿互換各自所承包的地塊，也可以和其他農(nóng)戶以土地股份合作制的形式發(fā)展農(nóng)業(yè)的合作生產(chǎn)；可以將承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)用于向金融機(jī)構(gòu)抵押、擔(dān)保融資，還可以將承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)作為股份投入到農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的經(jīng)營(yíng)中去。此外，在農(nóng)戶有了穩(wěn)定的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)收入或遷入城鎮(zhèn)居住、就業(yè)后，還可以將自己承包的土地自主轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織的其他成員，或按自愿有償?shù)脑瓌t將承包的土地交還給發(fā)包方。在后兩種情況下，轉(zhuǎn)讓或交還土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶，就不再擁有本集體經(jīng)濟(jì)組織土地承包者的權(quán)利，甚至還可以選擇退出他所在的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。顯然，選擇以何種方式實(shí)現(xiàn)家庭承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，完全應(yīng)當(dāng)由農(nóng)戶自主選擇，而不能采取任何違背農(nóng)戶意愿、損害農(nóng)民權(quán)益的強(qiáng)制性辦法。

二是創(chuàng)新農(nóng)業(yè)融資途徑。農(nóng)民發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，需要資金，商業(yè)銀行每一筆貸款都必須有有效抵押物，農(nóng)民貸款困難。所以這次中央1號(hào)文件把經(jīng)營(yíng)權(quán)從承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中單獨(dú)分離出來(lái)，允許抵押擔(dān)保，但承包權(quán)作為內(nèi)存集體經(jīng)濟(jì)組織的成員權(quán)依然不許抵押。這樣既能緩解農(nóng)民的貸款難，又能做到風(fēng)險(xiǎn)可控，即便到期還不上貸款，農(nóng)民失去的也不過(guò)是幾年的經(jīng)營(yíng)收益，并不會(huì)威脅到他的承包權(quán)。

至于誰(shuí)能接受抵押擔(dān)保的土地，關(guān)系重大，我認(rèn)為只有有資質(zhì)的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)才可以，一般自然人和普通企業(yè)法人不可以接受抵押，因?yàn)檫@種抵押很容易導(dǎo)致兩個(gè)問(wèn)題，一個(gè)是可能引發(fā)高利貸；一個(gè)是可能引發(fā)以抵押擔(dān)保為名私下買(mǎi)賣(mài)土地。抵押擔(dān)保的是哪些權(quán)利、誰(shuí)有權(quán)接收、要避免出現(xiàn)哪些問(wèn)題，都需要在下一步改革設(shè)計(jì)中進(jìn)行很細(xì)致的研究。1號(hào)文件提出：“鼓勵(lì)地方政府和民間出資設(shè)立融資性擔(dān)保公司，為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體提供貸款擔(dān)保服務(wù)”，這是當(dāng)前現(xiàn)實(shí)可行的并要加緊實(shí)施的。