張本鋒

【摘 要】隨著近年來我國社會的快速發(fā)展，穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)化建設是一項重要舉措。文章采用理論結合實踐的方法，對新形勢下如何加快小城市培育，推進新型城鎮(zhèn)化建設，提出了自己的看法與建議，具有重要的現(xiàn)實意義。

【關鍵詞】小城市；發(fā)展；城鎮(zhèn)化；對策

塘下鎮(zhèn)是瑞安市的經(jīng)濟重鎮(zhèn)，北連溫州大都市，南接瑞安主城區(qū)，東臨東海，鎮(zhèn)域面積83平方公里，下轄89個行政村，常住人口33.34萬人，是中國汽摩配之都，綜合實力列全國500強鎮(zhèn)第97位，是全國發(fā)展改革試點鎮(zhèn)、浙江省小城市培育試點鎮(zhèn)、溫州市強鎮(zhèn)擴權改革試點鎮(zhèn)。自2010年底列為省小城市培育試點鎮(zhèn)以來，塘下鎮(zhèn)緊抓機遇，克難攻堅，以建設溫南瑞北宜居宜創(chuàng)業(yè)城市為目標，全力實施“小城市培育試點三年行動計劃”，統(tǒng)籌協(xié)調推進經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展。2012年，全鎮(zhèn)實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值117.83億元，工業(yè)總產(chǎn)值316億元，財政總收入17.88億元，固定資產(chǎn)投資82.22億元。

一、實施小城市培育試點的主要成效

1.有效拉動了社會投資

以工業(yè)化、城鎮(zhèn)化兩輪驅動，以城市中心區(qū)和汽摩配產(chǎn)業(yè)新城為主平臺，以基礎設施建設和大項目建設為主抓手，興建了一大批道路、公園、綠地以及商貿街區(qū)、住宅小區(qū)、工業(yè)廠房等等，拉動了全社會投資。據(jù)統(tǒng)計，2010-2012年塘下鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資分別達37.47億元、65.39億元、82.22億元，其中民間資本投資占了75%左右。隨著新型城鎮(zhèn)化不斷推進，城市框架進一步拉開，基礎設施逐步完善，小城市吸引力和比較優(yōu)勢增強，投資需求將進一步拉動，以年均增長20%計，預計到“十二五”末，塘下鎮(zhèn)全社會投資將達160億元，“十二五”投資累計將達550億元。

2.大幅提高了消費水平

在實施小城市培育試點后，塘下鎮(zhèn)作為瑞安對接溫州的紐帶作用和區(qū)位優(yōu)勢更加凸顯，群眾已從“為了生活”轉變到了“享受生活”，加快推動了“農民”向“市民”轉變，彰顯出旺盛的消費需求。據(jù)統(tǒng)計，近兩年來，塘下建成區(qū)在建商品房面積63.54萬平方米，已銷售面積24.28萬平方米，吸引了周邊區(qū)域8000多人購房置業(yè)或落戶，從而帶動交通、娛樂、教育、文化等多方面消費需求。僅汽車保有量一項，每年遞增17.5%，到2012年底達7.2萬輛。城鎮(zhèn)化還為農民創(chuàng)造了大量的非農就業(yè)機會，近兩年新增非農就業(yè)人口8870人，二三產(chǎn)業(yè)從事人員累計達21.44萬人。伴隨著城鎮(zhèn)化和非農化，農民總收入顯著提高，財產(chǎn)性收入（租金等）、工資性收入已成為農民增加收入的重要來源，兩者占總收入比重從2010年的 42.39%上升到 2012年的44.27%。此外，通過舊村改造，農民用宅基地換城鎮(zhèn)住房，家庭財產(chǎn)大幅增值，置換前一間民房價值在20-40萬元之間，而通過置換后的房子價值在150-200萬元之間。就業(yè)充分、收入增加、財產(chǎn)增值，帶動農村居民消費支出大幅增長，2012年全鎮(zhèn)農村居民家庭人均消費支出達19767元，是2010年的126.54%

3.推動了產(chǎn)業(yè)結構轉型升級

在穩(wěn)定一產(chǎn)的基礎上，更加注重做強二產(chǎn)、做大三產(chǎn)，三次產(chǎn)業(yè)比重從2010年的1：64：35轉變?yōu)?012年的0.96：62.05：36.99。大力實施工業(yè)集聚提升戰(zhàn)略，推動“工業(yè)向園區(qū)集中”，建設了國際汽摩配產(chǎn)業(yè)新城，新增規(guī)模企業(yè)9家，累計達265家，實現(xiàn)工業(yè)總產(chǎn)值316.25億元。大力發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)，在建成區(qū)加快商貿布點和“退二進三”工作，規(guī)劃建設城市綜合體、大型購物中心，相繼建成了朝陽路名品街、中心路美食街、億嘉廣場等一批三產(chǎn)項目，著力發(fā)展城市經(jīng)濟，2012年實現(xiàn)三產(chǎn)增加值43.59億元。

4.提升了城市的集聚和輻射能力

根據(jù)瑞安市域總體規(guī)劃，不斷完善控制性詳細規(guī)劃，實現(xiàn)了控規(guī)全覆蓋，通過規(guī)劃的實施不斷拉開城市框架，建成區(qū)面積擴大到了22.86平方公里。加快了道路網(wǎng)、供水網(wǎng)、供電網(wǎng)、公交網(wǎng)、垃圾收集網(wǎng)、污水處理網(wǎng)、減災防災網(wǎng)等基礎設施建設，提升了城市的承載能力。加快了占地4平方公里的中心區(qū)開發(fā)建設，一批高檔次住宅小區(qū)陸續(xù)建成，五星級酒店、城市綜合體、全民健身中心和市民中心等一批公建項目今年將開工建設，核心區(qū)的輪廓越發(fā)清晰。建立城市綜合執(zhí)法機構，加大城市管理力度，城市臟亂差現(xiàn)象得到有效改變，城市魅力不斷顯現(xiàn)。隨著塘下城鎮(zhèn)化步伐不斷加快，對周邊鎮(zhèn)、街道的集聚、輻射能力也隨之提升，為它們的城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了強大動力。

二、實施小城市培育試點存在的困難和問題

1.法律地位尚不明確

浙江省小城市培育三年行動計劃啟動以來，通過實施一系列改革，賦予試點鎮(zhèn)部分縣一級行政執(zhí)法權和行政審批權，的確在一定程度上方便了群眾、企業(yè)辦事，提高了行政效率，推動了塘下經(jīng)濟社會發(fā)展。但是，法律上對小城市沒有一個明確定位和地位，塘下仍然只是一個鎮(zhèn)而已，其本身不具備行政執(zhí)法和審批職權，大多數(shù)權限都在縣一級政府主管部門，所以只能通過部門向塘下鎮(zhèn)放權來增強鎮(zhèn)一級經(jīng)濟社會管理權限，但在放權過程中，存在著“假放真不放，放責不放權”等情況，鎮(zhèn)一級始終處在弱勢地位，隨著新型城鎮(zhèn)化不斷推進，政府管理權限已經(jīng)嚴重不適應經(jīng)濟社會發(fā)展，“小馬拉大車”，非常費力。

2.規(guī)劃引領亟待加強

塘下鎮(zhèn)一直以來對規(guī)劃比較重視，但由于城市建設歷史欠債嚴重，工業(yè)、商業(yè)、居住分布混雜，導致規(guī)劃執(zhí)行不到位，人為因素隨意更改，難以起到長遠指導作用，缺乏權威性、延續(xù)性和穩(wěn)定性。同時由于專項規(guī)劃編制工作滯后，地下空間、綠地系統(tǒng)、給排水、功能設施等專項規(guī)劃不配套，規(guī)劃缺乏系統(tǒng)性；個別區(qū)位編制水平不高，功能定位不清，沒有深入調查和科學論證，不符合當?shù)貙嶋H，可操作性不強；有些過分追求建設速度，加上專業(yè)技術人員嚴重缺乏，城市建設整體水平不高。

3.要素制約較為突出

這是在城鎮(zhèn)化推進過程中最為突出的問題。在用地指標方面，調配權力在上級政府，加上土地指標十分緊缺，遠遠無法滿足建設發(fā)展用地需求。目前，瑞安市年用地計劃指標只有1000多畝，分到塘下鎮(zhèn)用地僅200多畝，離年800畝左右需求差距很大，造成很多項目前期準備就緒，但因為土地指標不能到位而擱置多年。在資金籌措方面，財政收入大多上繳上級財政，主要是靠土地出讓，而受當前房地產(chǎn)市場宏觀調控影響，開發(fā)商拿地積極性不高，政府土地出讓收入極為有限，資金壓力很大，只能通過鎮(zhèn)級的融資平臺進行貸款。在人才方面，受各方面因素制約，高端人才不愿意向小城市集聚和流動，特別是城市規(guī)劃建設和經(jīng)濟管理等專業(yè)人才匱乏。

4.公共服務相對滯后

這是小城市培育建設中面臨的重大挑戰(zhàn)。受傳統(tǒng)運行機制和思維影響，鎮(zhèn)政府職能轉換不快，機構設置、管理體制等都按原有鎮(zhèn)鄉(xiāng)模式運行，不適應小城市發(fā)展需要；醫(yī)療、教育、文體、衛(wèi)生等社會事業(yè)滯后于經(jīng)濟發(fā)展，社會保障體系不健全，養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療保障仍然薄弱；社區(qū)服務體系不完善，公共服務機制不健全，整體服務水平不高，無法滿足群眾多層次、多樣化的服務需求。

三、推進小城市培育試點的對策建議

實施小城市培育試點工作是一項長遠的系統(tǒng)工程，建議將其作為新型城鎮(zhèn)化重中之重的工作來抓，以科學發(fā)展觀為指導，著力在法律地位、規(guī)劃引領、要素保障、公共服務上實現(xiàn)新突破，有效形成新的增長極、增長帶、增長面，拓展擴大內需的新空間。

1.明確小城市法律地位，增強發(fā)展內生動力

塘下鎮(zhèn)常住人口已達33萬人，工業(yè)產(chǎn)值、財政收入和經(jīng)濟總量較之國內很多縣域有過之而無不及。按照我國《城市規(guī)劃法》規(guī)定，市區(qū)和郊區(qū)非農人口在20萬-50萬的，可以定義為中等城市，塘下鎮(zhèn)的建成區(qū)范圍為22.86平方公里，建成區(qū)人口為23萬，已經(jīng)達到了一個中等城市的標準，現(xiàn)在鎮(zhèn)一級的行政體制是典型的“小馬拉大車”，已經(jīng)嚴重制約了塘下的經(jīng)濟社會發(fā)展，而且當前塘下經(jīng)濟發(fā)展基礎非常扎實，勢頭也非常迅猛?？蛇M一步明確其縣級權限，使上層建筑能夠適應經(jīng)濟基礎，推動新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。

2.突出規(guī)劃引領，打造現(xiàn)代精品城市

小城市培育建設必須樹立長遠規(guī)劃、系統(tǒng)規(guī)劃、科學規(guī)劃的理念，進一步強化規(guī)劃引領，抓好編制與執(zhí)行兩個環(huán)節(jié)，以規(guī)范城市建設。充分審視和利用自身資源和比較優(yōu)勢，以更大范圍和視野來研究發(fā)展戰(zhàn)略、空間布局、功能定位和總體規(guī)劃，科學制定土地利用、產(chǎn)業(yè)培育、社會發(fā)展、生態(tài)建設等專項規(guī)劃和基礎設施、地下空間、管網(wǎng)建設等子規(guī)劃，不斷提高規(guī)劃的科學性、系統(tǒng)性和前瞻性。堅持高起點、高標準，完善規(guī)劃編制與實施管理制度，注重規(guī)劃的相互銜接，注重與各地實際相結合，切實提高規(guī)劃的可操作性。加大規(guī)劃實施監(jiān)督力度，完善規(guī)劃修編審批制度和實施監(jiān)督機制，禁止隨意更改規(guī)劃，維護規(guī)劃的嚴肅性和權威性，增強規(guī)劃的連續(xù)性和穩(wěn)定性。

3.加強要素保障，加大培育支持力度

用地指標實行省計劃單列，由塘下鎮(zhèn)進行自主安排使用，增強項目建設的主動性和積極性。對一些重點基礎設施項目和產(chǎn)業(yè)化項目優(yōu)先列入省重點的盤子，由省一級解決用地指標。建立一級財政，調整稅費和土地出讓金的返還比例，增強鎮(zhèn)級財力，做大做強融資平臺，引導和支持民間資本進入，做好城市經(jīng)營文章，實現(xiàn)滾動發(fā)展、良性循環(huán)。根據(jù)發(fā)展需要，適當增加人員編制，建立“競爭上崗、能上能下”的用人機制和靈活的分配激勵方式，提高用人自主權；深入實施“引智”工程，采取與高校合作培養(yǎng)等模式，積極引進城市規(guī)劃建設、管理等各類實用型人才，加快優(yōu)秀人才集聚。

4.轉變政府職能，提升公共服務水平

必須加快轉變政府職能，進一步提升干部素質，轉變干部作風，強化服務理念，不斷增強公共服務水平，實現(xiàn)從傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府到公共服務型政府升級，從以“三農”工作為主向以推進城市化、發(fā)展小城市、管理小城市為主轉變，建立權責一致、運作順暢、便民高效的行政運行體系。切實強化公共服務，加快教育、文化、衛(wèi)生、體育等各項社會事業(yè)發(fā)展，完善養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療等基本社會保障體系，實現(xiàn)各項社會保障體系的順暢銜接，不斷提升城市保障水平。加強和創(chuàng)新社會管理，推進行政執(zhí)法改革，提高群眾社會治安滿意度，營造良好的生產(chǎn)生活環(huán)境。

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