陳功+賀軍

目前，國企改革在中國正遭遇空前的難題。朱镕基時代啟動的以“抓大放小”、股份制改造和國企上市為特色的大手筆國企改革，已經(jīng)完成了階段性的使命?，F(xiàn)在，國企改革出現(xiàn)了新問題。最大的問題是，經(jīng)歷了市場化改革的國企，壟斷依然嚴重，近年“國進民退”愈演愈烈，名義上屬全民所有的國有企業(yè)，已經(jīng)異化為具有特殊權力和資源的強勢利益集團。客觀評價，國有企業(yè)群體已經(jīng)成為中國市場化改革的一大障礙，他們不愿觸動現(xiàn)有的利益格局。

壟斷型國有企業(yè)導致的問題

我們必須看到，壟斷型國有企業(yè)的大量存在，在中國市場制造了大量的問題。

首先，國有企業(yè)在中國市場形成了過強的支配地位。雖然國企的資產(chǎn)擴張趕不上同期的中國經(jīng)濟增長，但壟斷的領域卻不少，幾乎壟斷了全部的原油、天然氣和乙烯生產(chǎn)，壟斷了全部的基礎電信服務和大部分增值服務，壟斷了鐵路行業(yè)，控制了發(fā)電、煤炭、高附加值鋼鐵生產(chǎn)等基礎實業(yè)領域。就資產(chǎn)來看，2002-2011年，直屬國務院國資委的中央企業(yè)資產(chǎn)總額，從7.13萬億元增加到28萬億元。如加上地方和部委的各類國企，不完全估算，全國國有企業(yè)的資產(chǎn)總額達100萬億元。在金融領域，國有企業(yè)更是絕對的控制者。截至2011年，中國銀行業(yè)金融機構境內資產(chǎn)總額113萬億元人民幣，其中國有資產(chǎn)是大頭。國家外匯儲備已達3.2萬億美元，再加上證券公司、保險業(yè)、基金、信托、郵政儲蓄等數(shù)萬億元金融資產(chǎn)中的國有份額，還有一些大型央企兼營的金融機構積累的資產(chǎn)，據(jù)不完全統(tǒng)計，中國金融業(yè)的國有資產(chǎn)總額已高達150萬億元人民幣。

其次，國有企業(yè)的壟斷很大程度上是行政壟斷，造成了機會不平等。雖然國有企業(yè)也參與了市場化競爭，但國有企業(yè)的所謂市場競爭，大多數(shù)仍然是在行政保護之下的競爭。在國資委的文件中，已經(jīng)明確規(guī)定了在涉及國計民生的軍工、煤炭、電網(wǎng)電力、民航、航運、電信、石油石化等七大行業(yè)內，國有企業(yè)要保持絕對控制力，在其他許多領域也要保持“相對的控制力”。以行政方式保證和保護的國企壟斷地位，造成了機會不公平。

第三，國有企業(yè)的利潤大多數(shù)來自于壟斷地位。以中央企業(yè)為例，根據(jù)國資委的數(shù)據(jù)，2011年中央企業(yè)實現(xiàn)營業(yè)收入202409.3億元，實現(xiàn)凈利潤9173.3億元。由于央企所在領域大部分都是有市場保護的壟斷領域，因此其利潤與壟斷地位有關。不過，央企的資產(chǎn)回報率并不高。有市場人士估算，央企現(xiàn)有28萬億的總資產(chǎn)，但2011年的凈利潤不到1萬億，剔除息稅后的總資產(chǎn)回報率只有約3.2%，還不及銀行1年期基準存款利率3.25%高。此外，國企還能獲得稅收、信貸、資源租等顯性和隱性的補貼。國企到底有沒有賺錢？這其實是一個很大的問題！

第四，國有企業(yè)正在“異化”為利益集團的利益。國企“異化”的核心特點，是從“全民所有”變成“部分人所有”，也就是為部分既得利益集團所有。比如，國家審計署曾披露，從2004-2008年，7家央企將10346.61萬元收入直接用于發(fā)獎金、補貼和招待等開支。統(tǒng)計表明，電網(wǎng)電力、石油石化、電信、煤炭、民航、大型商業(yè)銀行等7個壟斷行業(yè)職工占全國職工人數(shù)的8%，而其工資和福利收入?yún)s占全國總額的50%以上。

第五，國有企業(yè)在解決就業(yè)上貢獻極少，就業(yè)基本由民營經(jīng)濟來承擔。有統(tǒng)計稱，壟斷央企總共只解決了2900萬個就業(yè)崗位，而僅僅臺灣在中國大陸的企業(yè)就解決了2000多萬個就業(yè)機會。據(jù)不完全統(tǒng)計，民營企業(yè)解決了90%的新增就業(yè)崗位，城鄉(xiāng)80%的就業(yè)崗位由民營企業(yè)提供。此外，民營經(jīng)濟對中國GDP的貢獻率已超過60%，提供了76%的政府稅收，出口商品的60%。

國企改革的下半場無法回避

上述諸多方面顯示，國企改革已經(jīng)成為中國市場的一個大問題。當前中國經(jīng)濟中的諸多問題，中國民營企業(yè)普遍面臨的發(fā)展環(huán)境惡化，都與國企改革滯后有關。在我們看來，國有企業(yè)改革發(fā)展到現(xiàn)在只進行了一半，上半場的國企改革解決的是國企的機制問題，從計劃經(jīng)濟狀態(tài)下“解放”國企，推動國企像企業(yè)一樣參與市場活動。在上半場的國企改革完成后，改革中留下的國有企業(yè)，絕大部分都從改革中受益。尤其是近十年來，國企改革實際上變成了國企利用市場手段（如資本市場）強化自身實力、強化市場資源體系控制和壟斷地位的實踐。

那么，下半場的國企改革要實現(xiàn)什么目的呢？我們認為，國企改革下半場的任務，是要從中國整體市場化改革的需要出發(fā)來改革國企，建立公平、有效率的市場經(jīng)濟，在全社會范圍內有效配置資源，最大化地為中國市場和中國的老百姓創(chuàng)造財富、提供福利。在下半場，改革政策的制定者不能只從國企來考慮問題，而要從整個中國市場、從未來的發(fā)展來布局謀篇。

但遺憾的是，現(xiàn)在國企改革似乎失去了方向感，更多的聲音來自既得利益集團，他們主張最好不要再改革，因為現(xiàn)在已經(jīng)非常好了，在國企改革問題上甚至連嚇唬中央的聲音都有，“經(jīng)濟安全”、“國家利益”、“執(zhí)政基礎”，這些大帽子滿天飛。但另一方面，在上半場改革中搶占優(yōu)勢地位的國有企業(yè)依然我行我素，罔顧老百姓的不滿情緒，高消費、個體腐敗與集體腐敗并行、搞特權、大搞房地產(chǎn)導致地產(chǎn)調控、壟斷電力石油領域等等現(xiàn)象，都說明了當前國有企業(yè)反對改革的真實動機——保護既得利益。

不能不提的是，在朱镕基時代，中國還能夠推動國企改革大步推進，現(xiàn)在再推動國企改革的難度則要大得多，甚至連有勇氣推動國企改革的人都缺乏。在經(jīng)濟處在調整期時，國企改革已經(jīng)日漸成為引發(fā)民怨的問題。

“安邦構想”： 以共同基金方式實現(xiàn)國企改革

在中國的立法機構和行政機構中，目前雖然也在推動國企改革、設計國企改革，但他們所談的國企改革完全不是市場化的改革，目標主要是如何做大做強國企，強化國有經(jīng)濟的力量。在我們看來，這種改革設計的出發(fā)點就有問題，它著眼的是國企群體這個局部，目標是強化國企的實力，完全忽略了什么樣的市場體系對中國最有利這個根本問題。在某種程度上，這樣的設計甚至可以說是反市場化的。endprint

安邦研究團隊認為，要想設計國企改革的可行的、建設性的方案，除了堅持國企改革要實現(xiàn)的根本目標之外，還必須注意幾個問題：一是承認目前圍繞國企的利益格局的現(xiàn)實，并在改革方案設計中加以考慮；二是要考慮國企改革與中國政治現(xiàn)實的關系，并在國企的監(jiān)管層面來加以體現(xiàn)；三是要盡量避免對抗性、顛覆性的制度設計，要通過路徑設計來解決制度方案的設計問題?？紤]這些因素并非在國企改革原則上妥協(xié)，一切的考慮，都是基于現(xiàn)實的可行性和可操作性。

安邦對于國企改革的新思路，可以稱為國企改革的“安邦構想”。這一構想的核心思路是：從金融角度入手，以金融為抓手，大規(guī)模地推廣共同基金，以發(fā)展共同基金的方式來實現(xiàn)國企改革。

共同基金的概念來自國外，英文是mutual fund。它的核心意思其實很簡單，就是匯集許多小錢湊成大錢，交給專人或專業(yè)機構操作管理以獲取利潤的一種集資式的投資工具。在實際的運作中，共同基金更多地表現(xiàn)為一類投資公司。在美國，共同基金除了證券投資外，還投資黃金（或其他貴重金屬）、期貨、選擇權（options）和房地產(chǎn)等。每個基金公司都會雇傭投資專業(yè)人士來管理基金的投資組合，這些專業(yè)人士可以組成團隊來經(jīng)營基金，有些投資公司甚至委托其他公司或自由投資專業(yè)人士來幫助公司進行資本運作。

在國內，共同基金的正式名稱為“證券投資信托基金”，由信托投資公司依信托契約的形式發(fā)行受益憑證，主要的投資標的為股票、期貨、債券、短期票券等有價證券。投資者作為基金公司股東面目出現(xiàn)。它在結構上類似于一般股份公司，但本身不從事實際運作，而將資產(chǎn)委托給基金管理公司管理運作，同時委托其他金融機構代為保管基金資產(chǎn)。

在國企改革中引入共同基金的方式，其基本方案是，中國政府（可能是各級政府）只是共同基金中的一員，是其中的一個組成部分，也可以是最主要的組成部分，成為基金的主要發(fā)起人。但是，這類共同基金的成員并不限于政府，它還要利用政府的號召力和優(yōu)勢地位，吸引更多的社會資金、民間資金和境外資金，進入共同基金來謀求共同發(fā)展，做大共同基金，做大投資規(guī)模。這相當于是在市場經(jīng)濟條件下，在全球范圍的金融領域內的大規(guī)模招商引資。

在這種模式中，政府發(fā)起成立共同基金之后，基金將會完全按照金融業(yè)的市場規(guī)則來運作，政府發(fā)起者（比如財政部）只是作為共同基金的大股東，基金的運作則交給聘請的職業(yè)經(jīng)理人來進行?？紤]到政府發(fā)起的共同基金可能規(guī)模很大，這類基金既可以按“基金中的基金”的方式來運作，將資金投入到其他的投資基金中；也可以直接委托基金管理公司來負責投資運營。

共同基金投資到具體的企業(yè)之后，可以通過企業(yè)的董事會來發(fā)揮股東的作用，施加影響。但是，與過去的國有企業(yè)管理有一個很大的不同是，政府不能直接對企業(yè)指手劃腳，不能決定企業(yè)的人事問題、薪酬問題、投資決定等，說白了，不能干預企業(yè)的日常管理和運營。將政府與企業(yè)進行比較徹底的“區(qū)隔”，這在現(xiàn)有的國資委體制之下很難實現(xiàn)，尤其是現(xiàn)在中央企業(yè)的高層管理人員，他們更像是政府官員而不是企業(yè)家，對他們的任免也不是由企業(yè)董事會來決定，而是直接聽命于中組部。這種管理和干預的方式，在共同基金模式之下將不會出現(xiàn)，所以這是共同基金推動國企改革的重要作用之一。

在“安邦模式”下，企業(yè)、基金管理公司與政府的聯(lián)系，主要是資金意義上的聯(lián)系，體現(xiàn)為股權關系。企業(yè)、基金管理公司對政府的責任，則主要體現(xiàn)在投資回報上。至于基金投資什么企業(yè)，主要是著眼于政策，主要著眼于投資回報，而不是根據(jù)企業(yè)的所有制屬性。在這種模式之下，很可能出現(xiàn)這樣的情況：財政部發(fā)起的共同基金，也可能大量投資若干有增長潛力的民營企業(yè)和產(chǎn)業(yè)，從而改變過去中央在政策上長期推動對民企開放、卻長期讓政策放空的局面。在安邦研究人員看來，這種局面正是有效利用國有資產(chǎn)、有效配置資源的一種典型場景，也是我們設想的未來國企改革要實現(xiàn)的目標之一。

將國有經(jīng)濟的資產(chǎn)形態(tài)與企業(yè)形態(tài)分離

在共同基金模式中，一個很重要的方面是，將國有經(jīng)濟的資產(chǎn)形態(tài)與企業(yè)形態(tài)分離。目前國有企業(yè)所造成的很多問題，如壟斷、不公平競爭、市場準入上的特殊政策、廉價獲得金融資源等，都與具體的國有企業(yè)形態(tài)有關。在安邦研究團隊看來，國有企業(yè)是國有經(jīng)濟的表現(xiàn)，但國有經(jīng)濟的表現(xiàn)形式絕不止國有企業(yè)這一種！我們完全可以把國有經(jīng)濟以國有資產(chǎn)的方式“抽象”出來。

對中國相關決策部門來說，必須回答一個問題：國有企業(yè)的管理和經(jīng)營，到底是要管資產(chǎn)，還是要管企業(yè)？過去中國政府強調更多的是首先管企業(yè)，然后管資產(chǎn)，對國有企業(yè)的考核，往往是在企業(yè)形態(tài)上來考察資產(chǎn)的增減。但資產(chǎn)也有其他的表現(xiàn)形式，它可以是具體的企業(yè)，各種固定資產(chǎn)，也可以表現(xiàn)為無形的、可自由流動的資本。因此，今后的國有資產(chǎn)的管理、國有經(jīng)濟的發(fā)展，完全可以表現(xiàn)為對資本形態(tài)的國有資產(chǎn)的經(jīng)營。在國有資產(chǎn)的體現(xiàn)形式中，共同基金就是一種重要的選擇。

把“國資”與“國企”分開非常重要，這是今后推進國企改革的關鍵的第一步。其次，要賦予國有資產(chǎn)不同的形態(tài)，允許國有資產(chǎn)以資本形態(tài)來投資經(jīng)營。如果能夠把國有經(jīng)濟從具體的企業(yè)形態(tài)和產(chǎn)業(yè)形態(tài)中解脫出來，今后的國企改革將會有質的飛躍。

把國企與國資分開，還關系到國有企業(yè)的存量改革與增量改革這一重要問題。在以共同基金為核心的框架方案中，新形成的國有資產(chǎn)比較好處理，可以通過財政部系統(tǒng)直接進入共同基金。但現(xiàn)存的老國企如何進行改革？完全取消國資委管理模式是一種選擇，但這種破壞性的政策建議在實際操作中將會遇到很大的難題，這是對過去國資管理體系的顛覆性挑戰(zhàn)，很難獲得認同。我們認為，老的國企仍然可交給國資委管理，但在今后也可以通過兩種方式逐步來改：一是減少國企的數(shù)量，通過整合、并購讓出一部分市場；二是具體的國有企業(yè)也可以逐步資本化，從企業(yè)形態(tài)轉化成資產(chǎn)形態(tài)，最后也可以納入共同基金的模式。事實上，從發(fā)展的角度來看，新增國資將會是最主要的部分，因此，利用共同基金推動和改革國企也是最主要的模式選擇。endprint

新構想之下的國資監(jiān)管和政府改革

國企改革在中國是一個牽涉面甚大的利益重組，也可以看成是變相的政府改革。在共同基金的構想之下，國家發(fā)改委、國務院國資委也必須進行相應的改革，才能保證國企改革取得成功。

國家發(fā)改委的改革方向，今后應該是個完全的產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略管理機構，主要精力集中到對國家產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略的研究和規(guī)劃方面。國家發(fā)改委的職權必須限制在產(chǎn)業(yè)層面，不能對宏觀層面構成巨大的影響，不能成為一個“小國務院”。國家發(fā)改委今后要做的事情，要與錢無涉、與壟斷無涉。也就是說，發(fā)改委今后可以對產(chǎn)業(yè)投資和項目進行政策性的審批，但不要直接負責項目投資和市場準入的許可。

國資委的改革也非常關鍵，因為新的國企改革構想會動國資委的奶酪。正如前面對存量國資和增量國資的分析，國資委所管的“產(chǎn)業(yè)央企”屬于存量國資，國資委現(xiàn)在謀求對央企直接持股，由股東委托代理人變成直接的股東，由虛做實。在安邦的構想中，基于現(xiàn)實考慮，可以允許國資委對存量國企實行控股，但對國資委的權力必須劃出清晰的邊界，對改革的方向也要明確。應該明確國資委所管的國有企業(yè)的范圍要進一步縮小，要從上百家，壓縮到幾十家、直至十幾家——實際上，這與國資委目前推動的央企集中整合方向是一致的，推動起來應該不難。但更重要的是，要對國有資產(chǎn)的范圍和性質做進一步的明確，把國有資產(chǎn)與國有企業(yè)分開。

與這種改革相配套，在政府管理體制上也必須理順。在今后，具體的國有企業(yè)歸國資委管，而國有資產(chǎn)則由財政部下屬的共同基金來管。要實現(xiàn)這一點，今后必須堅決做到，針對產(chǎn)業(yè)、項目的政府投資，完全由共同基金來實現(xiàn)，要吸納社會資金一起干，并且要用合同制的職業(yè)經(jīng)理人來管國資。財政部所管理的錢，包括各級財政的錢，只能投向共同基金，而共同基金完全按市場化運作，從市場上招聘管理人員。對于市場化的共同基金而言，賺錢的事業(yè)就做，不賺錢的事業(yè)就不干。

在這個結構里，除了投資共同基金，財政部主要管轉移支付、“三公”費用、內政、國防、教育幾個方面所需的資源。國資委仍然全面控制國有企業(yè)，不過國企的數(shù)量少了。發(fā)改委就研究產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和重大項目的投向。至于社會保障部分的資金，已經(jīng)設立有專門的機構來管理，可以延續(xù)現(xiàn)有的管理體制。按這種構想，將會更加明確、更好地實現(xiàn)宏觀調控其實就是金融調控的政策總目標。在結構上，表現(xiàn)為“政府或財政”—“共同基金”—“基金（投資）”—“董事會”—“企業(yè)”的管理結構；在這個結構之上，則是市場監(jiān)管—法律監(jiān)管—市場審計—市場競爭的要素機制。

國企改革新構想解決什么問題

關于國企改革路徑的新構想，一是為了推動國企進一步改革，二是為了解決過去國企改革過程中出現(xiàn)的問題。

在我們看來，這個方案可以解決或部分解決如下一些問題。

一是國企的監(jiān)管問題。在過去，國有企業(yè)的管理者是政府官員，很多央企高管的人事任免權在中組部。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟制度下，這種機制根本無法有效監(jiān)管國企高管，問題依然層出不窮。而在新構想之下，大部分的國有企業(yè)由職業(yè)經(jīng)理人來管理，按照市場化運作；共同基金所投資的公司，將會像上市公司一樣，強制要求由會計師做公允的全面財務審計。

二是國企腐敗問題。國有企業(yè)的腐敗問題過去處于失控狀態(tài)，中紀委只負責監(jiān)管一部分。但從制度來看，國有企業(yè)的腐敗問題叢生，實際上還是無人監(jiān)管，至少也是缺乏監(jiān)管成效的。過去中央企業(yè)及國有銀行屢屢發(fā)生的一些腐敗案件，不少都是碰運氣或者是舉報的結果，沒有形成規(guī)范的、制度性的監(jiān)管和制衡，等到問題暴露時，巨大的損失往往已經(jīng)形成。在新的構想之下，國企管理者完全暴露在市場監(jiān)管的體系之下，一切都是公開的、透明的。過去國有企業(yè)的管理人員是干部，但現(xiàn)在一批職業(yè)經(jīng)理人就有權按照董事會的制度來免掉你，追究你的管理責任。

三是打破壟斷問題。國企壟斷之所以長盛不衰、愈改愈烈，與實體國有企業(yè)的所有制性質有關。壟斷的實現(xiàn)有兩個條件，一是靠錢，如果國企發(fā)展的錢完全由政府出，那企業(yè)和政府就是一個鍋里吃飯的事情了；二是政企不分，政府對國企提供了大量幫助。過去，國家發(fā)改委實際上扮演了壟斷總協(xié)調者的角色。但在新的國企改革構想之下，這兩個條件都失去了。值得重視的是，以發(fā)達國家為主的OECD組織，正在全球推行國企管制的通行標準，這很可能會成為大多數(shù)發(fā)達國家所認可的判定企業(yè)性質的標準，而這種判斷會直接關系對中國企業(yè)海外投資、市場準入和經(jīng)營活動的認定。如果國企改革去掉了過去的政府特征，也就符合了OECD認定的標準，無疑會改善經(jīng)營環(huán)境。

四是緩解投資與增長矛盾問題。過去，每當中國經(jīng)濟下行的時候，中國政府就會加大對民間資本開放市場的力度。而在經(jīng)濟向好的時候，政府是不太關注民間資本死活問題的。從今年上半年的情況就可以明顯看出，盡管現(xiàn)在政府愿意對民間資本放開，但民資還未必買政府的賬，因為國內市場還缺乏足夠的制度保障和資源機制。但如果采取共同基金方式，就可以真正吸收民營資金、外資加入，這相當于一下子擴大了投資的資金總規(guī)模，比過去“4萬億”刺激計劃還要強而有力，這完全有利于經(jīng)濟增長。如果政府想通了這一層，就應該對共同基金模式大力推廣。

五是利益集團問題。利益集團是任何一個社會體系中的客觀存在。在中國，有特殊資源的特殊利益集團當然需要改革，不過在政治現(xiàn)實中，相關的改革推進還是要考慮到可行性。安邦所提出的共同基金構想，實際上是對現(xiàn)有利益集團觸動較小的方案，甚至在某些方面實現(xiàn)、滿足了利益集團過去的一些要求。比如，國有企業(yè)直接控股一直是國資委的目標，而國有企業(yè)需要大量的資金，如果共同基金來投資國企，就能很好地解決國企的資金需求。但作為交換，國有企業(yè)必須對共同基金讓渡一部分控制權。

總體來看，以發(fā)展共同基金來推動國企改革的新構想，這一方案能夠實現(xiàn)三個核心目的：一是在國資經(jīng)營中全面引入了社會監(jiān)管；二是政府不搞直接投資，避免“政企不分”；三是能夠最有效地吸引民資參與。如果能實現(xiàn)這些目的，這樣的市場應該基本上算一個比較規(guī)范的市場，不會出現(xiàn)大錯。endprint