呂金鑫

（青海民族大學(xué)法學(xué)院，青海西寧810007）

一、問卷調(diào)查的基本情況

為了對湟水河流域水污染以及公眾參與水污染防治的現(xiàn)狀有一個(gè)全面、深入的了解，筆者通過調(diào)查問卷、訪談等形式，開展了實(shí)地調(diào)查。這次調(diào)查的主要內(nèi)容是公眾的基本情況、對湟水河流域基本情況的了解、對湟水河流域水污染的認(rèn)識、對政府開展的治理措施的認(rèn)知、對防治湟水河流域水污染的參與情況以及參與意愿。調(diào)查主要是在西寧市區(qū)進(jìn)行，被調(diào)查對象覆蓋行政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會團(tuán)體（主要是環(huán)保組織）和公民等各個(gè)社會層面。在西寧市主要交通干道和湟水河沿線采用隨機(jī)攔截方式開展調(diào)查。調(diào)查中共發(fā)出問卷200份，收回分卷196份，其中有效問卷187份。

二、公眾參與湟水河流域的水污染防治的調(diào)查結(jié)果

在本次調(diào)查中，我們首先就對湟水河水質(zhì)的情況進(jìn)行了調(diào)查。公眾對湟水河水質(zhì)的看法見下圖：

分析上述數(shù)據(jù)，我們發(fā)現(xiàn)認(rèn)為湟水河水質(zhì)好和很好的人僅占15%，而70%的人認(rèn)為水質(zhì)差或者很差，12%的人認(rèn)為一般，還有3%的人回答不知道。分析這些數(shù)據(jù)，我們要特別注意的是43%的人認(rèn)為湟水河的水質(zhì)很差?！叭罕姷难劬κ茄┝恋摹?，這些都是公眾最直接最切身的體會，可信度還是很高的。從調(diào)查問卷來看，公眾還是普遍認(rèn)為湟水河的水質(zhì)是比較差的，換而言之，公眾對湟水河的水質(zhì)還是很不滿意的。

公眾又是怎么看待污染的呢？或者說公眾對水污染的危害性的認(rèn)識如何呢？我們也對此進(jìn)行了調(diào)查。

通過調(diào)查，我們發(fā)現(xiàn)公眾普遍認(rèn)為湟水河流域水污染的是有危害的，認(rèn)為基本沒有危害和不知道的僅占7%。認(rèn)為危害很大或者比較大的占到了76%，認(rèn)為危害程度一般的也有16%，可見大部分公眾對污染的嚴(yán)重性有著充分的認(rèn)識。這從一個(gè)方面說明了治理湟水河流域水污染的重要性。

本次調(diào)查中，我們對公眾對政府采取的防治措施的知曉度、認(rèn)同度以及對防治的效果的認(rèn)識也進(jìn)行了調(diào)查。首先詢問了公眾對于周邊防污、治污設(shè)施的知曉情況，我們選擇了污水處理廠為例子。調(diào)查結(jié)果見圖5。

污水處理廠是處理生活污水的主要場所，據(jù)有關(guān)資料顯示，目前西寧市已經(jīng)建成并投入使用的污水處理廠一共有三家，在建的還有兩家。然而，通過分析圖4，回答居住的地方有污水處理廠的僅有18%，回答沒有的占47%，不知道的占35%。這說明了政府與公眾的溝通出現(xiàn)了問題，公眾對政府投入的治污、防污的設(shè)施設(shè)備知曉率不是很高。

這項(xiàng)調(diào)查顯示，公眾在主動通過傳統(tǒng)媒體獲取湟水河流域水污染防治信息的主動性似乎不是很高，但是依舊有超過30%的人經(jīng)常了解或者偶爾了解。前面的調(diào)查顯示，公眾對媒體宣傳還是很看重的。分析其主要原因還是在于傳統(tǒng)媒體提供的信息不足，陳舊信息比較多，跟不上公眾的需要。

再來看一組數(shù)據(jù)。這是對公眾參與湟水河流域水污染防治有關(guān)的聽證會、研討會或者類似會議的調(diào)查結(jié)果。

這一組數(shù)據(jù)和圖5的數(shù)據(jù)很相似。通過分析我們發(fā)現(xiàn)，大部分人沒有或很少參加有關(guān)的聽證會、研討會或者類似會議，僅有7%的被調(diào)查者表示偶爾參加，經(jīng)常參加的人沒有。

三、公眾參與湟水河流域水污染防治存在的問題

（一）公眾參與積極性不高

湟水河流域的公眾參與水污染防治的積極性并不是很高，普遍存在權(quán)利義務(wù)觀念淡薄的現(xiàn)象。在調(diào)查中，不少公眾表示不愿意和政府對著干，就是想?yún)⑴c到湟水河流域水污染防治，也不知道該怎么做。甚至有公眾表示，防治水污染是政府必須履行的職責(zé)，政府做不好就來要求公眾參與進(jìn)來，這是在推卸責(zé)任。這是典型的“政府依賴癥”。

（二）公眾意見采納率低

前文已經(jīng)談到現(xiàn)階段公眾參與率本來就不高，而就這有限的參與，公眾提出的意見被采納的情況也很少見。在調(diào)查中，有公眾表示曾經(jīng)通過相關(guān)途徑向有關(guān)部門反映了湟水河水污染的問題，卻沒有得到回應(yīng)。平時(shí)政府工作人員也較少主動來征求關(guān)于湟水河水污染的情況。通過分析圖6，可見在湟水河流域水污染的防治過程中，公眾的意見很少被咨詢，更談不上被采納了。

（三）公眾信息不充分

湟水河流域公眾參與率不高的一個(gè)重要原因也是公眾掌握的信息不充分，而造成這一問題的一個(gè)重要因素就是政府在環(huán)境信息公開方面存在問題。圖5顯示，主動通過電視、報(bào)紙、廣播等媒體了解相關(guān)信息的公眾并不多。這既有公眾自身的原因，也有政府主動公開信息不到位的情況。

（四）公眾參與途徑不完備

聽證會是公眾參與的一項(xiàng)重要制度。通過參加聽證會，公眾能夠及時(shí)有效并充分地表達(dá)自己的意見，提出自己的利益訴求，與政府有很好的溝通與交流。政府也可以通過聽證會更好地了解公眾的意見、建議，綜合平衡各方面的不同利益需求，進(jìn)而形成各方面都能接受的決策。

四、完善公眾參與流域湟水河水污染防治的法律對策

（一）完善立法

一要明確公眾參與的范圍，公眾才能有針對性的參與到流域水污染防治中來，進(jìn)而發(fā)揮積極的作用。公眾參與流域水污染防治的范圍應(yīng)當(dāng)具有廣泛性。也就是說公眾參與流域水污染防治的范圍越廣越好，公眾參與階段的時(shí)間越早越好。

二要明確公眾參與的主體。公眾參與制度作為一項(xiàng)法律制度，其應(yīng)當(dāng)具備明確主體。流域水質(zhì)問題關(guān)乎到每一個(gè)人的生活，所以，從理論上講，每一個(gè)人都是公眾參與的主體，也就是說每一個(gè)人都享有流域水污染防治的公眾參與權(quán)。

（二）完善流域水污染防治信息公開機(jī)制

一要明確流域水污染防治信息公開的主體。流域水污染防治信息公開的主體這里說的是指公開信息的主體，不包括被公開的主體。一般理解信息公開的主體就是政府，因?yàn)檎?fù)有防治流域水污染的義務(wù)，而且其掌握的資源也比較多、更可靠。但是，除了政府以外，一些企業(yè)、團(tuán)體也會掌握一定的流域水污染防治信息，它們也同樣負(fù)有流域水污染防治信息公開的義務(wù)。

二要明確流域水污染防治信息公開的范圍。流域水污染防治信息公開的范圍，總的來講就是，除了依照法律規(guī)定不予公開的以外，政府及企業(yè)原則上應(yīng)對其進(jìn)行的與流域水污染防治相關(guān)的一切行為向公眾公開。主要包括：相關(guān)政策法規(guī)信息、流域管理機(jī)構(gòu)信息、流域水環(huán)境狀態(tài)信息、流域環(huán)境科學(xué)信息、流域內(nèi)環(huán)境生活信息等。

（三）明確法律責(zé)任，完善救濟(jì)制度

首先，放寬原告資格的限制?！睹袷略V訟法》中，對于環(huán)境公益訴訟原告資格的規(guī)定是“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”。筆者認(rèn)為，公民個(gè)人是可以作為環(huán)境公益訴訟原告的。畢竟公民個(gè)人是環(huán)境污染的直接受害者，他們更能體會環(huán)境污染的危害。

其次，明確舉證責(zé)任倒置。在實(shí)踐中，環(huán)境公益訴訟的舉證往往都非常困難，而且要通過一項(xiàng)證據(jù)證明污染或者破壞環(huán)境的行為造成了一定地環(huán)境損害，還需要具備一定的專業(yè)性和技術(shù)性知識和手段。因此，環(huán)境公益訴訟中應(yīng)堅(jiān)持實(shí)行舉證責(zé)任倒置，原告對環(huán)境損害事實(shí)及損害大小承擔(dān)證明責(zé)任，而被告對其行為是否污染和破壞環(huán)境、污染或破壞行為與損害結(jié)果之間是否有因果關(guān)系、是否存在過錯、能否依法免責(zé)等承擔(dān)舉證責(zé)任。

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