中國控?zé)熣咦冞w:基于支持聯(lián)盟框架的分析

洪 宇

北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院 北京 100191

吸煙有害健康，我國是世界上最大的煙草生產(chǎn)國和消費(fèi)國，也是最大的煙草受害國。據(jù)調(diào)查，我國吸煙人群逾3億，另有約7.4億不吸煙人群遭受二手煙的危害;每年因吸煙導(dǎo)致死亡的人數(shù)已超過100萬，至2050年將突破300萬。［1]吸煙已經(jīng)成為公眾身體健康的重大威脅，并直接或間接地導(dǎo)致一系列的社會(huì)問題，控?zé)熆滩蝗菥彙?003年5月，世界衛(wèi)生組織(WHO)通過了《煙草控制框架公約》(簡稱《公約》)，全球168個(gè)國家簽署了此項(xiàng)《公約》，控?zé)熢谑澜绶秶鷥?nèi)成為一種趨勢。2003年11月我國簽署《公約》，2006年1月《公約》在我國正式生效，承諾到2011年1月實(shí)現(xiàn)室內(nèi)公共場所和室內(nèi)工作場所100%禁煙。2011年1月，中國疾病預(yù)防控制中心等部門發(fā)布的《控?zé)熍c中國未來》報(bào)告指出，我國控?zé)熜Ч⑷?，吸煙率居高不?控?zé)熉募s績效得分很低，與《公約》要求差距巨大。［2]這宣告了我國簽署《公約》5年來履約的不成功，我國控?zé)熯M(jìn)程緩慢推進(jìn)，控?zé)熣弋a(chǎn)出乏力。［3]盡管當(dāng)前控?zé)煶尚⑷酰珡拈L期來看，中國控?zé)熢谛麄魑鼰熚：π浴⒔篃煵輳V告等方面還是取得了一定的成效。本文運(yùn)用支持聯(lián)盟框架來分析中國控?zé)熣咦冞w的機(jī)制，展示不同的政策聯(lián)盟、政策主體在控?zé)熣咦冞w中的作用，并提出中國控?zé)熯\(yùn)動(dòng)進(jìn)一步發(fā)展的方向和措施。

1 理論基礎(chǔ):支持聯(lián)盟框架

支持聯(lián)盟框架(Advocacy Coalition Framework，ACF，也譯為“政策倡議聯(lián)盟”)的最初觀點(diǎn)是由薩巴蒂爾(Paul A.Sabatier)提出的，它被定義為:“由來自不同職位(選舉產(chǎn)生的和行政機(jī)構(gòu)的官員、利益集團(tuán)的領(lǐng)導(dǎo)、研究者等)并具有以下特征的人組成，他們共享一個(gè)特定的信仰系統(tǒng)——基本的價(jià)值觀、因果假設(shè)和對問題的感知，并長時(shí)間內(nèi)對一項(xiàng)協(xié)調(diào)行動(dòng)毫無爭議”。

支持聯(lián)盟的信仰系統(tǒng)包括三個(gè)層次:深層核心信仰、政策核心信仰、表層信仰(也稱為“第二層面信仰”)。深層核心信仰處于最高、最廣泛的層次，包括實(shí)體性和規(guī)范性的信仰，如對于個(gè)人與社會(huì)平等的相關(guān)評價(jià)等，這個(gè)層次的信仰是極其抵制變革的。政策核心信仰是聯(lián)盟的基本黏合劑，它代表了貫穿于整個(gè)政策領(lǐng)域或子系統(tǒng)中的聯(lián)盟的基本行為規(guī)范和因果認(rèn)知，包括:基本的價(jià)值偏好、對于問題總體嚴(yán)重性以及它的主要原因的基本感知、認(rèn)識(shí)子系統(tǒng)中核心價(jià)值的策略、適于處理問題的最佳政府層級(jí)以及要使用的最基本的政策工具。在某種程度上，一個(gè)聯(lián)盟政策的核心信仰并非僵化不變，只是調(diào)整起來非常困難。表層信仰包括一組范圍較窄的信仰，它考慮問題的重要性或者考慮在具體背景下不同因果因素的相對重要性，更易于根據(jù)新的數(shù)據(jù)資料、新的經(jīng)驗(yàn)或者變化中的策略因素而改變，絕大多數(shù)的變遷發(fā)生在這個(gè)信仰層面上。［4]

政策子系統(tǒng)內(nèi)不僅有利益集團(tuán)、行政機(jī)構(gòu)，還包括在政策的產(chǎn)生、宣傳和評估過程中起到重要作用的媒體記者、分析家和研究者們。［5]政策子系統(tǒng)內(nèi)的政策支持聯(lián)盟試圖將它們信仰系統(tǒng)的核心理念和次要方面轉(zhuǎn)變?yōu)檎?，每個(gè)政策支持聯(lián)盟都將通過政治資源的積累和以政策為取向的學(xué)習(xí)來實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)。［6]重大的政策變遷是由政策子系統(tǒng)的外部事件導(dǎo)致的，這些外部事件包括:社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變遷、公共輿論的變化、統(tǒng)治聯(lián)盟系統(tǒng)的變化、來自其他子系統(tǒng)的政策決定和影響。子系統(tǒng)內(nèi)部的政策學(xué)習(xí)改變聯(lián)盟第二層面的信仰，導(dǎo)致政策的輕微變化。

2 中國控?zé)熣咦冞w

中國的控?zé)熯\(yùn)動(dòng)開始于20世紀(jì)70年代末，至今已有30余年發(fā)展歷史，1979年2月28日，衛(wèi)生部聯(lián)合財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部和輕工業(yè)部頒布的《關(guān)于宣傳吸煙有害與控制吸煙的通知》是我國第一份官方控?zé)熚募瑯?biāo)志著控?zé)焼栴}開始進(jìn)入政府議程。［8]有專家以1999年中國啟動(dòng)加入《公約》談判為分水嶺，將中國控?zé)熯\(yùn)動(dòng)分為專家控?zé)熀驼責(zé)焹蓚€(gè)階段。［8]本文在現(xiàn)有的研究基礎(chǔ)上［7，9-10]，對30年來控?zé)熣咦冞w進(jìn)行梳理，如表1所示。

在專家控?zé)熾A段，醫(yī)學(xué)專家是控?zé)熣叩姆e極倡導(dǎo)者和推動(dòng)者，他們向政府提出控?zé)熢V求，推動(dòng)控?zé)熯M(jìn)入政府議程，并利用自身的專業(yè)優(yōu)勢，提出政策方案，參與到政策制定中來。專家在這一階段的政策制定中起到了主要作用，而且從表1中也可以看出，控?zé)熣叩膶?shí)施對象較為狹窄，力度也較小。

參與《公約》談判推動(dòng)中國控?zé)熡蓪＜铱責(zé)熮D(zhuǎn)變到政府控?zé)熾A段，政府開始在控?zé)熤衅鹬鲗?dǎo)作用，履約壓力和公眾健康意識(shí)的增強(qiáng)促進(jìn)政府控?zé)熣咴趯哟?、范圍和力度等方面不斷擴(kuò)大。尤其是《十二五規(guī)劃綱要》中提出“全面推行公共場所禁煙”，標(biāo)志著控?zé)煴患{入國家戰(zhàn)略規(guī)劃層面，體現(xiàn)了中央政府對于控?zé)煹闹匾?，而與《十二五規(guī)劃綱要》頒布之前的控?zé)熣呦啾龋吨袊鵁煵菘刂埔?guī)劃(2012—2015年)》也將控?zé)熣咄七M(jìn)了更大一步，首次提出制定全國性禁煙法規(guī)，為控?zé)熖峁┝隧攲釉O(shè)計(jì)。

3 中國控?zé)熣咦冞w:基于支持聯(lián)盟框架的分析

支持聯(lián)盟框架認(rèn)為，政策變遷的途徑有政策取向?qū)W習(xí)和外部(系統(tǒng))事件兩種，它們分別通過改變表層信仰和改變政策核心信仰導(dǎo)致政策變遷。本文將從兩個(gè)控?zé)熣咧С致?lián)盟及其信仰、政策取向的學(xué)習(xí)和外部(系統(tǒng))事件三個(gè)方面來分析中國控?zé)熣咦冞w。

3.1 兩個(gè)控?zé)熣咧С致?lián)盟及其信仰

具有共同信仰和采取共同行動(dòng)的政策行動(dòng)者和政策主體組成一個(gè)政策支持聯(lián)盟，每個(gè)聯(lián)盟都具有由三個(gè)維度的信仰構(gòu)成的信仰體系，其中政策核心信仰是最重要的，比深層核心信仰對于個(gè)人來說更為顯著，比表層信仰更能提供有效的指導(dǎo)。而且在政策核心信仰上，支持聯(lián)盟的參與者有著更廣泛的共識(shí)。中國控?zé)熣咦冞w過程中存在著兩個(gè)支持聯(lián)盟:支持控?zé)熉?lián)盟和反對控?zé)熉?lián)盟。

表1 中國控?zé)熣咦冞w

支持控?zé)熉?lián)盟包括:國家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)、教育部、醫(yī)學(xué)專家、政策研究者、大眾傳媒、中國控制吸煙協(xié)會(huì)、被動(dòng)吸煙者等。其中，國家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)是反對控?zé)熉?lián)盟中最重要的力量，是控?zé)熈⒎ǖ姆e極推動(dòng)者;教育部因其特殊的職能，也積極地向?qū)W生宣傳禁煙。醫(yī)學(xué)專家和政策研究者可以統(tǒng)歸為“專家”，他們利用專業(yè)知識(shí)，開展控?zé)熆茖W(xué)研究，推動(dòng)控?zé)熣咧贫ê蛨?zhí)行。在控?zé)熣呷狈?qiáng)制力量的背景下，輿論宣傳成為控?zé)煹闹饕ぞ?，大眾傳媒在其中起到了重要作?近年來，煙草廣告明顯減少，關(guān)于控?zé)熤黝}的報(bào)道數(shù)量也不斷增加，大眾傳媒配合支持控?zé)熤黧w對煙草企業(yè)和相關(guān)政府部門形成了強(qiáng)大的輿論壓力。中國控制吸煙協(xié)會(huì)是由志愿從事控?zé)煹母餍懈鳂I(yè)人員自愿組成的全國控制吸煙學(xué)術(shù)性、社會(huì)性群眾團(tuán)體，為非營利性社會(huì)組織，宗旨是:廣泛團(tuán)結(jié)全國各級(jí)各地控?zé)熃M織、社會(huì)各階層積極參與并促進(jìn)全國控?zé)熜袆?dòng)，促進(jìn)政府控?zé)熉募s。曾成功促使民政部取消6家煙草企業(yè)“中華慈善獎(jiǎng)”，上海世博局退還煙草企業(yè)2億元捐贈(zèng)，第十一屆全運(yùn)會(huì)退還煙草企業(yè)捐款等。被動(dòng)吸煙者是遭受二手煙危害的不吸煙者，有7.4億人之多，是支持控?zé)熉?lián)盟的重要組成部分，只是目前還沒有被組織起來，尚未形成集體行動(dòng)參與控?zé)?，其在控?zé)熉?lián)盟中發(fā)揮的作用還不夠清晰。

反對控?zé)熉?lián)盟包括:國家煙草專賣局、煙農(nóng)、煙民。國家煙草專賣局與中國煙草總公司是“一套機(jī)構(gòu)，兩塊牌子”，實(shí)行政企合一的內(nèi)部管理體制，控?zé)熤苯佑绊憻煵莓a(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益，從自身經(jīng)濟(jì)利益角度出發(fā)，國家煙草專賣局是反對控?zé)煹?。煙農(nóng)是依附于煙草業(yè)而生存的，據(jù)統(tǒng)計(jì)我國煙農(nóng)群體總數(shù)達(dá)700萬［11]，對于煙農(nóng)家庭收入的實(shí)證研究表明:烤煙收入在煙農(nóng)家庭收入中占有很大比重，烤煙種植的勞動(dòng)力投入很大，其機(jī)會(huì)成本很高，使得煙農(nóng)家庭收入中的其他農(nóng)作物種植收入減少［12]，控?zé)煏?huì)影響煙農(nóng)的收入水平甚至造成煙農(nóng)的失業(yè)，從這個(gè)角度來說，煙農(nóng)也反對控?zé)?。中國吸煙人群?億，在這個(gè)龐大基數(shù)上有很大數(shù)量的人是具有較大煙癮的，控?zé)煂⒃谀撤N程度上強(qiáng)制他們戒除煙癮，而且“以稅控?zé)煛钡恼邔?huì)提高煙草的價(jià)格，高于部分煙民的經(jīng)濟(jì)承受能力，煙民也是反對控?zé)熉?lián)盟的堅(jiān)定支持者。

除去以上兩個(gè)聯(lián)盟中包括的政策主體外，還有兩個(gè)重要的主體:工業(yè)和信息化部與地方政府，這兩個(gè)主體在控?zé)熤械膽B(tài)度比較矛盾。工業(yè)和信息化部是國家煙草專賣局的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)部門，又是履約工作部際領(lǐng)導(dǎo)小組組長單位，一方面要履行控?zé)熑蝿?wù)，另一方面又不能讓下屬單位的收入和貢獻(xiàn)的稅收減少，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011年煙草業(yè)累計(jì)實(shí)現(xiàn)銷售收入達(dá)10 111.4億元，實(shí)現(xiàn)工商利稅7 529億元，對中央財(cái)政稅收的貢獻(xiàn)高達(dá) 8.32%［13];工信部部長苗圩2012年兩會(huì)期間答記者問說“提高稅價(jià)，會(huì)影響銷量……這樣煙草業(yè)經(jīng)營難度和壓力就會(huì)增大”，工信部的處境很尷尬，有學(xué)者就認(rèn)為，工信部在控?zé)焼栴}上很難做到獨(dú)立和公正。［14]地方政府的態(tài)度更加模糊，尤其是煙草產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)的地方，煙草產(chǎn)業(yè)給地方政府的稅收占地方經(jīng)濟(jì)很大比重，同時(shí)也能提供大量的工作崗位，煙草產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生的巨大利益甚至導(dǎo)致了嚴(yán)重的地方保護(hù)主義，省級(jí)政府對“香煙經(jīng)濟(jì)”的重視和保護(hù)是控?zé)煹闹匾系K。［15]另一方面地方政府又得考慮吸煙對公民身體健康帶來的嚴(yán)重危害，以及上級(jí)政府和社會(huì)組織對于控?zé)煹囊?。有的學(xué)者則直接將煙草貢獻(xiàn)率高的地方政府劃入不支持控?zé)熉?lián)盟行列［3]，認(rèn)為強(qiáng)烈依賴煙草產(chǎn)業(yè)的地方政府阻撓國家控?zé)熯M(jìn)程的展開［16]。

從對控?zé)煹膽B(tài)度來看，工信部和地方政府都是有條件支持控?zé)煹?。?]從經(jīng)濟(jì)利益角度來說他們不愿意控?zé)煟艿酵獠凯h(huán)境的壓力又不得不頒布控?zé)煹南嚓P(guān)政策，他們居于兩個(gè)支持聯(lián)盟之間，調(diào)解兩者之間的沖突，將沖突限定在可以接受的范圍內(nèi)，平衡不同的利益，尋求“合理”的解決方法。［4]他們既是政策倡議者，也是政策掮客(Policy broker)。本文認(rèn)為，在支持與反對控?zé)熤g，工信部和地方政府目前更偏向于阻礙控?zé)煹倪M(jìn)程，并不是“價(jià)值中立”者，同時(shí)由于兩者的特殊地位，不能完全偏向某一個(gè)支持聯(lián)盟，因而也不能將其歸為反對控?zé)熉?lián)盟，而將其定義為“有偏向”的政策掮客(圖1)。

圖1 控?zé)熣咧С致?lián)盟構(gòu)成及政策掮客

支持控?zé)熉?lián)盟與反對控?zé)熉?lián)盟有著各不相同、相互對立的信仰結(jié)構(gòu)，表2總結(jié)了兩個(gè)聯(lián)盟在三個(gè)不同維度上的信仰。在深層核心信仰上，兩個(gè)聯(lián)盟都認(rèn)同公民享有自由和健康的權(quán)利，不同的是兩者對自由和健康的理解和限定。支持控?zé)熉?lián)盟認(rèn)為公民個(gè)人自由應(yīng)以不損害其他人健康為界限;而反對控?zé)熉?lián)盟則認(rèn)為吸煙是吸煙者的基本權(quán)利，應(yīng)該予以尊重，“這也是一個(gè)人權(quán)問題”。同時(shí)反對控?zé)熉?lián)盟認(rèn)為國家利益、人民利益高于一切，控?zé)熡袚p國家利益，違背公民意愿;支持控?zé)熉?lián)盟關(guān)注的是社會(huì)整體的福利，不只是煙草行業(yè)、吸煙人群，也不只是經(jīng)濟(jì)利益，還包括社會(huì)效益等因素，堅(jiān)持社會(huì)整體福利優(yōu)先。這一層次的信仰是最難改變的。［2，11，17-19]

在政策核心信仰上，兩個(gè)聯(lián)盟矛盾的焦點(diǎn)在于煙草帶來的經(jīng)濟(jì)利益與公眾健康之間的沖突，這也是兩個(gè)聯(lián)盟相互區(qū)別的顯著特征。支持聯(lián)盟框架認(rèn)為，在政策子系統(tǒng)內(nèi)部的主要爭論議題上，當(dāng)核心理念存在分歧時(shí)，支持者同盟和反對者的陣容將在大約十年的時(shí)間里保持穩(wěn)定。［6]這也符合中國控?zé)熣邇蓚€(gè)支持聯(lián)盟的實(shí)際情況。表層信仰展示的是兩個(gè)聯(lián)盟更具體的差異，更具有操作性，當(dāng)前中國控?zé)熣叩淖冞w也主要是在這個(gè)層面上。

表2 中國控?zé)熣咧С致?lián)盟的信仰結(jié)構(gòu)

3.2 政策取向的學(xué)習(xí)和政策變遷

政策取向的學(xué)習(xí)是支持聯(lián)盟為了維護(hù)自身利益、實(shí)現(xiàn)影響政策的目標(biāo)而對聯(lián)盟的信仰(主要是表層信仰)進(jìn)行調(diào)整，是基于自利動(dòng)機(jī)的改變，這種改變僅限于信念體系的次要方面，從而保全核心信念。它包括一個(gè)支持聯(lián)盟信仰體系內(nèi)的學(xué)習(xí)和跨越不同聯(lián)盟信仰體系的學(xué)習(xí)，政策變遷是支持聯(lián)盟相互學(xué)習(xí)、調(diào)適和妥協(xié)的產(chǎn)物。

3.2.1 支持控?zé)熉?lián)盟政策取向的學(xué)習(xí)

煙草經(jīng)濟(jì)對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要影響，盡管其付出的社會(huì)成本很大，“凈效應(yīng)”已為負(fù)值，但它帶來的財(cái)政效益是顯性的、可衡量、可考核的，而它的社會(huì)成本確是隱性的、難以衡量且不影響績效考核的，禁絕煙草是不現(xiàn)實(shí)的。而且吸煙已經(jīng)成為一種文化、習(xí)慣，短時(shí)間內(nèi)強(qiáng)制的禁止吸煙是沒有效果的。支持控?zé)熉?lián)盟采取的措施是控?zé)?。在控?zé)熣Z境中，控?zé)熓侵覆扇【C合措施控制煙草。禁煙是指禁止在室內(nèi)公共場所、室內(nèi)工作場所吸煙，只是控?zé)煷胧┑囊环N，是指在特定的場所禁止吸煙，而不是禁絕煙草?？?zé)熓菑目刂菩枨蠛凸?yīng)兩個(gè)方面，通過立法和行政手段控制煙草，不是要與煙草專賣的監(jiān)管對立起來?？v觀控?zé)熣?0年的發(fā)展，可以看出控?zé)熣叩奶攸c(diǎn)是:由宣傳教育到立法禁止，約束范圍逐漸變大，控?zé)熞?guī)定的內(nèi)容逐漸細(xì)化，而這種細(xì)化也是受現(xiàn)實(shí)制約妥協(xié)的結(jié)果。

3.2.2 反對控?zé)熉?lián)盟政策取向的學(xué)習(xí)

吸煙有害身體健康已經(jīng)是不爭的科學(xué)事實(shí)，煙草業(yè)和煙民也都認(rèn)識(shí)到這一問題，但是利益和煙癮的誘惑是難以抵擋的，在支持控?zé)熉?lián)盟積極宣傳吸煙有害的環(huán)境下，煙草企業(yè)也采取了一些措施來平衡公眾健康和企業(yè)經(jīng)濟(jì)利益。一方面，宣傳稱“已經(jīng)發(fā)現(xiàn)的4 850多種主流煙氣成分中，99.4%的成分對人體無害，0.6%的成分有害，而在這0.6%的有害成分中，只有0.2%是致癌或有可能致癌的成分”。［20]另一方面，組織“降焦減害”科學(xué)研究，宣傳“降焦減害”品牌卷煙的“減害”效果誤導(dǎo)公眾，通過獲得國家科技進(jìn)步二等獎(jiǎng)、申報(bào)“煙草院士”等途徑來為這種欺騙宣傳戴上科學(xué)的光環(huán)。為了應(yīng)對中國加入《公約》后的履約壓力，反對控?zé)熉?lián)盟也在表層信仰上做了修改，比如基本取消了直接的煙草廣告、在卷煙包裝上警示煙草危害、通過贊助公益事業(yè)來實(shí)踐“企業(yè)社會(huì)責(zé)任”、提高部分卷煙價(jià)格等。

專業(yè)論壇的存在也促進(jìn)了政策取向的學(xué)習(xí)，在控?zé)熣咦冞w中一個(gè)非常重要的專業(yè)論壇就是中國參與《公約》談判，支持控?zé)熉?lián)盟和反對控?zé)熉?lián)盟有機(jī)會(huì)在一起討論控?zé)焼栴}。談判過程中國家煙草專賣局官員指責(zé)控制煙草行業(yè)就是賣國，并表示控?zé)煂＜摇肮べY的10%都是煙草行業(yè)貢獻(xiàn)的”［21]，可見兩個(gè)聯(lián)盟沖突之激烈。國家煙草專賣局組織課題組研究談判對案，中國最終加入《公約》后又組織開展對策研究，消極應(yīng)付、拖延《公約》在中國的實(shí)施。由此可見，《公約》的實(shí)施以及中國控?zé)熣叩淖冞w是支持控?zé)熉?lián)盟和反對控?zé)熉?lián)盟兩者相互妥協(xié)的結(jié)果。從控?zé)熣弑砻鎭砜?，反對控?zé)熉?lián)盟受到了更多的約束，為控?zé)熥隽烁蟮耐讌f(xié);但分析控?zé)熣叩膶?shí)質(zhì)內(nèi)容可以發(fā)現(xiàn)，支持控?zé)熉?lián)盟的讓步更大，不僅政策內(nèi)容缺乏細(xì)則、避重就輕，而且缺乏執(zhí)行力，控?zé)熣咝Ч⒉焕硐?。例如，《公共場所衛(wèi)生管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》執(zhí)行機(jī)構(gòu)不明確，缺乏具體的懲罰措施;《中國煙草控制規(guī)劃(2012—2015年)》推延全國性控?zé)熈⒎?、缺乏稅價(jià)聯(lián)動(dòng)、不采用圖片警示等。究其原因則是國家煙草專賣局主導(dǎo)了控?zé)熣叩闹贫?，對履行《公約》不夠積極。［22]

3.3 外部事件的影響

政策變遷分為次要的和主要的兩類，表層信仰層面的變遷是次要的變遷，而政策核心方面的變遷則是主要的變遷。支持聯(lián)盟框架認(rèn)為來自于子系統(tǒng)外部的主要干擾(如社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的變化、公共輿論、整個(gè)系統(tǒng)的統(tǒng)治聯(lián)盟，以及來自其他子系統(tǒng)的政策產(chǎn)出)是一個(gè)公共政策的核心特征發(fā)生變遷的必要條件。

中國控?zé)熣呓?jīng)歷了30年的發(fā)展，社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生了顯著的變化，一方面，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生改變，第三產(chǎn)業(yè)比重提高，迅速發(fā)展;同時(shí)人們的健康觀念發(fā)生轉(zhuǎn)變，更加關(guān)注健康。另一方面，全球化趨勢加強(qiáng)，中國加入了《煙草控制框架公約》，推動(dòng)了中國控?zé)熣叩淖冞w。加入《公約》是中國控?zé)熯\(yùn)動(dòng)的重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)，在內(nèi)部不積極控?zé)煹那闆r下施加了外部的壓力，迫使政府履約，從中國加入《公約》之后，控?zé)煹倪M(jìn)程加快和政策力度明顯增強(qiáng)。

支持聯(lián)盟框架指出“在一個(gè)需要超過半數(shù)選票通過的體制中實(shí)現(xiàn)主要政策變遷，就要求一個(gè)支持聯(lián)盟通過與一系列的其他利益集團(tuán)建立適當(dāng)?shù)亩唐诼?lián)盟來擴(kuò)大自身資源”。應(yīng)用于中國的現(xiàn)實(shí)，可以將其理解為:處于弱勢地位的聯(lián)盟尋求與其他利益集團(tuán)或社會(huì)組織的合作以擴(kuò)大自身資源和政策影響力。支持控?zé)熉?lián)盟開展了30余年的“吸煙有害健康”、拒絕吸煙(二手煙)等控?zé)煹男麄鹘逃?，潛移默化地影響了很多公眾的健康觀念，逐漸形成了強(qiáng)大的控?zé)煿草浾?，控?zé)熞呀?jīng)成為一種社會(huì)趨勢。有學(xué)者認(rèn)為，公民社會(huì)在控?zé)熯^程中發(fā)揮了重要作用，知識(shí)分子、媒體人、文化人以及一些非政府組織都做出了貢獻(xiàn)。［23]支持控?zé)熉?lián)盟與更廣泛的社會(huì)力量合作，將其內(nèi)化為聯(lián)盟內(nèi)的政策行動(dòng)者，增加聯(lián)盟的力量;例如中國控制吸煙協(xié)會(huì)聘請文藝屆、體育界名人等作為控?zé)熜蜗蟠笫梗瑖倚l(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)聯(lián)合百度公益基金會(huì)和比爾及梅琳達(dá)·蓋茨基金會(huì)拍攝公益廣告，倡導(dǎo)“被吸煙，我不干”，拒絕二手煙。彭麗媛也參與了宣傳，這些對于中國控?zé)熣呤且粋€(gè)利好信號(hào)。

在一個(gè)聯(lián)盟中，行政機(jī)構(gòu)通常提倡一個(gè)比它們的利益集團(tuán)同盟更為折中的立場，工信部和地方政府作為“有偏向”的政策掮客促成了兩個(gè)支持聯(lián)盟的妥協(xié)，最終形成的政策更多是一種象征性的約束，很少具有實(shí)質(zhì)性的效果。支持控?zé)熉?lián)盟通過不斷的呼吁試圖引起中央政府乃至高層領(lǐng)導(dǎo)人的注意，希望借助高層的力量推動(dòng)控?zé)熣哌~出實(shí)質(zhì)性的步伐，并得到有效的執(zhí)行。《十二五規(guī)劃綱要》中提出“全面推行公共場所禁煙”是除1999年中國進(jìn)行加入《公約》談判之外，中國控?zé)熣咦冞w的第二個(gè)重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)，表明中央層面對煙草危害公共健康的重視。但這目前還只是一種趨勢、規(guī)劃，尚未出臺(tái)全國性的控?zé)煼ㄒ?guī)和細(xì)則，控?zé)熤啡院苈L。整體而言，外部事件在推動(dòng)中國控?zé)熣咦冞w中起到了重要的作用，但沒能推動(dòng)控?zé)熣呷〉蔑@著的實(shí)效。

4 結(jié)論與建議

4.1 結(jié)論

控?zé)煵粌H是公眾廣泛關(guān)注的公共健康問題，更是一個(gè)重要的公共政策議題。支持聯(lián)盟框架提供了一個(gè)很好的分析視角，以兩個(gè)支持聯(lián)盟的信仰體系為切入點(diǎn)分析了控?zé)熣叩淖冞w過程。通過以上的分析，可以得出如下結(jié)論:

(1)控?zé)熣呤莾蓚€(gè)支持聯(lián)盟妥協(xié)的產(chǎn)物，表面上看控?zé)熣卟粩嗤七M(jìn)，反控?zé)熉?lián)盟利益受損;實(shí)際上反控?zé)熉?lián)盟以退為進(jìn)，目前的控?zé)熣咧皇且环N象征性的政策，沒有具體內(nèi)容，缺乏執(zhí)行力，不能產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的控?zé)熜Ч?/p>

(2)控?zé)熣?0年的變遷主要停留在表層信仰層面，政策核心信仰沖突嚴(yán)重，難以調(diào)和，這也反映了中國控?zé)熣哌M(jìn)展緩慢，力度不夠。現(xiàn)在的控?zé)熍c反控?zé)熖幱诮┏蛛A段(不是勢均力敵的僵持)，控?zé)熣哌€在變遷中，遠(yuǎn)未結(jié)束。

(3)控?zé)熣咦冞w較多的依賴外部力量，主要是在《公約》的履約壓力下變遷的，內(nèi)部動(dòng)力不足。而中國控?zé)熞胗虚L效的進(jìn)步，不能僅依靠外部的壓力，還需要強(qiáng)大的內(nèi)部推動(dòng)力量。

4.2 建議

中國控?zé)熣咭〉眯碌膶?shí)質(zhì)性進(jìn)展，需要在政策核心信仰層面著力。首先，支持控?zé)熉?lián)盟不能僅局限于與反對控?zé)熉?lián)盟的沖突斗爭，要尋求國家領(lǐng)導(dǎo)人和中央政府等更高層面的政策支持，自上而下地推行控?zé)?。其次，加快推進(jìn)全國性控?zé)熈⒎?，對控?zé)熥龀鋈?、?xì)致的規(guī)定，提高政策的執(zhí)行力，形成實(shí)質(zhì)性的約束。第三，將國家煙草專賣局排除在控?zé)熉募s工作領(lǐng)導(dǎo)小組之外，國家煙草專賣局的加入只會(huì)阻礙控?zé)熣叩闹贫?，只有將其排除在領(lǐng)導(dǎo)小組之外，控?zé)熣卟庞锌赡苋〉脤?shí)質(zhì)性進(jìn)展。最后，支持控?zé)熉?lián)盟要繼續(xù)加強(qiáng)控?zé)熜麄鹘逃瑥?qiáng)化公眾對吸煙危害的認(rèn)知;加強(qiáng)與其他社會(huì)組織的合作，擴(kuò)大自身影響力，建立廣泛的民意基礎(chǔ)，形成自下而上的強(qiáng)大的控?zé)熢V求，與自上而下的支持形成合力推動(dòng)控?zé)熣叩臐u進(jìn)變遷。［20]

［1]中華人民共和國衛(wèi)生部.中國吸煙危害健康報(bào)告［R].2012.

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［19]中國疾病預(yù)防控制中心.2013年中國控制吸煙報(bào)告:全面禁止煙草廣告、促銷和贊助［R].2013.

［20]降低卷煙焦油量和有害成分是煙草科技工作者的神圣使命［EB/OL].［2014-01-02].http://www.tobaccochina.com/news/China/technology/20034/200343163043_223525.shtml

［21]馬蕓，吳育琛.二手煙是個(gè)道德問題:專訪國家疾控中心副主任、國家控?zé)熮k公室主任楊功煥教授［J].東方養(yǎng)生，2010(10):32-35.

［22]鄭靈巧.中國控?zé)熞?guī)劃被指自相矛盾［EB/OL].(2013-02-22)［2014-01-03].http://www.jkb.com.cn/htmlpage/35/350097.htm?docid=350097＆cat=09C＆sKeyWord=null

［23]Cheng LI，The Political Mapping of China's Tobacco Industry and Anti-Smoking Campaign［G]//John L.Thornton China Center Monograph Series，Brookings，2012.