饒仁貴

所謂“三公消費”，指的是通過財政撥款安排給政府部門及其工作人員因公出國（境）、公務(wù)車購置及運行、公務(wù)招待等方面的支出。餐桌與車輪堪稱公務(wù)作風(fēng)的風(fēng)向標(biāo)，長期以來，“三公經(jīng)費”一直都是社會關(guān)注的焦點、人民群眾關(guān)心的熱點?！叭M”本是為了公務(wù)而進行的消費，因?qū)藏斦驼谋O(jiān)督長期不到位，導(dǎo)致原本合法、合理的正常行政支出漸次演變?yōu)槔习傩丈類和唇^的“三公浪費”亂象，飽受社會輿論詬病?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出：要“健全嚴(yán)格的財務(wù)預(yù)算、核算和審計制度，著力控制‘三公經(jīng)費支出和樓堂館所建設(shè)”，中共中央政治局在審議改進工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾“八項規(guī)定”會議上，也提出“審計部門每年要對各地區(qū)各部門會議活動等經(jīng)費使用情況進行審查”，這些都表明了新一屆黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體在改進工作作風(fēng)、厲行節(jié)約、反對鋪張浪費上鮮明而務(wù)實的態(tài)度。在社會的高度關(guān)注下，一方面政府各部門會更加謹(jǐn)慎開支，另一方面當(dāng)超出預(yù)算限額或者發(fā)生一些不合理的支出后，有些部門可能會設(shè)法逃避監(jiān)督。為有效控制“三公”經(jīng)費增長，遏止公款鋪張浪費現(xiàn)象，節(jié)約使用財政資金，充分發(fā)揮財政資金的使用效益，加強“三公”經(jīng)費審計勢在必行。

一、目前“三公”經(jīng)費存在的問題

（一）具體消費不實

1.存在浪費現(xiàn)象。公務(wù)消費支出缺乏剛性約束，公務(wù)消費隨意性大，若是單位領(lǐng)導(dǎo)自支自批，往往超出標(biāo)準(zhǔn)，鋪張浪費現(xiàn)象十分嚴(yán)重。公務(wù)接待、差旅費等超出規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)象更是普遍存在。

2.部分消費模糊。在缺乏明確的政策規(guī)定的前提下，公務(wù)消費經(jīng)常出現(xiàn)變通支出的現(xiàn)象。有些消費支出沒有通過正規(guī)渠道走賬，而是通過變通的方式變?yōu)檎写M或者其他公務(wù)名義進行報銷，無論是不是公務(wù)開支，都隨著公務(wù)開支的名義報銷，出現(xiàn)了模糊消費的情況，這種情況下，公務(wù)經(jīng)費往往發(fā)生“公地悲劇”的現(xiàn)象，經(jīng)費數(shù)額不斷增多。

3.灰色消費眾多。在公務(wù)消費不透明并且缺乏監(jiān)督的情況下，部分公務(wù)人員利用公務(wù)消費的名義謀取私利，使公務(wù)資金為個人消費支付費用。比如公款旅游、公車私用等。

（二）“三公”項目消費不合理

1.公務(wù)用車的配置和使用不合制度。我國各級行政事業(yè)單位對于公務(wù)用車的配置和使用有相關(guān)的制度，但是制度靠執(zhí)行才能發(fā)揮效力。有些單位對制度的執(zhí)行不嚴(yán)，甚至無視制度，出現(xiàn)了公務(wù)用車配置和使用超出規(guī)定的現(xiàn)象。首先是公務(wù)車配置超編，在超編時往往以工作需要為借口，實際上以領(lǐng)導(dǎo)的數(shù)量為標(biāo)準(zhǔn)配置公務(wù)車。其次是公務(wù)車超標(biāo)配置，部分單位和部門存在公車使用相互攀比的現(xiàn)象，將使用車的標(biāo)準(zhǔn)看成是在單位地位的象征。再次公車私用的現(xiàn)象普遍，公務(wù)車的使用分成了三部分，公務(wù)使用一部分，領(lǐng)導(dǎo)使用一部分，駕駛員使用一部分，公務(wù)車成了私人的禮物和饋贈，直接導(dǎo)致公車費用上升。

2.公務(wù)接待超標(biāo)。一方面，公務(wù)消費的名目多、項目多。領(lǐng)導(dǎo)檢查考核、申請項目、匯報工作、慶功表彰、召開會議等等都是公務(wù)消費的項目，而有的公務(wù)消費項目形成了“一條線”，歡迎接待——結(jié)束慶功——飯后娛樂——考察景點——走時特產(chǎn)。另一方面，公務(wù)消費規(guī)模大、檔次高。在中國的傳統(tǒng)里，接待的規(guī)模及檔次與重視程度是成正比的，為了表示尊重，往往超“標(biāo)”接待，而消費往往存在“棘輪效應(yīng)”，檔次提高時皆大歡喜，檔次降低則上下不痛快，于是公務(wù)費用一再提高。

3.因公出國失控。一些部門把公務(wù)出國旅游作為一種提高職工福利待遇的措施，假借各種出國考察學(xué)習(xí)名義組織出國旅游。隨著出國審批制度的不斷完善，明目張膽的利用公費出國旅游已不多見。一些學(xué)會、協(xié)會等社會組織借學(xué)習(xí)考察研究的名義假借學(xué)習(xí)培訓(xùn)、開會考察之名出國旅游的事情還是屢禁不止，更有甚者偽造邀請函、國際會議通知、國際學(xué)術(shù)交流通知等假文件作為公費出國旅游的依據(jù)，在群眾中造成了嚴(yán)重的負(fù)面影響。另外還有一些公務(wù)人員通過組織安排正常的公費出國，通過變更原來安排的路線和行程，變相的進行公費旅游。變相的公費出國旅游還給了一些官員創(chuàng)造了轉(zhuǎn)移財產(chǎn)，借機潛逃國外的機會。

二、“三公”經(jīng)費審計要實施的幾個問題

由于目前還不存在和“三公經(jīng)費”直接對應(yīng)的科目，對于不設(shè)明細(xì)二級科目的部門和單位來說，“三公經(jīng)費”更是一筆糊涂賬，一切消費都隱藏在正常的行政費用支出中。為規(guī)避“三公經(jīng)費”的開支數(shù)字過大，某些部門會將出國、出境費用變成外出考察交流的旅行社票據(jù)；將公車加油費在公務(wù)費或差旅費中列支；將吃喝招待費在會議費中列支等等。比較常見的就是將應(yīng)屬于招待費支出科目的計入會議費，從憑證看，計入支出科目為經(jīng)費支出——會議費，但從后附明細(xì)單據(jù)看，大多為煙酒吃喝招待，審計人員若不審查明細(xì)單據(jù)就很容易讓被審計單位蒙混過關(guān)。這些現(xiàn)象應(yīng)該引起審計人員的思考，在日常的審計工作中挖掘背后隱藏的深層次問題?，F(xiàn)階段，審計人員在對機關(guān)事業(yè)單位公款招待、公車使用、公費出國的三公經(jīng)費審計中，應(yīng)注意從以下幾個方面入手：

（一）招待費審計

1.應(yīng)重點檢查會議費的支出，大部分單位為了掩飾其招待費的支出數(shù)額，往往將部分招待費從此科目列支，審計中要特別注意該科目支出的原始憑證，一個完整的會議費支出必須具備四個條件：（1）會議通知，包括會議時間、會議內(nèi)容、參加人員、會議地點等；（2）與會人員的簽到簿；（3）場租費、住宿費等；（4）就餐地點和人數(shù)。

2.檢查是否隱藏在賬外列支。有些單位將收取的房租費、二級單位繳納的管理費、國有資產(chǎn)變賣收益或有意想隱瞞的一些收入未納入單位財務(wù)賬統(tǒng)一核算，私設(shè)小金庫，用于發(fā)放福利及公務(wù)、招待、旅游等支出。“小金庫”已不是一個新問題，盡管國家和地方“三令五申”的禁止，但在某些地方和部門私設(shè)“小金庫”現(xiàn)象依然存在，主要目的是為了掩蓋一些不合理的支出。

3.有食堂或者招待所的單位，應(yīng)重點檢查其是否從中支出了招待費，而以其他名義進行補助。

4.關(guān)注是否虛開發(fā)票掩人耳目。隱藏“三公經(jīng)費”的花樣繁多，如將“三公經(jīng)費”開支發(fā)票轉(zhuǎn)換成購買辦公用品費、單位基礎(chǔ)建設(shè)費、會議材料費、打印費、宣傳費、設(shè)備購置費等等。這種手段具有一定的隱蔽性，一般不易察覺，審計人員在審計過程中要擦亮雙眼，善于觀察，還原“三公經(jīng)費”支出的真實性。

5.延伸審計下屬單位，看是否存在把招待費轉(zhuǎn)移到下屬單位報銷的問題。對于那些有下屬單位或二級機構(gòu)的部門來說，轉(zhuǎn)移“三公經(jīng)費”支出更是“得心應(yīng)手”。把本應(yīng)在單位賬面支出的經(jīng)費直接轉(zhuǎn)移到下屬單位和二級機構(gòu)去，或?qū)⑾嚓P(guān)經(jīng)費以撥出資金的形式先撥付到下屬單位，再通過下屬單位列支機關(guān)職工出國、旅游等費用，以逃避審計監(jiān)督。

（二）公車費審計

1.看公車的數(shù)量，是否適度，購置公車是否經(jīng)過政府采購，有無辦理相關(guān)審批手續(xù)，車輛是否超標(biāo)。

2.看油費的支出，是否由單位相關(guān)部門負(fù)責(zé)采購，并根據(jù)里程數(shù)來考核油耗。

3.看有無派車單，出車事由是否合理。

4.修理費的支出是否經(jīng)政府采購審批，支出是否合理。

（三）出國費審計

1.看有無上級部門批準(zhǔn)文件，出國事由是否合理，是否達到了預(yù)期的目標(biāo)。

2.出國費用是否超過審批的標(biāo)準(zhǔn)，出國時間有無超過規(guī)定等。

三、掌握和完善“三公經(jīng)費”審計的幾點建議

一是健全和規(guī)范相關(guān)“三公經(jīng)費”制度約束以及標(biāo)準(zhǔn)。建立“三公經(jīng)費”統(tǒng)一的公開公布格式，明確公開真實性支出的處理責(zé)任，細(xì)化公開內(nèi)容和方法，在一定程度上消除社會公眾對政府“三公經(jīng)費”認(rèn)識的誤區(qū)和質(zhì)疑；規(guī)范“三公經(jīng)費”相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，解決審計定性問題，充分并有效發(fā)揮制度約束和控制作用。

二是完善“三公經(jīng)費”預(yù)算編制，加強財政預(yù)算編制“事前、事中、事后”監(jiān)督。目前，財政部門沒有編制專門“三公經(jīng)費”支出預(yù)算表。“三公經(jīng)費”預(yù)算編制只是制定了花錢的計劃，而沒有細(xì)化到具體的項目，更缺乏對具體項目變化情況進行必要的解釋。當(dāng)前，監(jiān)督“三公經(jīng)費”的合法性、真實性尚不夠完善，導(dǎo)致評價“三公經(jīng)費”高低標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)鍵是績效，主要是用盡可能少的錢把該辦的事辦好，故此必須進一步完善對“三公經(jīng)費”進行項目細(xì)化和做必要的說明，加大事前控制，加強對政府預(yù)算編制的審議，使預(yù)算更為科學(xué)、合理、精細(xì)，并且貼近民意；進一步規(guī)范事中監(jiān)督，讓公共財政在陽光下運行，接受社會公眾的審核；進而完善事后監(jiān)督，建立明確的問責(zé)機制，以充分發(fā)揮預(yù)算約束和控制作用。

三是熟悉并掌握“三公經(jīng)費”的資金來源和支出結(jié)構(gòu)?！叭?jīng)費”的資金來源要掌握。目前，很多部門單位除了財政撥款外，仍存在很多其他收入。如有些單位將收取的房租收入、二級單位繳納的管理費、國有資產(chǎn)變賣收益、一些有意想隱瞞的收入等必須熟練掌握、深入了解?！叭?jīng)費”是部門預(yù)算的內(nèi)容之一，具體支出分散在各部門單位，應(yīng)進一步通過加強對財政預(yù)算執(zhí)行審計，促進“三公經(jīng)費”公開進程的透明度。應(yīng)審查部門經(jīng)費使用是否貫徹厲行節(jié)約原則，摸清“三公經(jīng)費”支出的總量，分析資金來源和支出結(jié)構(gòu)，有無預(yù)算追加，相關(guān)調(diào)整變動的審批程序是否規(guī)范，將當(dāng)年支出與上一年度進行對比，檢查是否堅持了零增長原則，進而分析“三公經(jīng)費”變化情況和趨勢。

四是探索獨立“三公經(jīng)費”的審計程序。當(dāng)前，政府預(yù)算科目設(shè)計的不盡如人意，致使科目間的數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)移“得心應(yīng)手”，而全面、正確地統(tǒng)計“三公經(jīng)費”的實際數(shù)則難度較大。對此，必須有一個獨立的“三公經(jīng)費”審計程序，以確保和提升“三公經(jīng)費”數(shù)據(jù)的可信度。

總之，審計機關(guān)要結(jié)合多種審計項目和方法，加大對“三公經(jīng)費”的審計監(jiān)督。在預(yù)算執(zhí)行情況審計、財政財務(wù)收支審計、投資審計中仍要把“三公經(jīng)費”支出作為一項重要審計內(nèi)容。結(jié)合領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計，對“三公經(jīng)費”支出典型違規(guī)違紀(jì)違法問題，應(yīng)納入相應(yīng)經(jīng)濟責(zé)任審計報告中來，并提請有關(guān)部門追究有關(guān)人員責(zé)任。同時審計機關(guān)要在揭示“三公經(jīng)費”支出問題的同時，應(yīng)透過數(shù)字看到本質(zhì)問題和癥結(jié)所在，找出“三公經(jīng)費”支出在機制上、制度上、管理上存在的不足，分析“三公經(jīng)費”支出難管理的深層次成因，從優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)、預(yù)防腐敗、切實降低行政成本的角度，從體制機制層面關(guān)注促進“三公經(jīng)費”支出公開和提高效益方面，提出合理化建議，幫助各部門強化內(nèi)部控制和財務(wù)管理，及時堵塞“三公經(jīng)費”支出中的漏洞。促進建立完整的預(yù)算公開機制和監(jiān)督檢查制度；促進各部門單位積極采取節(jié)約經(jīng)費開支的管理措施，建立并嚴(yán)格執(zhí)行部門內(nèi)部預(yù)算目標(biāo)管理、責(zé)任追究制度及經(jīng)費支出標(biāo)準(zhǔn)、審批控制等內(nèi)控制度，努力降低行政運行成本，不斷提高部門的依法行政、依法理財?shù)哪芰εc水平。

“三公”經(jīng)費事關(guān)黨和政府的形象，事關(guān)人民群眾的切身利益，事關(guān)社會的穩(wěn)定，事關(guān)黨的前途和命運，要提高政府的公信力，必須切實把握好、管得住、用得實“三公”經(jīng)費，讓有限的經(jīng)費真正服務(wù)于民、回饋于民。審計部門作為重要的經(jīng)濟監(jiān)督部門，必須充分運用法律賦予的職責(zé)，強化對“三公經(jīng)費”的審計監(jiān)管，為政府管好財、用好財發(fā)揮積極作用。

（作者單位：東鄉(xiāng)縣審計局）