廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)重大產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金使用管理創(chuàng)新研究*

廣西財(cái)政廳課題組

自2008年設(shè)立廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)重大產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金(以下簡(jiǎn)稱“專項(xiàng)資金”)以來(lái)，北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的影響力快速提升，綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力、園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及對(duì)外開放開發(fā)等多個(gè)方面均取得顯著成績(jī)。但同時(shí)，該專項(xiàng)資金在使用與管理方面還存在一定的改進(jìn)空間，專項(xiàng)資金的使用效益還有待進(jìn)一步提高。加強(qiáng)專項(xiàng)資金使用與管理創(chuàng)新，確保根據(jù)北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)重大產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)際需求，及時(shí)調(diào)整專項(xiàng)資金投向，更加規(guī)范專項(xiàng)資金的申報(bào)、分配下達(dá)與管理流程，強(qiáng)化專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)估，對(duì)于更好地發(fā)揮專項(xiàng)資金的綜合使用效益，帶動(dòng)更多社會(huì)資本跟進(jìn)投入，對(duì)促進(jìn)以北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)為核心將廣西打造為西南中南地區(qū)開放發(fā)展的新的戰(zhàn)略支點(diǎn)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、專項(xiàng)資金使用管理創(chuàng)新的重要性

所謂專項(xiàng)資金使用管理創(chuàng)新，主要是指通過不斷規(guī)范專項(xiàng)資金的申報(bào)、分配、下達(dá)、管理、績(jī)效考核等流程，并強(qiáng)化專家在資金分配與管理中的作用，建立完善資金使用績(jī)效與分配掛鉤的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，持續(xù)優(yōu)化專項(xiàng)資金分配結(jié)構(gòu)，促進(jìn)專項(xiàng)資金使用效益全面提升。當(dāng)前，促進(jìn)專項(xiàng)資金使用管理創(chuàng)新的重點(diǎn)在于:在前期支持北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)14個(gè)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的基礎(chǔ)上，逐步轉(zhuǎn)向支持符合北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃需求及中央與自治區(qū)發(fā)展導(dǎo)向的支柱產(chǎn)業(yè)，真正將專項(xiàng)資金用于扶持與壯大北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，重點(diǎn)用于解決制約北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展的瓶頸性領(lǐng)域，進(jìn)一步夯實(shí)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)，促進(jìn)北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面快于、好于、優(yōu)于其他地區(qū)，在輻射力、帶動(dòng)力、影響力方面重于、強(qiáng)于、特別于其他地區(qū)，充分發(fā)揮北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)在將廣西建成我國(guó)西南中南地區(qū)開放發(fā)展新的戰(zhàn)略支點(diǎn)中的引領(lǐng)和帶動(dòng)作用。

(一)有利于全面提高專項(xiàng)資金使用效益。

資金使用效益是指資金在投放后取得相應(yīng)的效果。筆者認(rèn)為，評(píng)估專項(xiàng)資金的使用效益應(yīng)著重從專項(xiàng)資金在促進(jìn)園區(qū)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、區(qū)域綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力提升、對(duì)外開放、財(cái)稅收入貢獻(xiàn)率等方面進(jìn)行綜合評(píng)估。加強(qiáng)專項(xiàng)資金使用管理創(chuàng)新意味著將建立起從資金分配源頭至資金使用后的績(jī)效評(píng)估的全程監(jiān)控，全面提升專項(xiàng)資金在促進(jìn)北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、物流體系完善及提升對(duì)外開放水平等方面的重要作用，逐步優(yōu)化專項(xiàng)資金的分配結(jié)構(gòu)，使之流向效益更高的領(lǐng)域，更加充分地體現(xiàn)出專項(xiàng)資金的綜合使用效益。

(二)有利于更好地發(fā)揮專項(xiàng)資金“四兩撥千斤”作用。

廣西屬于后發(fā)展、欠發(fā)達(dá)地區(qū)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展層次不高，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展整體水平滯后，財(cái)政自給率偏低。2013年，廣西的財(cái)政自給率僅為41.3%，大部分依賴于中央轉(zhuǎn)移支付。而現(xiàn)階段，廣西及北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)的各種民生支出等剛性支出壓力較大，能用于支持北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)重大產(chǎn)業(yè)發(fā)展的專項(xiàng)資金十分有限。加強(qiáng)專項(xiàng)資金使用管理創(chuàng)新有利于進(jìn)一步突出投入重點(diǎn)，促進(jìn)投入方式多樣化，放大專項(xiàng)資金杠桿效應(yīng)，撬動(dòng)其他社會(huì)資本跟進(jìn)投入，充分發(fā)揮和體現(xiàn)“四兩撥千斤”的職能作用，確保投資資金來(lái)源更加多元化。

(三)有利于適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)變化。

黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》更加明晰了今后一段時(shí)期的改革主線，而且有很多新提法、新思路，需要在發(fā)展實(shí)踐中予以貫徹落實(shí)。同時(shí)，廣西結(jié)合自身實(shí)際，確立了今后一段時(shí)期內(nèi)的“兩個(gè)建成”目標(biāo)，即實(shí)現(xiàn)與全國(guó)同步全面建成小康社會(huì)和基本建成西南中南地區(qū)開放發(fā)展的新的戰(zhàn)略支點(diǎn)。從投入結(jié)構(gòu)、投入方式、管理方式、績(jī)效評(píng)價(jià)等方面進(jìn)行專項(xiàng)資金創(chuàng)新，是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨的新形勢(shì)，妥善處理好政府與市場(chǎng)關(guān)系的必然選擇，將更加突出北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)在廣西經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的戰(zhàn)略地位作用，為實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)建成”目標(biāo)提供支撐和保障。

二、專項(xiàng)資金使用基本情況

2008～2013年，自治區(qū)財(cái)政累計(jì)投入專項(xiàng)資金60多億元用于支持北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)重大產(chǎn)業(yè)發(fā)展。專項(xiàng)資金在促進(jìn)區(qū)域發(fā)展、提升北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展實(shí)力方面發(fā)揮了重要作用。本文將從地域分布、項(xiàng)目投向、下達(dá)對(duì)象、支持方式和項(xiàng)目屬性五方面對(duì)專項(xiàng)資金使用基本情況進(jìn)行分析。

(一)按地域分布分。

2008～2013年，北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)各市累計(jì)獲得重大產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金的基本情況為:欽州市19.5846億元，占資金總額的31.97%，是獲得資金補(bǔ)助最多的城市;北海市12.113億元，防城港市8.461億元，南寧市8.357億元，崇左市4.81億元，玉林市2.648億元。此外，區(qū)直單位累計(jì)獲得的專項(xiàng)資金為5.283億元(見表1)。

(二)按項(xiàng)目投向分。

2008～2013年，自治區(qū)本級(jí)財(cái)政累計(jì)投入專項(xiàng)資金61.6066億元。其中，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目資金51.7816億元，占資金總額的84.05%，體現(xiàn)了專項(xiàng)資金的重點(diǎn)支持方向;產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目資金5.185億元，保經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)專項(xiàng)資金2億元，前期工作經(jīng)費(fèi)2.29億元，物流補(bǔ)貼資金0.21億元，班輪航線補(bǔ)助資金0.14億元(見表2)。

表1 專項(xiàng)資金按地域分布情況表 億元

表2 專項(xiàng)資金項(xiàng)目按投向分布情況表 億元

(三)按下達(dá)對(duì)象分。

從專項(xiàng)資金的下達(dá)對(duì)象來(lái)看，2008～2013年，自治區(qū)財(cái)政下達(dá)至南寧市財(cái)政局7.673億元、北海市財(cái)政局11.629億元、欽州市財(cái)政局8.998億元、防城港市財(cái)政局5.032億元、玉林市財(cái)政局2.659億元、崇左市財(cái)政局1.739億元。下達(dá)給北部灣投資集團(tuán)14.7096億元、北部灣港務(wù)集團(tuán)7.468億元、其他區(qū)直有關(guān)單位1.699億元。

(四)按支持方式分。

幾年來(lái)，專項(xiàng)資金的使用和支持方式較為靈活，根據(jù)項(xiàng)目的不同性質(zhì)和實(shí)際情況，分別采取了有償使用、投資補(bǔ)助、資本金注入和貸款貼息等不同的支持方式。2008～2013年，按不同支持方式投入的專項(xiàng)資金情況如下:以有償使用方式投入的專項(xiàng)資金累計(jì)為20.145億元，約占專項(xiàng)資金總額的32.7%，平均每年約3.36億元;以投資補(bǔ)助方式投入的專項(xiàng)資金累計(jì)為25.4848億元，約占專項(xiàng)資金總額的41.37%，以資本金注入方式投入的專項(xiàng)資金累計(jì)為14.6358億元，約占專項(xiàng)資金總額的23.75%，以貸款貼息方式投入的專項(xiàng)資金累計(jì)為1.341億元，約占專項(xiàng)資金總額的2.18%(見表3)。

(五)按項(xiàng)目屬性分。

2008～2013年，重大產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金累計(jì)投向經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目11.995億元，累計(jì)投向非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目49.6116億元(見表4)。

三、專項(xiàng)資金使用取得的主要成效

(一)綜合實(shí)力快速增強(qiáng)。

在專項(xiàng)資金的大力扶持下，各市主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)大幅增長(zhǎng)，北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)整體發(fā)展實(shí)力顯著提升，成為廣西經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的龍頭和核心。經(jīng)濟(jì)區(qū)14個(gè)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)蓬勃發(fā)展，2008～2013年，專項(xiàng)資金累積帶動(dòng)社會(huì)資本投入400億元，經(jīng)濟(jì)區(qū)生產(chǎn)總值年均增長(zhǎng)高于全區(qū)平均水平2個(gè)百分點(diǎn)以上，財(cái)政收入年均增長(zhǎng)高于全區(qū)平均近6個(gè)百分點(diǎn)，全社會(huì)固定資產(chǎn)投資年均增長(zhǎng)高于全區(qū)平均3個(gè)百分點(diǎn)以上。北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)以不到全區(qū)1/5的土地，不到1/4的人口，創(chuàng)造了1/3的地區(qū)生產(chǎn)總值，近四成的財(cái)政收入，近一半的進(jìn)出口額。

(二)產(chǎn)業(yè)體系初步形成。

建成投產(chǎn)中石油欽州1000萬(wàn)噸煉油工程、中石化北海煉油異地改造工程，石化產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值從2008年不到百億元猛增到2013年的約1000億元;北海誠(chéng)德鎳業(yè)一期、欽州金桂林漿紙一期等重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目相繼建成投產(chǎn);金川集團(tuán)銅鎳冶煉深加工等一批重大項(xiàng)目開工建設(shè)。到2013年，中石化、中石油、中電、富士康、美國(guó)百威等世界500強(qiáng)企業(yè)、大型跨國(guó)公司和一批大型央企和民企落戶投資，在北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)逐步形成了石化、電子信息、漿紙一體化、冶金、新材料、輕紡、糧油食品等特色產(chǎn)業(yè)體系，產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展還在促進(jìn)就業(yè)方面起到了積極推動(dòng)作用，吸納了北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)不少就業(yè)人口實(shí)現(xiàn)就近就業(yè)。

(三)交通基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善。

幾年來(lái)，北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)的公路、鐵路和機(jī)場(chǎng)建設(shè)實(shí)現(xiàn)了歷史性突破。2012年年底，北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)鐵路里程約970公里，約占全區(qū)鐵路運(yùn)營(yíng)里程的30%。南寧市至欽州市、欽州市至防城港市的高速鐵路項(xiàng)目開行試驗(yàn)動(dòng)車。北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)高速公路里程1048公里，占全區(qū)高速公路運(yùn)營(yíng)里程的38%。南寧吳圩國(guó)際機(jī)場(chǎng)2012年旅客吞吐量突破700萬(wàn)人次，機(jī)場(chǎng)新建航站樓建設(shè)啟動(dòng)。

表3 專項(xiàng)資金按支持方式分布情況表 億元

表4 專項(xiàng)資金按經(jīng)營(yíng)性與非經(jīng)營(yíng)性分布情況表 億元

(四)港口建設(shè)取得重要進(jìn)展。

通過支持整合沿海三港為廣西北部灣港，截至2013年年底，廣西北部灣港擁有生產(chǎn)性泊位241個(gè)，其中萬(wàn)噸以上泊位62個(gè)，綜合吞吐能力達(dá)到1.6251億噸，完成吞吐量1.8673億噸，集裝箱100.32萬(wàn)標(biāo)箱。2013年，廣西北部灣港貨物吞吐量在全國(guó)沿海港口排名15位。

(五)重點(diǎn)園區(qū)建設(shè)取得顯著成效。

2008～2013年，六年共安排60多億元的重大產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金，重點(diǎn)規(guī)劃建設(shè)14個(gè)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，投資400多億元完善園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完成園區(qū)開發(fā)面積近200平方公里，促進(jìn)園區(qū)產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展。2013年，14個(gè)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)總產(chǎn)值達(dá)到4111.46億元，有10個(gè)園區(qū)產(chǎn)值超百億元，園區(qū)的產(chǎn)業(yè)聚集效應(yīng)初步顯現(xiàn)，成為廣西工業(yè)發(fā)展新的增長(zhǎng)點(diǎn)。

(六)保稅物流體系建設(shè)實(shí)現(xiàn)歷史性突破。

廣西欽州保稅港區(qū)、憑祥綜合保稅港區(qū)、南寧保稅物流中心相繼封關(guān)運(yùn)營(yíng)，填補(bǔ)了廣西綜合性保稅物流體系的空白。北海出口加工區(qū)擴(kuò)建B區(qū)獲得國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。2013年，欽州保稅港區(qū)、憑祥綜合保稅區(qū)、北海出口加工區(qū)和南寧保稅物流中心實(shí)現(xiàn)保稅貿(mào)易額達(dá)到850億元。

(七)對(duì)外開放新格局初步形成。

東興國(guó)家重點(diǎn)開發(fā)開放試驗(yàn)區(qū)獲批實(shí)施。中越憑祥—同登、東興—芒街跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)加快推進(jìn)。南寧—新加坡經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)取得新進(jìn)展，南寧市至新加坡公路通道已經(jīng)基本全線貫通，建成南寧市至友誼關(guān)高速公路，開通10條到越南的國(guó)際道路運(yùn)輸線。南寧—崇左經(jīng)濟(jì)帶開發(fā)建設(shè)加快推進(jìn)。中馬欽州產(chǎn)業(yè)園成為中國(guó)、馬來(lái)西亞兩國(guó)政府合作的第1個(gè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，與馬中關(guān)丹產(chǎn)業(yè)園開創(chuàng)了“兩國(guó)雙園”國(guó)際合作新模式。中泰崇左產(chǎn)業(yè)園也正在建設(shè)中。與云南、四川簽訂合作設(shè)立廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)臨海產(chǎn)業(yè)園框架協(xié)議，開創(chuàng)了省際共同開發(fā)“飛地園區(qū)”的新模式。

四、專項(xiàng)資金使用管理存在的主要問題

(一)專項(xiàng)資金的投向有待進(jìn)一步優(yōu)化。

1.基礎(chǔ)設(shè)施投資多，產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域投資少。從專項(xiàng)資金投向看:2008～2013年，自治區(qū)本級(jí)財(cái)政累計(jì)投入專項(xiàng)資金61.6066億元。其中，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目資金達(dá)到51.7816億元，占資金總額的84.05%;產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目資金為5.185億元，僅占專項(xiàng)資金投資資金總額的8.4%。投資于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的資金為投資產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目資金的9.99倍。

2.園區(qū)投資多，非園區(qū)投資少。幾年來(lái)，專項(xiàng)資金幾乎全部用于扶持14個(gè)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的規(guī)劃及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，用于其他方面如高新技術(shù)人才引進(jìn)、改善投資軟環(huán)境、促進(jìn)園區(qū)與高校及科研院所建立良性互動(dòng)機(jī)制，打通產(chǎn)學(xué)研通道等方面的投入極少。

3.國(guó)有經(jīng)濟(jì)投資多，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)投資少。專項(xiàng)資金主要采用投資補(bǔ)助和資本金注入等方式，通過自治區(qū)區(qū)屬投資公司或自治區(qū)及市級(jí)投融資平臺(tái)等國(guó)有控股投資公司投資于六市的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，其直接用于扶持民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資金不多，僅有為數(shù)很少的民營(yíng)企業(yè)享受過專項(xiàng)資金扶持，且主要集中于電子行業(yè)。

4.固定資產(chǎn)投資多，研發(fā)和物流等服務(wù)型產(chǎn)業(yè)投資少。由于北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)處于經(jīng)濟(jì)騰飛與跨越的準(zhǔn)備階段，產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需的固定資產(chǎn)缺口較大。因此，專項(xiàng)資金重點(diǎn)投入到了道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而對(duì)研發(fā)和物流等服務(wù)型的軟實(shí)力、軟環(huán)境投資偏少。

5.投資項(xiàng)目較多，資金使用分散。截至2012年年底，專項(xiàng)資金共直接支持項(xiàng)目199個(gè)，平均每個(gè)項(xiàng)目支持金額不足2500萬(wàn)元，屬于“撒胡椒面”式的投資，資金分配與資金投向未能充分體現(xiàn)集中財(cái)力辦大事的原則。同時(shí)，該專項(xiàng)資金與區(qū)直其他部門的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展及科技創(chuàng)新等專項(xiàng)資金的統(tǒng)籌和整合程度不夠，資金分配和使用顯得較為分散，發(fā)展合力不夠。

6.資金安排存在同質(zhì)化、同構(gòu)化現(xiàn)象。從資金投向看，專項(xiàng)資金在支持六市發(fā)展過程中，資金分配與安排結(jié)構(gòu)大致相同，資金投向差異性不顯著，基本上都用于與產(chǎn)業(yè)園區(qū)相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，同質(zhì)化、同構(gòu)化現(xiàn)象較為突出，在體現(xiàn)各市產(chǎn)業(yè)發(fā)展特殊需求方面還存在較大差距。

(二)專項(xiàng)資金的引導(dǎo)帶動(dòng)作用有待進(jìn)一步放大。

1.以無(wú)償使用為主，有償投資少。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自專項(xiàng)資金設(shè)立以來(lái)，以無(wú)償方式投放的資金達(dá)到41.4616億元(含2012年由有償使用轉(zhuǎn)化為無(wú)償使用的部分)，①2012年安排的有償使用的專項(xiàng)資金已通過自治區(qū)人民政府常務(wù)會(huì)議審議通過，不再需要各市償還，轉(zhuǎn)化為無(wú)償使用資金。無(wú)償使用的資金約占專項(xiàng)資金總額的67.3%。2013年，專項(xiàng)資金僅通過資本注入和投資補(bǔ)助兩種方式下達(dá)，無(wú)償使用的資金占比達(dá)到100%。資金的無(wú)償使用雖然在一定程度上減輕了各市政府還款的壓力，但全部采用無(wú)償方式分配資金會(huì)在一定程度上降低用款約束，且更容易產(chǎn)生尋租行為，從而影響專項(xiàng)資金的使用績(jī)效。

2.非經(jīng)營(yíng)性投資多，經(jīng)營(yíng)性投資少。以2008～2013年為例，專項(xiàng)資金累計(jì)投向經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目11.995億元，投向非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目49.6116億元，投資于非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的資金占到專項(xiàng)資金總額的80.53%。

3.基礎(chǔ)性項(xiàng)目以政府投資多，民間投資少。從各市每年申報(bào)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目資金來(lái)源看，主要分為三部分:即申請(qǐng)國(guó)家補(bǔ)助、申請(qǐng)自治區(qū)補(bǔ)助、各市及項(xiàng)目業(yè)主配套。而基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的承建主體多為政府投融資平臺(tái)或園區(qū)管委會(huì)，真正帶動(dòng)民間資金投入的比例不大，撬動(dòng)作用和杠桿效應(yīng)發(fā)揮不明顯。

4.投資形式較為單一，以直接撥款為主。2008～2012年，專項(xiàng)資金的支持方式大致分為有償使用、投資補(bǔ)助、資本金注入和貸款貼息四種。但由于投入政策調(diào)整，2013年開始，僅采用投資補(bǔ)助和資本金注入兩種方式，且以直接撥款的投資補(bǔ)助方式為主。即由自治區(qū)財(cái)政廳根據(jù)各市的申請(qǐng)，結(jié)合項(xiàng)目進(jìn)度，一年分兩次(9月份和12月份)將專項(xiàng)資金下?lián)苤粮魇胸?cái)政局后，由業(yè)務(wù)單位申請(qǐng)撥付與使用。

(三)專項(xiàng)資金管理的科學(xué)性和嚴(yán)密性有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

1.部分申報(bào)項(xiàng)目缺乏可行性研究報(bào)告。每年自治區(qū)北部灣辦公室下發(fā)專項(xiàng)資金申請(qǐng)通知時(shí)，都要求各市、相關(guān)區(qū)直單位及兩公司①“兩公司”是指廣西北部灣投資集團(tuán)有限公司和廣西北部灣國(guó)際港務(wù)集團(tuán)有限公司。在上報(bào)項(xiàng)目(含續(xù)建、新開工項(xiàng)目)資金申請(qǐng)計(jì)劃時(shí)，必須提交項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)或可行性研究報(bào)告文本及批復(fù)文件，新開工項(xiàng)目年內(nèi)必須具備開工條件。但實(shí)際上，各市、相關(guān)區(qū)直單位及兩公司在上報(bào)年度資金申請(qǐng)需求計(jì)劃時(shí)，競(jìng)相貪多、貪全，部分項(xiàng)目并未完成可行性研究報(bào)告，不符合資金申報(bào)規(guī)范。

2.申報(bào)資金標(biāo)準(zhǔn)不明確，申報(bào)數(shù)與下達(dá)數(shù)差距大。

由于申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)不是很明顯，各市在進(jìn)行專項(xiàng)資金申報(bào)時(shí)存在一定的盲目攀比性。2013年，六市申報(bào)的專項(xiàng)資金金額分別為:南寧市6.347億元、北海市10.701億元、欽州4.9億元、防城港4.34億元、玉林市4.03億元、崇左市1.5億元，僅六市(不含區(qū)直單位)申報(bào)的專項(xiàng)資金金額就超過30億元。而2013年自治區(qū)財(cái)政廳安排的專項(xiàng)資金總額僅為11億元，專項(xiàng)資金的申報(bào)數(shù)與下達(dá)數(shù)差距大，下達(dá)數(shù)僅相當(dāng)于申報(bào)數(shù)的1/3左右。

3.資金分配與管理透明度不高，存在尋租風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前，專項(xiàng)資金在申請(qǐng)與分配環(huán)節(jié)存在一定的信息不對(duì)稱。雖然在各市進(jìn)行專項(xiàng)資金申報(bào)后，自治區(qū)北部灣辦公室會(huì)組織調(diào)研人員前往各市對(duì)所申報(bào)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目及前期規(guī)劃項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)地考察和調(diào)研，但由于時(shí)間緊、項(xiàng)目多，導(dǎo)致在資金審批和分配環(huán)節(jié)存在一定的主觀隨意性，無(wú)法完全按照項(xiàng)目投入建成后可能對(duì)北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)產(chǎn)生的貢獻(xiàn)大小及項(xiàng)目建設(shè)的緊急程度進(jìn)行排序和資金分配，資金分配環(huán)節(jié)存在一定的人為因素和尋租空間。

4.專家評(píng)審機(jī)制在資金安排中運(yùn)用不夠。從當(dāng)前專項(xiàng)資金的申請(qǐng)上報(bào)、分配、下達(dá)、使用、管理、監(jiān)督與績(jī)效評(píng)價(jià)的整個(gè)流程來(lái)看，缺乏專家介入環(huán)節(jié)，專家評(píng)審機(jī)制在專項(xiàng)資金分配和運(yùn)用中使用的力度不夠，在確保資金使用績(jī)效方面的作用不突出。

5.資金使用進(jìn)度與方向缺乏監(jiān)管。雖然目前已建立起項(xiàng)目建設(shè)月報(bào)表制度，但總體來(lái)說，對(duì)專項(xiàng)資金的使用進(jìn)度和方向的動(dòng)態(tài)跟蹤監(jiān)控和資金運(yùn)用約束不夠到位。在項(xiàng)目建設(shè)過程中，一些項(xiàng)目的地方自籌資金部分不能按期落實(shí)到位，造成不能如期開工或完工，影響了工程總體進(jìn)度和建設(shè)質(zhì)量，降低了資金使用效益。

6.除基建項(xiàng)目外，其他投資項(xiàng)目缺乏財(cái)務(wù)管理制度。2008年，自治區(qū)財(cái)政廳制定出臺(tái)的《暫行辦法》中關(guān)于專項(xiàng)資金管理的各項(xiàng)細(xì)則主要是針對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而言的，而對(duì)于支持產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的資金和前期經(jīng)費(fèi)的財(cái)務(wù)管理方面缺乏相應(yīng)的監(jiān)督與管理規(guī)定。

7.配套資金壓力大，落實(shí)難度較大。從幾年來(lái)的專項(xiàng)資金使用情況看，對(duì)于納入專項(xiàng)資金補(bǔ)助的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目(補(bǔ)助比例約占當(dāng)年該項(xiàng)目投資金額的25%，保稅物流園區(qū)補(bǔ)助比例稍高，約35%)，大部分資金仍需各市財(cái)政與投資公司籌集;而各市還肩負(fù)著部分有償使用專項(xiàng)資金的還款責(zé)任。由于面臨資金配套與還款的雙重壓力，導(dǎo)致部分項(xiàng)目建設(shè)配套資金落實(shí)不力。

8.項(xiàng)目驗(yàn)收和財(cái)務(wù)決算執(zhí)行不嚴(yán)。部分項(xiàng)目在建設(shè)過程中執(zhí)行招投標(biāo)制、公開采購(gòu)制、質(zhì)量監(jiān)理制、預(yù)算決算制、驗(yàn)收審計(jì)制、資料規(guī)范制和質(zhì)量保證制等規(guī)范不嚴(yán)，部分項(xiàng)目完工和驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)偏低。項(xiàng)目業(yè)主提供的工程竣工報(bào)告內(nèi)容不全，工程質(zhì)量未達(dá)到預(yù)期的標(biāo)準(zhǔn)。財(cái)務(wù)決算中數(shù)字的準(zhǔn)確性、內(nèi)容的完整性和編報(bào)的時(shí)效性不夠，超預(yù)算的情況普遍存在。

(四)專項(xiàng)資金績(jī)效考評(píng)有待進(jìn)一步完善。

1.績(jī)效考核組織機(jī)構(gòu)不健全。從當(dāng)前專項(xiàng)資金績(jī)效考核的實(shí)施主體來(lái)看，專項(xiàng)資金績(jī)效考核工作主要由自治區(qū)北部灣辦公室承擔(dān)，自治區(qū)財(cái)政廳并未參與這項(xiàng)工作，未將專項(xiàng)資金的所有決策主體納入資金績(jī)效考核機(jī)構(gòu)，績(jī)效考核組織機(jī)構(gòu)不夠健全。

2.考評(píng)指標(biāo)體系不完善。根據(jù)自治區(qū)北部灣辦公室印發(fā)的設(shè)區(qū)市績(jī)效考評(píng)“北部灣開放開發(fā)”指標(biāo)考核實(shí)施方案來(lái)看，其考核指標(biāo)主要分為廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)重大產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目、重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)兩大指標(biāo)，各市的分值略有不同，介于10～30分之間。專項(xiàng)資金基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)指標(biāo)是指納入歷年專項(xiàng)資金投資計(jì)劃的項(xiàng)目在當(dāng)年的建設(shè)實(shí)施情況;重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)指標(biāo)是指北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)各市重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目當(dāng)年的建設(shè)實(shí)施情況?？傮w來(lái)看，專項(xiàng)資金績(jī)效考核指標(biāo)體系設(shè)置較為粗糙，尚未建立起包含基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目和前期工作經(jīng)費(fèi)在內(nèi)的分類分項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)體系。同時(shí)，在專項(xiàng)資金績(jī)效考核中對(duì)財(cái)務(wù)管理等考核指標(biāo)設(shè)置不多，未能較好地體現(xiàn)評(píng)價(jià)指標(biāo)的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性。

3.績(jī)效考評(píng)機(jī)制不健全。從當(dāng)前專項(xiàng)資金的績(jī)效考評(píng)機(jī)制來(lái)看，專項(xiàng)資金績(jī)效考評(píng)工作主要由自治區(qū)北部灣辦公室組織實(shí)施，其具體分工為:由綜合處牽頭、項(xiàng)目處配合。由于參與專項(xiàng)資金績(jī)效考核的人手少，時(shí)間較緊張，對(duì)于項(xiàng)目年度完成投資情況和完工項(xiàng)目均采取抽查的方式。以2012年的專項(xiàng)資金績(jī)效考核為例，考核組對(duì)六市專項(xiàng)資金的考核時(shí)長(zhǎng)共為9天(2013年1月10～18日)，采取了聽取匯報(bào)、查閱資料、現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)等手段進(jìn)行了相應(yīng)指標(biāo)的考核，最后的考核結(jié)果為5個(gè)市的自評(píng)分為滿分，最終校驗(yàn)分為滿分，僅有防城港市自評(píng)分為19.95分，校驗(yàn)分為19.95分?？己私Y(jié)果基本沒有差別，說明考核指標(biāo)設(shè)置存在不合理性。同時(shí)，所有市的校驗(yàn)分與自評(píng)分一致，考核組未能對(duì)各市的自評(píng)結(jié)果提出異議，也從另一個(gè)角度說明指標(biāo)設(shè)置過于粗糙。

同時(shí)，專項(xiàng)資金的績(jī)效評(píng)價(jià)基本屬于事后評(píng)價(jià)模式，缺乏動(dòng)態(tài)考核機(jī)制。

4.績(jī)效與資金安排掛鉤不緊密。由于專項(xiàng)資金指標(biāo)設(shè)置不夠細(xì)化，各市的專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果并無(wú)顯著差異。因此，在下一年度安排專項(xiàng)資金時(shí)，之前所獲得的專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)的信息與其資金分配情況聯(lián)系并不緊密，尚未形成以使用結(jié)果為導(dǎo)向的專項(xiàng)資金分配與使用機(jī)制。

五、專項(xiàng)資金使用管理創(chuàng)新的對(duì)策研究

(一)投入結(jié)構(gòu)創(chuàng)新。

1.調(diào)整投入重點(diǎn)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)踐表明:產(chǎn)業(yè)興則經(jīng)濟(jì)穩(wěn)。經(jīng)過幾年的大幅度投入，當(dāng)前北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)14個(gè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已得到明顯改善，適當(dāng)調(diào)整專項(xiàng)資金投入重點(diǎn)已成共識(shí)?，F(xiàn)階段，重在促進(jìn)北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)，支持淘汰過剩產(chǎn)能。為此，今后一段時(shí)期，建議專項(xiàng)資金投入重點(diǎn)向產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目?jī)A斜，并注重加強(qiáng)項(xiàng)目整合，確保集中投入，重點(diǎn)減壓散碎性項(xiàng)目和一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，優(yōu)化布局，全面提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)能力，支持延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈和產(chǎn)業(yè)發(fā)展高端化，使得廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)重大產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金名副其實(shí)。在確定產(chǎn)業(yè)扶持重點(diǎn)時(shí)，需在綜合考慮投資產(chǎn)值、投資強(qiáng)度、生態(tài)環(huán)保和財(cái)稅貢獻(xiàn)率等多種因素的基礎(chǔ)上，加大對(duì)石化、電子信息、漿紙一體化、冶金、新材料產(chǎn)業(yè)及符合中央和自治區(qū)導(dǎo)向的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、研發(fā)領(lǐng)域及物流體系的扶持力度，并充分發(fā)揮專項(xiàng)資金在帶動(dòng)民間投資方面的引領(lǐng)作用，逐步消除制約北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展的瓶頸性因素，促進(jìn)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，提升產(chǎn)業(yè)聚集效應(yīng)，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)和城市融合發(fā)展，提高吸納就業(yè)人口能力，夯實(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力。

2.擴(kuò)大投資范圍。2008年，自治區(qū)財(cái)政廳印發(fā)的《暫行辦法》第三條規(guī)定:“專項(xiàng)資金的支持重點(diǎn)和范圍:專項(xiàng)資金主要用于支持《廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》內(nèi)的重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)?！睅啄陙?lái)，該辦法所規(guī)定的“從2008年起，至2012年止，自治區(qū)本級(jí)預(yù)算每年安排10億元，用于支持北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)與重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”已得到較好地貫徹實(shí)施。應(yīng)該說，幾年來(lái)，專項(xiàng)資金在支持北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的成效顯著，并已完成歷史性和階段性任務(wù)，重點(diǎn)園區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施已得到明顯改善。因此，要在支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的基礎(chǔ)上，逐步擴(kuò)大專項(xiàng)資金支持范圍，重點(diǎn)支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展和對(duì)外開放。

3.加大對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的扶持。企業(yè)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體及財(cái)政增收的原動(dòng)力?，F(xiàn)階段，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的地位越來(lái)越重要。今后一段時(shí)期，要按照“放水養(yǎng)魚”的發(fā)展思路，認(rèn)真貫徹落實(shí)好黨的十八屆三中全會(huì)有關(guān)精神，保護(hù)各種所有制經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)和合法利益，保證各種所有制經(jīng)濟(jì)依法平等使用生產(chǎn)要素、公開公平公正參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、同等受到法律保護(hù)，依法監(jiān)管各種所有制經(jīng)濟(jì)，讓民營(yíng)經(jīng)濟(jì)與國(guó)有經(jīng)濟(jì)一視同仁地享受國(guó)民待遇，大力支持民營(yíng)企業(yè)解決融資難、融資貴的難題，健全歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，確保非公有制經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)權(quán)不可侵犯，穩(wěn)步釋放各種政策紅利，保障中小企業(yè)發(fā)展權(quán)益，提高企業(yè)繼續(xù)在北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)投資實(shí)體經(jīng)濟(jì)的積極性，有效激發(fā)企業(yè)發(fā)展動(dòng)力，持續(xù)夯實(shí)財(cái)源基礎(chǔ)。

4.集中財(cái)力辦大事，減少一般性項(xiàng)目支出。建議將通過對(duì)不同部門零星分散安排、使用方向類同、支持對(duì)象相近的資金與專項(xiàng)資金進(jìn)行整合;并對(duì)分散在多個(gè)地區(qū)間難以發(fā)揮作用的資金實(shí)施跨區(qū)域整合，以形成合力、發(fā)揮整體效益。同時(shí)，按照集中財(cái)力辦大事的原則，著力解決支持項(xiàng)目多、支持額度較小的問題，集中財(cái)力著力解決制約北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的支柱產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后、研發(fā)能力偏低、物流體系滯后、運(yùn)輸成本偏高等幾大瓶頸問題，重點(diǎn)支持北部灣臨海大產(chǎn)業(yè)發(fā)展，做大做強(qiáng)中國(guó)與東盟的合作平臺(tái)，推動(dòng)對(duì)外開放合作再上新臺(tái)階，以此提升北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)在國(guó)內(nèi)外的影響力，以吸引更多知名企業(yè)落戶北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)，進(jìn)一步增強(qiáng)北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)的產(chǎn)業(yè)聚集效應(yīng)。

(二)投資方式創(chuàng)新。

1.放開投資領(lǐng)域，引導(dǎo)民間投資?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)指出:“非公有制經(jīng)濟(jì)在支撐增長(zhǎng)、促進(jìn)創(chuàng)新、擴(kuò)大就業(yè)、增加稅收等方面具有重要作用。堅(jiān)持權(quán)利平等、機(jī)會(huì)平等、規(guī)則平等，廢除對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)各種形式的不合理規(guī)定，消除各種隱性壁壘，制定非公有制企業(yè)進(jìn)入特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域具體辦法?！蓖瑫r(shí)《決定》還指出:“深化投資體制改革，確立企業(yè)投資主體地位。企業(yè)投資項(xiàng)目，除關(guān)系國(guó)家安全和生態(tài)安全、涉及全國(guó)重大生產(chǎn)力布局、戰(zhàn)略性資源開發(fā)和重大公共利益等項(xiàng)目外，一律由企業(yè)依法依規(guī)自主決策，政府不再審批?！北辈繛辰?jīng)濟(jì)區(qū)同樣要順應(yīng)這一發(fā)展形勢(shì)，逐步發(fā)揮出市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。政府應(yīng)從直接投資領(lǐng)域淡出，減少“越位”行為，防止價(jià)格信號(hào)和資源配置扭曲，轉(zhuǎn)向以營(yíng)造良好的投資環(huán)境為主，充分發(fā)揮專項(xiàng)資金的投資導(dǎo)向作用，通過采取創(chuàng)業(yè)補(bǔ)助、創(chuàng)新獎(jiǎng)勵(lì)、人才引進(jìn)和公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)等形式，有效調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體的投資積極性，促進(jìn)各類市場(chǎng)主體公開競(jìng)爭(zhēng)和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，并支持和促進(jìn)企業(yè)擴(kuò)大直接融資比例，降低融資成本，推動(dòng)專項(xiàng)資金使用更有效率、更加公平和更可持續(xù)發(fā)展。

2.采取多種形式，放大資金效應(yīng)。

(1)投資補(bǔ)助。對(duì)符合北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)中長(zhǎng)期產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、目前尚處于成長(zhǎng)階段但具有良好發(fā)展前景的企業(yè)進(jìn)行一定的投資補(bǔ)助，促進(jìn)其加快發(fā)展步伐，在可期的一段時(shí)期內(nèi)成長(zhǎng)為行業(yè)發(fā)展龍頭，并具有較高的財(cái)稅貢獻(xiàn)率。

(2)貼息。一是繼續(xù)按照《暫行辦法》第五條第四款的有關(guān)規(guī)定，“對(duì)于由自治區(qū)人民政府指定的區(qū)直投資公司投資建設(shè)且確需政府支持的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，視情況采取貸款貼息方式支持，按項(xiàng)目實(shí)際建設(shè)貸款額的一定比例予以貼息。”二是對(duì)具有良好發(fā)展前景的生產(chǎn)龍頭型企業(yè)在擴(kuò)大生產(chǎn)時(shí)的貸款給予一定比例的貼息。

(3)擔(dān)保。建議按照專項(xiàng)資金總額的一定比例設(shè)立擔(dān)?；?，用于對(duì)處于成長(zhǎng)初期并具有良好發(fā)展前景的企業(yè)的債權(quán)融資方面給予一定的擔(dān)保，著力解決企業(yè)融資難的問題，為全面提升北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展整體競(jìng)爭(zhēng)能力奠定基礎(chǔ)。

(4)獎(jiǎng)勵(lì)。加大對(duì)在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展中發(fā)揮帶動(dòng)引領(lǐng)作用的企業(yè)的獎(jiǎng)勵(lì)力度，并明確規(guī)定獎(jiǎng)勵(lì)資金的使用方向和范圍，引導(dǎo)其將獎(jiǎng)勵(lì)資金重點(diǎn)用于研發(fā)和技術(shù)改造，支持提升北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)企業(yè)的整體研發(fā)能力。

(5)實(shí)行政府采購(gòu)。為提高專項(xiàng)資金使用效益，加強(qiáng)資金動(dòng)態(tài)監(jiān)管，要嚴(yán)格按照政府采購(gòu)的有關(guān)規(guī)定，將一定金額以上的原材料、固定資產(chǎn)購(gòu)置和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程等全面納入政府采購(gòu)范圍，并按照政府采購(gòu)管理的有關(guān)程序辦理，為提高專項(xiàng)資金使用規(guī)范化管理水平奠定基礎(chǔ)。

(6)引入競(jìng)爭(zhēng)性分配方式。為鼓勵(lì)各市及相關(guān)單位加強(qiáng)對(duì)專項(xiàng)資金的管理，切實(shí)提高專項(xiàng)資金使用效益，建議在支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域或產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域引入競(jìng)爭(zhēng)性財(cái)政資金分配方式，并引入專項(xiàng)資金分配下達(dá)與使用情況公示制度，強(qiáng)化資金使用主體責(zé)任意識(shí)，有效增強(qiáng)專項(xiàng)資金使用透明性，全面提升專項(xiàng)資金使用效益。

(三)管理方式創(chuàng)新。

1.建立項(xiàng)目庫(kù)，提高項(xiàng)目立項(xiàng)的科學(xué)性和可行性。為提高專項(xiàng)資金使用效益，創(chuàng)新其管理方式是必然選擇。對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目而言，最重要的管理環(huán)節(jié)在于加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備，提高項(xiàng)目建設(shè)和規(guī)劃的前瞻性，強(qiáng)化項(xiàng)目預(yù)算滾動(dòng)管理，并及時(shí)對(duì)到期項(xiàng)目予以取消，確保專項(xiàng)資金申報(bào)和項(xiàng)目篩選的科學(xué)性、針對(duì)性和時(shí)效性。

2.建立專家?guī)?，發(fā)揮專家在資金分配與管理中的作用?？稍诋?dāng)前自治區(qū)財(cái)政廳建立的財(cái)政資金績(jī)效評(píng)審專家?guī)斓幕A(chǔ)上，結(jié)合專項(xiàng)資金分配和管理的特殊需求，完善專家評(píng)審制度在專項(xiàng)資金分配中和管理中的作用，重點(diǎn)把好項(xiàng)目建設(shè)可行關(guān)、資金分配合理關(guān)、資金使用效益關(guān)，并將專家評(píng)價(jià)結(jié)果作為下年度專項(xiàng)資金分配的重要參考依據(jù)，真正形成使用結(jié)果導(dǎo)向性的專項(xiàng)資金分配和使用機(jī)制。

3.建立項(xiàng)目申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范項(xiàng)目申報(bào)程序。要在當(dāng)前每年下發(fā)的專項(xiàng)資金項(xiàng)目申報(bào)通知確定的安排方向、安排原則、安排標(biāo)準(zhǔn)、申報(bào)條件、項(xiàng)目和資金管理計(jì)劃等內(nèi)容的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目扶持普遍性標(biāo)準(zhǔn)，出臺(tái)扶持項(xiàng)目指導(dǎo)性目錄，促進(jìn)申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步公開化、標(biāo)準(zhǔn)化，為各市及相關(guān)單位進(jìn)行項(xiàng)目申報(bào)提供參考，在一定程度上減少各市資金申報(bào)的盲目性。

4.完善資金動(dòng)態(tài)監(jiān)管，加強(qiáng)資金使用進(jìn)度和方向跟蹤。對(duì)專項(xiàng)資金的使用監(jiān)督主要是指對(duì)專項(xiàng)資金的使用范圍、使用流程及資金流向等方面的合規(guī)性和合理性的監(jiān)督，進(jìn)一步提高政策和數(shù)據(jù)的透明度。一是監(jiān)控建設(shè)項(xiàng)目的立項(xiàng)、規(guī)劃和設(shè)計(jì)等管理程序是否規(guī)范，決策機(jī)制是否科學(xué)。二是監(jiān)控專項(xiàng)資金的使用和管理過程中是否存在截留、挪用等情況，確保專項(xiàng)資金使用的合法性和效益性。三是重點(diǎn)監(jiān)控項(xiàng)目的建設(shè)情況，確保專項(xiàng)資金撥付進(jìn)度與建設(shè)進(jìn)度相統(tǒng)一，確保項(xiàng)目建設(shè)取得預(yù)期效益。四是監(jiān)控各地的專項(xiàng)資金監(jiān)督管理制度是否得到有效貫徹執(zhí)行，確保專項(xiàng)資金主管部門增強(qiáng)資金管理責(zé)任。同時(shí)，建議根據(jù)發(fā)展新形勢(shì)，完善和細(xì)化專項(xiàng)資金管理辦法，進(jìn)一步強(qiáng)化資金使用主體與監(jiān)督主體的責(zé)任意識(shí)，確保專項(xiàng)資金監(jiān)督成果，全面提升專項(xiàng)資金使用效益。

5.完善相關(guān)財(cái)務(wù)制度，加強(qiáng)財(cái)務(wù)檢查和報(bào)表報(bào)送工作。

(1)出臺(tái)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目財(cái)務(wù)制度。在當(dāng)前已建立的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)財(cái)務(wù)管理制度的基礎(chǔ)上，結(jié)合產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目扶持資金實(shí)際，建立和完善產(chǎn)業(yè)扶持資金公示制度，加強(qiáng)對(duì)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目扶持資金的事前、事中和事后監(jiān)督，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目扶持資金使用主體責(zé)任，建立專項(xiàng)資金臺(tái)賬，促進(jìn)報(bào)表報(bào)送規(guī)范化、制度化，規(guī)范日常財(cái)務(wù)行為，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)投資項(xiàng)目績(jī)效考評(píng)，促進(jìn)提升產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目扶持資金效率。

(2)出臺(tái)前期經(jīng)費(fèi)財(cái)務(wù)制度。建議出臺(tái)《廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)重大產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金前期經(jīng)費(fèi)財(cái)務(wù)管理辦法》，對(duì)前期經(jīng)費(fèi)的預(yù)算管理、資金使用范圍、決算和監(jiān)督檢查等方面做出詳細(xì)的規(guī)定。

6.明確資金配套比例，避免“半拉子”工程。當(dāng)前，在進(jìn)行專項(xiàng)資金申報(bào)時(shí)，自治區(qū)層面的配套比例已基本明確。重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目一般按照項(xiàng)目年度投資計(jì)劃的25%左右予以扶持，保稅園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目一般按項(xiàng)目年度投資計(jì)劃的35%左右予以扶持。今后一段時(shí)期，建議在基礎(chǔ)設(shè)施普遍撒網(wǎng)的基礎(chǔ)上，逐步減少基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目投資，適度提高自治區(qū)的配套比例，確保投資的每一項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目及時(shí)發(fā)揮效益。

7.加強(qiáng)項(xiàng)目竣工檢查驗(yàn)收制度。加強(qiáng)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收是確保建設(shè)項(xiàng)目工程質(zhì)量的重要環(huán)節(jié)，其檢查重點(diǎn)在于:建設(shè)工程是否按批準(zhǔn)的設(shè)計(jì)文件建成，配套、輔助工程是否與主體工程同步建成;工程質(zhì)量是否符合國(guó)家相關(guān)設(shè)計(jì)規(guī)范;合同完成情況;概算執(zhí)行情況及財(cái)務(wù)竣工決算編制情況;工程竣工文件編制完成情況。

8.建立嚴(yán)格的項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算報(bào)批制度。專項(xiàng)資金主管部門應(yīng)要求建設(shè)單位提供項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算說明書，主要包括以下內(nèi)容:基本建設(shè)項(xiàng)目概況;會(huì)計(jì)賬務(wù)處理、財(cái)產(chǎn)物資清理及債權(quán)債務(wù)的清償情況;基本建設(shè)支出預(yù)算、投資計(jì)劃和資金到位情況;基建結(jié)余資金形成等情況;概算、項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行情況及分析，主要分析決算與概算的差異及原因;尾工及預(yù)留費(fèi)用情況;歷次審計(jì)、核查、稽查及整改情況;主要技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的分析、計(jì)算情況;基本建設(shè)項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)、問題和建議;招投標(biāo)情況、工程政府采購(gòu)情況、合同(協(xié)議)履行情況;征地拆遷補(bǔ)償情況、移民安置情況;需說明的其他事項(xiàng)及編表說明。

(四)強(qiáng)化績(jī)效評(píng)估。

1.明確績(jī)效考核主體及責(zé)任。開展專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)是公共財(cái)政管理的重要組成部分，也是促進(jìn)提高財(cái)政資金支出效率的內(nèi)在要求。當(dāng)前，由自治區(qū)北部灣辦公室作為專項(xiàng)資金績(jī)效考核的主體欠合理，指標(biāo)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)偏低，存在高估專項(xiàng)資金使用績(jī)效的風(fēng)險(xiǎn)。為此，建議由自治區(qū)北部灣辦公室和自治區(qū)財(cái)政廳聯(lián)合進(jìn)行績(jī)效考核，并在資金績(jī)效評(píng)價(jià)過程中引入專家評(píng)價(jià)機(jī)制;或委托第三方開展專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)工作，形成專項(xiàng)資金使用專題報(bào)告，有效增強(qiáng)專項(xiàng)資金績(jī)效考核的公平性、公正性和權(quán)威性。

2.構(gòu)建績(jī)效評(píng)估常態(tài)化機(jī)制。主要是指在實(shí)施年度績(jī)效考核制度的基礎(chǔ)上，構(gòu)建一些更加常態(tài)化的績(jī)效評(píng)估機(jī)制，如通過提高信息化水平，加強(qiáng)對(duì)專項(xiàng)資金的跟蹤問效，監(jiān)控專項(xiàng)資金的流向、產(chǎn)生的效應(yīng)、與專項(xiàng)資金申報(bào)預(yù)期目標(biāo)的差距等，促進(jìn)專項(xiàng)資金績(jī)效考核結(jié)果更加科學(xué)合理化。

3.細(xì)化專項(xiàng)資金績(jī)效考評(píng)指標(biāo)體系。設(shè)置科學(xué)合理的專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是進(jìn)行專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)的核心內(nèi)容之一。但從當(dāng)前運(yùn)用的專項(xiàng)資金考核指標(biāo)來(lái)看，指標(biāo)體系設(shè)置十分粗糙，甚至談不上是完整的指標(biāo)體系。因?yàn)槠淇己酥笜?biāo)僅限于投資是否達(dá)到規(guī)定金額、項(xiàng)目是否完成這兩個(gè)方面，不符合績(jī)效評(píng)價(jià)的有關(guān)要求。建議在此基礎(chǔ)上，研究出臺(tái)更加符合當(dāng)前財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)的三級(jí)指標(biāo)體系。通過問卷調(diào)查和實(shí)地調(diào)研等多種形式，采用定性與定量相結(jié)合的評(píng)價(jià)方法，從項(xiàng)目的決策過程、立項(xiàng)依據(jù)、建設(shè)過程、項(xiàng)目可行性報(bào)告中的績(jī)效目標(biāo)完成情況、建設(shè)管理制度執(zhí)行情況、建設(shè)資金到位和使用管理情況、建設(shè)工期及施工管理水平、概算、各項(xiàng)合同執(zhí)行情況、投資控制、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)、投資概算預(yù)算執(zhí)行情況、預(yù)算與決算的差距、臺(tái)賬建立情況、資金管理流程的規(guī)范性、遵守財(cái)務(wù)制度的情況、工程進(jìn)度及質(zhì)量、財(cái)務(wù)管理及會(huì)計(jì)核算、資金節(jié)約率、對(duì)環(huán)境的影響、建成后產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效應(yīng)等多個(gè)方面進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，提高資金使用的合理性、有效性和規(guī)范性，更好地體現(xiàn)出資金使用主體在資金使用中的責(zé)任及其效益情況。

4.建立項(xiàng)目分類績(jī)效考核指標(biāo)體系。按照評(píng)價(jià)需要與可操作性有機(jī)結(jié)合的原則，充分考慮基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目、產(chǎn)業(yè)投資項(xiàng)目及前期工作各自的特點(diǎn)，著重從合規(guī)性、經(jīng)濟(jì)性、效益性、效果性四個(gè)方面及專項(xiàng)資金的立項(xiàng)審批、投入使用、監(jiān)督管理、產(chǎn)生效果四個(gè)環(huán)節(jié)，建立起貫穿事前、事中和事后全過程并更加符合項(xiàng)目實(shí)際和具有可操作性的專項(xiàng)資金分類績(jī)效考核指標(biāo)體系，對(duì)項(xiàng)目在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、財(cái)務(wù)、生態(tài)環(huán)境等方面的效益進(jìn)行全面系統(tǒng)的分析和評(píng)估，客觀分析和判斷項(xiàng)目的投資效益、效果和投資風(fēng)險(xiǎn)等，確保對(duì)各種項(xiàng)目的考核更加客觀公正。

5.建立績(jī)效考評(píng)與資金分配聯(lián)動(dòng)機(jī)制。進(jìn)一步完善專項(xiàng)資金使用結(jié)果反饋與分配下達(dá)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，強(qiáng)化專項(xiàng)資金考評(píng)結(jié)果與資金分配使用掛鉤機(jī)制。在專項(xiàng)資金總量有限的情況下，切實(shí)將各市的專項(xiàng)資金使用考核結(jié)果作為自治區(qū)北部灣辦公室和自治區(qū)財(cái)政廳分配與下達(dá)下一年度專項(xiàng)資金的重要依據(jù)。同時(shí)，建立完善專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)估、動(dòng)態(tài)調(diào)整和中止機(jī)制，完善約談和問責(zé)制度，提高績(jī)效考評(píng)結(jié)果運(yùn)用在資金分配中的作用，切實(shí)增強(qiáng)專項(xiàng)資金投入的精準(zhǔn)性和實(shí)效性。

略)